文 楊成（華東政法大學國際法學院，上海 201620）

一、船舶油污損害賠償國際法律制度

船舶污染作為一種海上侵權行為，與一般民事侵權不同，用來規(guī)范船舶油污損害賠償?shù)挠嘘P國際公約主要從防止污染和污染損害賠償及污染清除費用兩方面進行保護。當今國際立法，主要針對船舶載運的貨物油、船舶燃油、船上攜帶的有毒有害物質(zhì)。在此僅探討針對船舶油污損害民事責任和賠償?shù)牧⒎ā?/p>

關于船舶油污損害賠償?shù)膰H油污損害民事責任公約（CLC）是確定船舶油污損害民事責任的最重要條約。1967年3月18日，利比里亞油船“Torry Conyon”輪發(fā)生油污事故，直接刺激了1969年《國際公海干預油污事件公約》和《國際油污損害民事責任公約》（簡稱CLC 1969）的產(chǎn)生。CLC 1969年于1975年6月19日生效。中國于1980年1月30日加入該公約，并于1980年4月29日生效。國際海事組織（IMO）在國際會議上通過了1984年公約后，該議定書未能生效。1992年11月27日，IMO通過了1969年《國際油污損害民事責任公約》的1992年議定書（CLC 1992）。該公約主要對船舶賠償?shù)倪m用范圍、連帶責任、賠償責任的限額及權利的喪失、船舶油污損害賠償訴訟等進行了規(guī)制，該公約于1996年5月30日生效，中國于1999年1月5日締結(jié)該條約，2000年1月5日生效，與此同時CLC 1969失效。2000年10月，國際海事組織法律委員會第82屆會議通過了LEG.1（82）和LEG.2（82）號決議，以通過CLC 1992修正案，該修正案于2003年11月1日對中國生效。

CLC對船舶所有人實行的是嚴格責任制，并在此基礎上規(guī)定了強制保險制度，該強制保險給船東帶來更多的經(jīng)濟壓力，但受害者仍然無法就主要的石油污染事故的發(fā)生得到完全補償。[1]為此，原政府間海事協(xié)商組織建立了《設立國際油污損害賠償基金的國際公約》（簡稱FUND），并于1978年10月16日生效。后面有1976、1984、1992和2000年議定書，其中1984年議定書尚未生效。該公約是CLC 1969的強制性補充，必須在加入后者的前提下增加前者?？傊?，這兩個構(gòu)成雙重機制，以確保油污受害者獲得適當賠償，也實現(xiàn)了油類載運中的船貨雙方的損失分擔[2]。中國是該公約的締約國，但僅對中國香港地區(qū)具有約束力。

此外，國際保賠協(xié)會通過并實施了《1992年基金公約》的《2003年補充基金議定書》《2006年小型油輪油污賠償協(xié)議》《2006年油輪油污賠償協(xié)議》，在海運實務中作為CLC和FUND以外可選的的第三層保護屏障。

二、中國對船舶油污損害賠償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀

中國船舶油污立法還處于逐步完善的進程中，除加入《1982年聯(lián)合國海洋法公約》、CLC 1992、《燃油污染損害的民事責任公約》（BUNKER C 2001）外，中國未單獨設立專門的油污損害賠償法，相關規(guī)則分散在一些法律、法規(guī)和司法解釋中，且多為原則性的規(guī)定，實踐上缺乏明確的指引。中國國內(nèi)有關立法現(xiàn)狀如下。

（一）法律

《民法典》首次確立了民事主體在從事民事活動時應當保護環(huán)境的綠色理念，在第七編“侵權責任”中也對環(huán)境污染責任進行了專章規(guī)定。侵權責任編將環(huán)境污染和生態(tài)破壞共同列為侵權責任的承擔對象，明確損害不僅包括權利人的權利受到侵害，也包括生態(tài)利益遭受的破壞，并進一步明確了糾紛發(fā)生時的舉證責任分配、第三人追償制度以及侵權人的修復責任和賠償責任，加強對環(huán)境污染行為的懲罰力度。

作為民法的特別法，除了第11章涉及海事賠償責任限制問題，現(xiàn)行《海商法》沒有對船舶油污損害相關問題設立專章，其中包括“本章不適用于根據(jù)屬于中國加入的國際公約關于國際上油污損害賠償?shù)乃髻r”的規(guī)定。可見，若屬于中國加入的公約范疇，則責任主體不適用海商法的規(guī)定，而是適用該公約的責任限制損害賠償責任，對于不在此公約調(diào)整下的則應當按照海商法的規(guī)定確定賠償責任限額。對沒有涉外因素的油污損害事故，《海商法》在第210條對其進行了規(guī)定，并將制定其賠償限額的權利交由國務院交通主管部門。此外，《海商法》第268條確定了當《海商法》與中國加入的國際公約有不同規(guī)定時國際公約優(yōu)先適用的準則。

《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定污染損害完全是由第三者的故意或者過失造成時，由此產(chǎn)生的責任由第三者承擔。與之相對應的是《民法典》第1233條規(guī)定的因第三人過錯污染環(huán)境的賠償責任。但《海洋環(huán)境保護法》及《民法典》均僅在框架上作出了責任分擔的原則，缺乏具體情形下進一步的法條依據(jù)。

（二）司法解釋

2011年7月1日起施行的《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》在第一條確立了該規(guī)定的適用對象是對中國領域和管轄的其他海域造成油污損害或形成油污損害威脅，由人民法院審理的船舶油污事故。該司法解釋對案件管轄、責任分擔、賠償限額、賠償范圍等作出相對明確的規(guī)定，一定程度上緩解了我國實務上缺乏審判依據(jù)的問題。

（三）行政法規(guī)

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》是2009年在修訂1983年《防治船舶污染海域管理條例》的基礎上頒布的。該條例對船舶污染事故損害賠償?shù)拿袷仑熑巫髁藢ｉT規(guī)定，規(guī)定了船舶所有人在事故發(fā)生后應履行的義務及免責情形，但未單獨確定損害賠償主體及賠償限額等內(nèi)容。不過，該條例彌補了船舶油污強制保險制度的缺失，明確了船舶油污損害賠償限額的計算標準，初次建立了與國際接軌的船舶油污損害賠償機制。

此外，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》及《海洋傾廢管理條例》均涉及船舶污染損害賠償?shù)膯栴}?？偟膩碚f，中國針對船舶油污損害賠償大體上施行的是雙軌模式，但相關規(guī)定和詳細實行方法缺乏可掌控性，有待進一步細節(jié)化。

三、健全船舶污染損害賠償機制的必要性

在中國，由于海洋運輸業(yè)和國際貿(mào)易活動日益頻繁，海洋污染事故頻頻發(fā)生，在實踐中，船舶油污損害賠償缺少統(tǒng)一的法律適用標準，導致了許多案件在法律適用上出現(xiàn)沖突。以2013年3月19日發(fā)生在我國東海海域的“達飛佛羅里達”輪與“舟山”輪碰撞事故導致的重大油污損害事故為例，該案再審判決針對以下幾點爭議作出明確釋義：第一，對案涉防污清污費數(shù)額以及對船舶碰撞事故中的救助與清污認定標準予以明確，在國內(nèi)缺乏政府指導價和市場參考價的情形下，參照了另案判決的費率標準；第二，關于責任主體的劃分，明確了普羅旺斯公司、達飛公司分別作為“達飛佛羅里達”輪的所有人、光船承租人（經(jīng)營人），屬于《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》規(guī)定的船舶所有人，而非漏油船舶“舟山”輪不屬于BUNKER C 2001中調(diào)整的對象，依據(jù)《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第四條關于“船舶互有過失碰撞引起油類泄漏造成油污損害的，受損害人可以請求泄漏油船舶舶所有人承擔全部賠償責任”的規(guī)定推斷出的“誰漏油，誰賠償”的結(jié)論也曲解了司法解釋的初衷，即有過錯者應當按照過錯比例承擔相應責任；第三，對海事機構(gòu)應急處置費用及其限制性海事賠償請求予以明確，在所設立的海事賠償責任限制基金下，可按債權比例對防污清污費及其利息受償；第四，明確采取預防措施的人所發(fā)生的費用屬于污染損害賠償范圍，采取預防措施的人也相應可以主張預防措施的費用。最高法再審判決對國家海洋環(huán)境利益與航運經(jīng)營者商業(yè)利益之間的關系作出合理平衡，可以在一定程度上起到減少法律不確定性的作用，但是，我國不屬于判例法國家，最高法判決的影響力有多大仍有待實踐檢驗。該判決在明確諸多法律適用問題的同時，也凸顯了我國目前處理油污損害事故的尷尬境地，對于諸多涉外和非涉外性質(zhì)的船舶油污損害面臨的問題仍然缺乏有力依據(jù)。

現(xiàn)行《海商法》頒布及實施迄今為止已逾29年。中國海商法立法起步晚，進程相對滯后，現(xiàn)如今我國國民經(jīng)濟迅速成長，經(jīng)濟貿(mào)易狀態(tài)、國內(nèi)法律背景和航運貿(mào)易規(guī)模都發(fā)生了顯著改變，現(xiàn)行海商法已經(jīng)難以適應國內(nèi)經(jīng)濟貿(mào)易的需求，許多方面都亟需訂正。國際公約在20多年里的不斷發(fā)展，國際格式合同也發(fā)生了較大變化，對于條款的適用和沖突法的選擇存在著爭議。隨著經(jīng)濟全球化及“一帶一路”倡議等的實施，現(xiàn)行海商法的弊端與短處已經(jīng)顯露出來，海商法的專業(yè)性要求其必須與時俱進，與國際接軌，因此，全面修訂海商法、跟進國際發(fā)展新形勢成了必然趨勢[3]。

四、《海商法》關于船舶污染損害賠償責任制度的修正與完善

在《海商法》正式出臺前，交通運輸部關于《海商法（修訂征求意見稿）》（后文簡稱征求意見稿）針對多年來學術界爭議的焦點問題進行了全面修改，新增一章對船舶污染損害賠償制度做了相對全面的規(guī)范，盡管未成最終定稿，但已初具雛形，為《海商法》的修訂指明了基本方向，具有很強的學習和研究價值。下面就修訂意見稿有關船舶污染損害的新增制度與國際公約上通用的一般規(guī)定進行比較研究。

（一）基本制度

1. 適用范圍

修訂意見稿新增條款對本章的適用范圍作出了明確界定，相較于CLC的一般規(guī)定，該條款將船舶污染損害發(fā)生區(qū)域限定在中華人民共和國管轄海域和與海相通的可航水域，很大程度上參考了公約的制度。同時將損害進一步具體到因采取預防危險而實施的措施以及由此造成的后續(xù)損害。除在該條款對海商法的調(diào)整對象作出界定外，對于內(nèi)河船舶運輸調(diào)整方式的規(guī)定也散見于各章之中，可見，修訂意見稿將內(nèi)河運輸也歸入海商法修改的考慮范疇，以期處理更多的法律適用問題，同時避免文義重復，保持結(jié)構(gòu)的合理性。

2. 相關定義

修訂意見稿第13.2條對整章的污染損害、預防措施、事故、污染物等相關用語分別進行了詮釋，CLC規(guī)定的污染損害賠償范圍并沒有明確提到人身傷亡，在制定公約時曾有爭論，最終沒有反映在“污染損害”的定義中。修訂意見稿在界定污染損害時，相當一部分借鑒了公約的表述方式，沒有分別舉出“財產(chǎn)損害”和“人身傷亡”，而是籠統(tǒng)為“因污染造成的滅失或損害”。對于“預防措施”和“事故”的定義，修訂意見稿的表述雖與CLC略有差異，但不變其義。修訂意見稿在總則部分對“船舶”的范圍作了擴大，將“海上移動式裝置”從“海上”擴大到“與海相通的可航水域”，將外流河也明確納入海商法的制約范疇之內(nèi)。CLC對船舶所有人的定義比中國海商法的規(guī)定更為精準、靈活，而修訂意見稿僅在原有法條的基礎上分別對所有權、抵押權進行了合并，未列舉具體船舶所有人。可見，海商法對于相關定義作了進一步的明確與完善，更有利于明確船舶污染損害的債權債務關系，司法實踐中也能夠更精準地確定訴的要素。

3. 責任主體

修訂意見稿劃定船舶污染損害賠償?shù)呢熑沃黧w是船舶所有人，包含一系列事件的，事故發(fā)生時的船舶所有人應負賠償責任。這一規(guī)定表明，船舶污染損害事故一經(jīng)發(fā)生只有直接造成污染損害的船舶所有人才能作為油污受害人的索賠對象，與CLC的規(guī)定基本相同。對于船舶所有人的免責情形，修訂意見稿的規(guī)定包括CLC規(guī)定的三項免責事項，并且添加了IMO通過但尚未生效的《國際海上有毒和危險物質(zhì)運輸?shù)馁r償責任和賠償公約》中“經(jīng)船東確認，污染損害全部或部分是因受害人的過失造成，船東可以免除全部或部分賠償責任”的類似規(guī)定?？梢姡覈Ｉ谭ǖ牧⒎ㄗ谥寂c國際接軌的趨向愈發(fā)明顯，充分考慮到海商法作為一個特殊的法律部門在國際來往中的普適性。

4. 責任基礎

對船舶污染損害CLC采取嚴格責任，即損害一旦發(fā)生，不論船舶所有人是否有過錯，除法定事由外，其應負賠償責任。修訂意見稿對于責任基礎的規(guī)定參照了公約的制度，對船舶污染損害同樣履行的是嚴格責任制度，更進一步具體到包括一系列事件是事故的責任承擔方式。第13.3條第二款和第三款對船舶所有人的免責事項進行了規(guī)定，該條款清晰地規(guī)范了污染損害事故發(fā)生后的責任承擔規(guī)則，糾正了2016年修訂的《海洋環(huán)境保護法》對污染損害賠償責任所做出的混淆嚴格責任和過失責任界限的規(guī)定，決定了我國對于船舶油污損害賠償從一般歸責原則轉(zhuǎn)變?yōu)閲栏褙熑沃啤?/p>

5. 連帶責任

修訂意見稿對污染損害賠償責任的連帶承擔采取的是和CLC第五條相同的制度，即有關船舶的所有人承擔損害賠償責任需滿足的條件是：兩船或者以上的船舶發(fā)生碰撞并造成因一船或者多船漏油的后果；船舶所有人依法定情形不能免除責任；污染損害不能合理分開。該連帶損害賠償?shù)膭澏?，明確了油污損害受害人可提出索賠的船舶所有人范圍。

6. 責任限制權利的喪失

CLC幾乎賦予責任保險人無條件的責任限制的權利。修訂意見稿在撰寫此項規(guī)定時所界定的主體是“責任人本人”而非“船舶所有人”，實則有相同原理：船舶所有人是船舶污染損害的賠償主體，也就是唯一的責任主體，狹義上來講，船舶所有人故意或者明知損害發(fā)生而仍輕率地實施一定的行為或不行為，不論其是直接還是間接導致此種損害結(jié)果，都與其本人有不能解除的責任。

（二）船舶油類污染損害賠償責任

1. 適用的船舶及油類

建議稿對船舶污染損害賠償責任的船舶和所稱油類作出了明確定義。相比CLC將船舶限制在“海船和海上航行器”，修訂意見稿對此類船舶的適用范圍作了擴大，不僅僅將船舶的定義擴大到海船以外的船舶，還將在中國與海相通的可航水域內(nèi)航行的船舶也囊括在其中。對于適用油類的定義，修訂意見稿與CLC規(guī)定一致。

2. 賠償責任限制

與CLC規(guī)定類似，修訂意見稿對油類污染損害賠償責任采用的也是分噸位分級計算的金額制及事故制度，并且對責任限額有了大幅度提升。規(guī)定較高責任限額，對于保護受害人的合法權益、減少或者防止海洋油污事故、適應現(xiàn)代化航運貿(mào)易的要求有著重要意義。對于內(nèi)河船舶所致的此種損害，也有相應的規(guī)定。修訂意見稿對享受責任限制權利的條件作了比CLC更為具體合理的規(guī)定，使得責任限制基金能夠更加有效地發(fā)揮效用。

（三）船舶油污損害賠償基金

1. 基金的性質(zhì)

CLC 1992、FUND 1992和《2003年補充基金議定書》共同構(gòu)成油污損害的三層保護機制，基金作為這幾重保護機制的中間保護網(wǎng)，主要是為了在CLC不能提供有效賠償時對油污受害人給予保護。通過這些公約，國際上形成了一套油污損害賠償基金賠償機制，以船方的強制保險和貨方的攤款為主共同構(gòu)成[4]。當前我國的有關制度主要由我國加入的CLC 1992和2012年成立的船舶油污損害賠償基金組成。盡管我國設立了基金，但相關制度還不盡完善，還有待提升基金法源的位階、明確賠償明細、確定基金賠償?shù)氖芎θ嘶虬讣N類范圍等[5]。修訂意見稿的這一部分新增入船舶油污損害賠償基金一節(jié)，確定了基金的性質(zhì)，為基金的用途和規(guī)模指明了方向。但是，我們?nèi)孕杩紤]的問題是，若我國未來加入與基金有關的國際公約，應當如何處理限額適用的問題。對此，應當增改部分條款，對今后可能發(fā)生的問題及早規(guī)避。

2. 基金對油污受害人的賠償及免責情形

關于基金對索賠人作出賠償?shù)那樾危抻喴庖姼迮cFUND規(guī)定相似，分別有三種情形：船東依法免除責任；船東和船東的責任保險人負擔不起；超出相關賠償限度。對于基金的免責情形，修訂意見稿在FUND基礎上做了范圍的擴大，將油污受害人的行為或不為或疏忽擴大到損害是歸因于其過錯，“過錯”在學理上有主客觀之分，主觀上分為故意和過失，客觀上包括疏忽人可有之注意和謹慎之人之注意，可見修訂意見稿對于基金免責情形的判斷方法上采取的是折衷的態(tài)度[6]。

3. 責任限額

修訂意見稿對基金的責任限額僅做了最高限制，未具體規(guī)定每一噸位的數(shù)額，同時采取事故制度，把根據(jù)實務中具體的不同情形進行賠償限額調(diào)整的權利交給國務院財政主管部門，以便能夠根據(jù)事故的不同程度確定賠償需求，結(jié)合考量已設的基金規(guī)模同交通主管部門調(diào)整，實現(xiàn)基金的效用最大化，司法實踐中更為靈活。

五、完善船舶油污損害賠償立法的建議

基于對船舶油污損害賠償?shù)膰H法律制度和海商法修改基本立法精神，結(jié)合我國國情的研究，提出以下幾點建議：

（一）優(yōu)化船舶油污損害賠償主體

2019年“達飛佛羅里達”輪再審一案正是船舶油污損害賠償主體不明確而引發(fā)司法僵局的典型案例。結(jié)合我國中國特色社會主義的基本國情和海洋大國的社會環(huán)境，明確賠償主體和受償主體以及責任承擔實有必要。一方面，國家、社會、司法機關形成三位一體的索賠模式，形成訴訟、監(jiān)督、強制力保障實施的生態(tài)格局；另一方面，調(diào)整船舶油污損害賠償主體范圍，保障油污受害人能夠得到有效賠償，明確賠償責任的主體范圍和補充責任的承擔方式，優(yōu)先保護貨主的利益，保障航運業(yè)健康發(fā)展。

（二）明確船舶油污賠償范圍

船舶油污損害賠償不僅僅局限于損害造成的直接損失部分，污染造成的環(huán)境惡化后的治理恢復成本也應當納入賠償?shù)膮⒖挤秶小Ａ硗?，缺乏統(tǒng)一的油污賠償計算方法，也是亟待解決的重要問題。在確定油污損害賠償時，跨學科、跨領域地制定出科學的計算模式，既能穩(wěn)定各方主體在海運中的平衡，也能一定程度節(jié)約訴訟成本，提高社會效益。

（三）增加油污損害賠償基金

充分考慮到中國加入FUND公約和《2003年補充基金議定書》的可能性，充分吸收和借鑒國際上油污損害賠償基金制度的先進之處，結(jié)合我國現(xiàn)有的基金制度和“一帶一路”下的船舶油污損害賠償現(xiàn)狀和未來發(fā)展前景，保持前瞻性，也可以在《海商法》中增加油污損害賠償基金的條款，規(guī)范基金來源和限額問題。

建設海洋強國，立法需先行。基于海商法調(diào)整的法律關系的涉外性，海商法在一定程度上是國際法的延伸，由于海商法調(diào)整內(nèi)容龐雜、涉及主體較多，社會各界對《海商法》的修改工作觀點各異。2022年2月21日，交通運輸部發(fā)布通知，標志著修訂海商法的工作全面開始，有關部門和高校開展起草、修改、審核等工作，形成送審稿后報送國務院。因此，修改建議稿不是工作的結(jié)束，而是為海商法的進一步研究提供討論的基礎文本，海商法的修改仍有許多需要借鑒國際公約的地方?！逗Ｉ谭ā沸薷牡酵ㄟ^有很長的距離，且需要配合港口法等50余項立法工作或公布的立法項目進行調(diào)整，因此短時間內(nèi)還需聽取各行各界聲音，凝聚不同智慧，才能形成相對完備的法典[7]。