楊 楠，楊 虎

（1.甘肅省畜牧技術推廣總站，甘肅蘭州 730030；2.甘肅省畜牧獸醫(yī)局，甘肅蘭州 730030）

1 《條例》修訂背景

1.1 進一步完善防疫舉措，補齊短板

甘肅省是畜牧業(yè)大省，目前正在大力推進“以肉牛、肉羊、生豬產(chǎn)業(yè)為重點，兼顧奶牛、雞、驢、蜂、鹿等特色產(chǎn)業(yè)，支持開展標準化規(guī)模養(yǎng)殖場（企業(yè)、合作社）建設，進一步優(yōu)化群體結構，增強畜牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供能力[1]”的畜牧業(yè)標準化建設。自2013版《甘肅省動物防疫條例》（以下稱《條例》）發(fā)布以來，在促進畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康快速發(fā)展，加快甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展，幫助廣大農(nóng)牧民脫貧增收方面發(fā)揮了顯著作用。隨著動物及動物產(chǎn)品的大量快速流通和頻繁交易，動物疫病的防控任務十分艱巨，修訂《條例》是保障甘肅省畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和提升獸醫(yī)管理水平的現(xiàn)實需要。

1.2 進一步規(guī)范養(yǎng)殖行為，推進畜牧業(yè)健康發(fā)展

畜禽養(yǎng)殖中除做好品種選育、科學喂養(yǎng)外，養(yǎng)殖場戶動物防疫條件的優(yōu)劣、動物疫病的預防、動物和動物產(chǎn)品的檢疫檢驗、動物衛(wèi)生監(jiān)督管理以及其他與動物防疫有關的活動，都需在《條例》中進一步完善。

1.3 及時總結成功經(jīng)驗，細化監(jiān)督管理措施

一是新修訂的《動物防疫法》已于2021 年5月1 日起施行?！秳游锓酪叻ā芬?guī)定的一些制度和措施比較原則，需要進一步通過地方立法因地制宜進行補充完善。二是通過制定出臺地方性法規(guī)，將多年來在動物防疫執(zhí)法實踐中形成的成熟經(jīng)驗加以提升，形成法規(guī)制度，有利于在動物防疫工作中進一步強化統(tǒng)籌協(xié)調，厘清權責邊界，明確責任主體，實施科學防控，推動措施落地見效。

2 新修訂《條例》的主要框架

2013 版《條例》共8 章52 條。新修訂《條例》共8 章57 條[2]，保持原有框架基本不變，分為總則、動物疫病的預防、動物疫病的控制和撲滅、動物和動物產(chǎn)品的檢疫、動物診療與獸醫(yī)管理、監(jiān)督管理、法律責任、附則。相較于2013 版《條例》，章節(jié)數(shù)量沒有變化，但為了強調官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)的管理，將原第五章“動物診療”修改為“動物診療與獸醫(yī)管理”，充實了相關管理內(nèi)容，凸顯了獸醫(yī)從業(yè)人員管理在動物疫病防控中的重要作用。

3 《條例》修訂的主要內(nèi)容及原因

3.1 進一步延伸和細化《條例》的適用范圍

《動物防疫法》對其適用范圍已經(jīng)作出了原則性的規(guī)定，主要適用于我國的動物防疫及其監(jiān)督管理活動[2]。為了進一步細化適用范圍，《條例》修訂時不但沿用了《動物防疫法》的表述，也引用了其對動物防疫概念的解釋，如《條例》第二條增加了“以及其他與動物防疫有關的活動”的兜底內(nèi)容，從而使《條例》的適用范圍更加明晰。

3.2 強調政府在動物疫病防控中的領導責任，將動物防疫工作納入政府考核體系

《動物防疫法》規(guī)定了縣級以上人民政府統(tǒng)一領導動物防疫工作，但在實踐中，有的地方政府往往把動物防疫工作的領導責任淡化為農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）部門的部門責任，造成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）部門在動物防疫中或單打獨斗或相互掣肘的不利局面?？h級以上人民政府對防疫工作的領導須有抓手，既要制定長遠規(guī)劃和年度實施計劃，提供經(jīng)費保障，開展組織協(xié)調，還要建立制約和一票否決機制，開展督促檢查和考核評價，這樣才能使各項防疫措施落到實處。修訂后的《條例》進一步明確和強調“縣級以上人民政府統(tǒng)一領導本行政區(qū)域內(nèi)的動物防疫工作，將動物防疫工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，并納入考核體系”。

3.3 授權動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔日常監(jiān)督管理工作

對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫是《動物防疫法》賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的法定職責。2019 年機構改革完成后，甘肅省一些地方撤銷了市州或縣區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，把原來動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的行政執(zhí)法職能劃歸了畜牧獸醫(yī)管理部門或農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構按照《動物防疫法》授權，只承擔檢疫工作，不再承擔日常監(jiān)督檢查工作，出現(xiàn)了監(jiān)督檢查缺失的情況。結合甘肅實際，《條例》修訂時增加了這方面的內(nèi)容，授權動物衛(wèi)生監(jiān)督機構除了負責日常動物檢疫工作外，還需要“承擔動物防疫日常監(jiān)督檢查任務”。

3.4 增加了動物防疫信息化建設的內(nèi)容

動物防疫信息化建設是提高動物疫病防控能力，實施精準防控，提升工作效能的有效手段?！秶鴦赵恨k公廳關于促進畜牧業(yè)高質量發(fā)展的意見》要求[3]，健全動物疫情信息報告制度，加強養(yǎng)殖、屠宰加工、無害化處理等環(huán)節(jié)動物疫病信息管理?！秳游锓酪叻ā吩趧游锓酪咝畔⒒ㄔO方面未作出明確規(guī)定，新修訂《條例》增加了信息化建設內(nèi)容，要求“實現(xiàn)飼養(yǎng)、防疫、檢疫、屠宰、流通、無害化處理等信息數(shù)據(jù)實時互通共享，建立全鏈條可追溯體系，提高動物疫病防控工作效能”。

3.5 增加了在城市特定區(qū)域和時段禁止家畜家禽現(xiàn)場宰殺行為的內(nèi)容

甘肅省一些地方有在農(nóng)貿(mào)市場的畜禽交易區(qū)現(xiàn)場宰殺畜禽的行為，該行為雖迎合了部分群眾的消費習慣，但它不符合動物防疫條件和衛(wèi)生要求，易造成動物疫病或人畜共患病傳播擴散風險。為了最大限度降低疫病傳播風險，甘肅省修訂《條例》時明確提出“在特定區(qū)域和特定時段，禁止現(xiàn)場宰殺家畜家禽”。

3.6 明確了禁止未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽的行為

《畜牧法》[4]禁止使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜。但近年來，我國在非洲豬瘟防控實踐中，發(fā)現(xiàn)廚余垃圾飼喂畜禽帶來了極大的疫病傳播風險，因此農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確要求禁止餐廚廢棄物飼喂生豬。《條例》修訂時增加了“禁止畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)利用未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽”的內(nèi)容。

3.7 明確了除生豬外，對牛、羊實行定點屠宰和集中檢疫的要求

2013 版《條例》根據(jù)國家規(guī)定和當時的實際，只要求對生豬實行定點屠宰和集中檢疫，對牛羊和禽類提出逐步實施定點屠宰和集中檢疫。截至2021 年底，全省14 個市州中有12 個市州共建立牛羊定點屠宰場82 家、家禽定點屠宰場17 家省內(nèi)，牛、羊定點屠宰格局已基本形成。鑒于牛羊定點屠宰成為今后發(fā)展趨勢，家禽的定點屠宰也在逐步推進，故新修訂《條例》中對牛、羊和家禽定點屠宰也做出了明確規(guī)定。

3.8 明確了檢疫合格的動物不得擅自更改運輸目的地

在執(zhí)法實踐中，有的動物販運人員在從異地運輸動物過程中，常隨意更改動物檢疫合格證明載明的運輸目的地，導致動物檢疫出證系統(tǒng)中查詢不到證載動物的落地信息和實物，造成監(jiān)管缺失。為了杜絕此類現(xiàn)象，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第285 號》規(guī)定[6]：不得擅自更改生豬運輸目的地。貨主和承運人要嚴格按照動物檢疫合格證明載明的目的地運輸生豬，裝載前、卸載后要對車輛嚴格清洗、消毒。新修訂《條例》按照上述規(guī)定精神，要求“檢疫合格的動物、動物產(chǎn)品應當按照檢疫證明載明的目的地運輸，不得轉運他地”。

3.9 明確了建立動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站聯(lián)合執(zhí)法機制

動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站可以及時發(fā)現(xiàn)和堵截無證運輸動物和動物產(chǎn)品的行為，及時采取有效措施，實踐證明動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站在防控動物疫病中發(fā)揮著不可替代的前哨作用。由于動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站設立的位置大多偏遠，加之人員配置不足，在執(zhí)法實踐中如只靠一家之力往往力不從心，只有相關部門通力合作和積極配合才能發(fā)揮最大效能。《條例》修訂時根據(jù)實際規(guī)定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村（畜牧獸醫(yī)）、交通運輸、公安等部門要建立協(xié)作機制，聯(lián)合上路檢查。

3.10 細化了從事動物運輸?shù)膯挝缓蛡€人以及運輸車輛備案內(nèi)容

運輸動物的車輛是傳播動物疫病的媒介之一。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求對動物運輸車輛和人員進行備案管理，可以最大限度減少動物疫病的傳播風險和實行可追溯管理。《動物防疫法》雖然原則規(guī)定了對從事動物運輸?shù)膯挝?、車輛和個人進行備案管理，但對備案的具體內(nèi)容未明確，甘肅省修訂《條例》時，對此進行了細化，規(guī)定了備案的具體內(nèi)容，提出了建立動物運輸臺賬的要求。《條例》第五十二條規(guī)定：從事動物運輸?shù)膯挝缓蛡€人以及運輸車輛，應當向所在地縣（市、區(qū)）人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村或者畜牧獸醫(yī)主管部門備案，建立動物運輸臺賬，如實填寫動物種類、來源、數(shù)量、流向以及檢疫證明編號等信息。動物運輸車輛行程路線的信息應當妥善保存。未經(jīng)備案或者不符合備案條件的運輸車輛不得運載動物。

4 討論

本次《條例》修訂工作從2021 年3 月份啟動，文本雖然加入了甘肅省以往在動物疫病防控中的成熟經(jīng)驗，但內(nèi)容偏少。另，由于新修訂的《動物防疫法》實施不久，新的法律在實施中遇到的問題還未完全顯現(xiàn)，新修訂的《條例》在拾遺補缺中還存在局限。

4.1 在禁止餐廚剩余物飼喂生豬上留有余地

鑒于飼喂餐廚剩余物帶來的疫病傳播風險，修訂時原來設想提出完全禁止使用廚余垃圾物飼喂生豬的行為，但有意見認為直接廢棄廚余垃圾飼喂生豬會造成很大浪費，況且法律在這方面沒有禁止性規(guī)定，最后明確為“禁止利用未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽”。

4.2 在設立動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的表述上無法突破

本輪機構改革后，甘肅省一些市州和縣區(qū)撤銷了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，使動物檢疫工作受到了一定影響。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央機構編制委員會已經(jīng)發(fā)文強調要健全基層動物疫病防控體系，本想在本次《條例》中增加要求地方政府設立動物衛(wèi)生監(jiān)督所的相關表述，但由于受到各方面限制，未能如愿寫進相關內(nèi)容。

4.3 在罰則方面大幅收窄

2013 版《條例》有些創(chuàng)設條款，提出了一些禁止性規(guī)定，參照有關法律法規(guī)和兄弟省份的經(jīng)驗，制定了相應的罰則，具體有5 條12 種情形。本次修訂后的《條例》具體罰則只規(guī)定了1 種情形，還是援引上位法的罰則內(nèi)容，本次修訂按照省人大法工委的要求，不建議創(chuàng)設法律法規(guī)以外的罰則，任何一條處罰規(guī)定都要于法有據(jù)，故將原《條例》中創(chuàng)設的一些有突破性的處罰條款全部刪除，相應法條的表述也進行適當修改，留有些許遺憾。