曾 戈，王倩文

(泰安市交通運輸局，山東 泰安 271000)

《中華人民共和國預算法實施條例》已經(jīng)修訂并開始施行。萬事皆有因，國家緣何花費時間與精力修訂沿用多年的條例？主要原因不外乎是原條例經(jīng)過多年運行，已暴露出不少需要修補的漏洞，已到制約預算法全面施行的地步。官方說法是“七個進一步”，主要修改內(nèi)容包括以下七個方面：

——進一步明確政府預算收支范圍和編制內(nèi)容，政府預算體系更加清晰完整；

——進一步規(guī)范部門預算管理，提高預算編制的完整性；

——進一步加強地方政府債務管理，防范債務風險；

——進一步規(guī)范預算執(zhí)行，強化全流程管理；

——進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范政府間財政關(guān)系；

——進一步深化預算績效管理，提高資金使用效益；

——進一步加大預算信息公開力度，增強預算透明度。

作為一名預算管理工作者，個人認為不論是國家還是地方，不論是政府、部門還是企業(yè)，都應履行好各自的預算管理職能，制定自身權(quán)限內(nèi)的實施細則，共同推動預算全流程管理，維護國家經(jīng)濟健康有序發(fā)展。而貫徹落實《中華人民共和國預算法實施條例》，首先應當分析當前預算管理全流程中存在的管理漏洞或問題，再行研究堵塞漏洞、解決問題之法。

一、預算管理中存在的問題分析

欲要看究竟,處處細留心。要想研究預算管理中存在的問題，就要先領(lǐng)會并掌握預算管理工作的全流程。從預算收支全過程來看，大體可以分為三個階段：預算編報、預算執(zhí)行、決算編報。

預算編報過程主要是“兩上兩下”。以某交通運輸局為例，其預算管理科室為財務科。每年10月左右，財務科組織內(nèi)部各科室等編報年度收支預算，報經(jīng)領(lǐng)導同意后上報財政部門（一上）；財政部門審核并提出修改意見反饋給該局（一下）；財務科再據(jù)此修改，再次報經(jīng)領(lǐng)導同意后報財政部門（二上）；財政部門匯總各預算單位支出后送人大審查，財政部門再將人大批準的預算下達該局（二下）。

預算執(zhí)行主要包括：財務科根據(jù)批復預算情況，結(jié)合各單位提報的預算收支需求等，將全部預算收支分配下達給各單位；各單位按照時間進度落實相關(guān)支出，財務科負責監(jiān)督預算執(zhí)行。

決算編報一般是由財務科根據(jù)年度預算收支情況，編報年度決算。

在預決算公開的大背景下，在財政、人大及社會監(jiān)督下，預算編報、決算編報過程近乎透明，管理越來越規(guī)范。相對來說，預算管理存在的主要問題大多在基層單位預算執(zhí)行環(huán)節(jié)。

（一）缺乏行之有效的預算管理架構(gòu)

基層預算單位普遍缺乏行之有效的預算管理架構(gòu)，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是未成立預算管理工作領(lǐng)導小組。這條一般能反映領(lǐng)導對預算管理工作的重視與否，而領(lǐng)導重視不重視，又直接決定了預算管理工作的水平與成效。預算執(zhí)行可視同為預算管理終極一環(huán)，如果各項預算支出事務均不經(jīng)過領(lǐng)導小組集體研究來決定，這明顯有悖于預算管理精細化要求。

二是未設置獨立的預算管理機構(gòu)?；鶎宇A算單位的預算管理職能往往由負責財務工作的科室兼顧。這種現(xiàn)狀易造成責任缺失，相關(guān)科室只會被動地去安排預算工作，很難將預算管理工作做到實處，也就難以落實前述的“七個進一步”。

三是內(nèi)部單位預算管理員制度執(zhí)行不力。當前，大部分預算管理員承擔的都是簡版“報賬員”角色：聽聽會、收集單據(jù)履行簽字報銷程序。至于下達預算是多少、已花費多少、剩余多少，往往是“一問三不知”！

（二）管理制度不健全、程序不完善

因各種原因，基層單位在建章立制方面積極性不高，普遍都是將制度建設任務甩給市場，導致制度實用性不高，政策出臺后將其束之高閣不是個例。

“沒有規(guī)矩，難成方圓”，再好的想法，沒有制度約束，沒有程序規(guī)范，均難以收獲好效果。譬如：預算單位普遍都存在年中調(diào)整預算事項，可在實際遇到時，因內(nèi)部未明確程序?qū)е绿幚頃r隨意性較強，沒能貫徹預算執(zhí)行的嚴肅性。

二、應對策略探討

仍以某交通運輸局為例，針對上述問題來探討應對策略。

（一）構(gòu)建預算管理架構(gòu)

預算單位內(nèi)部機構(gòu)設置依據(jù)行政事業(yè)單位三定方案，新成立機構(gòu)需要地方編辦審批，難度較大。在此，建議行使預算管理職能的部門可以向單位申請成立內(nèi)部的預算管理專職部門，獨立履行如下職責：

1.組織編報年度部門預算；

2.每年定期向本單位預算管理領(lǐng)導小組匯報預算編報、預算下達、預算調(diào)整、預算執(zhí)行以及預算完成情況（決算）等；

3.履行預算支出審簽制度并建立預算分類支出臺賬；

4.指導內(nèi)部科室建立臺賬、制定預算執(zhí)行計劃等；

5.編報年度部門決算。

（二）成立預算管理領(lǐng)導小組

領(lǐng)導小組成員涵蓋相關(guān)領(lǐng)導成員、內(nèi)設科室負責人（項目負責人）。主要工作內(nèi)容包括：討論并決定本單位預算編報事項、年中預算調(diào)整事項，適時聽取預算執(zhí)行情況匯報，研究并解決預算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題等。

（三）規(guī)范預算支出報銷模式

設計內(nèi)部“電子報銷單”（如圖1），補充完善以下幾項內(nèi)容：

圖1 電子報銷單式樣

1.項目支出名稱；2.支出憑證編號；3.結(jié)算方式；4.預算管理員審核；5.自動合計大小寫金額。通過補充完善上述內(nèi)容，實行電子化同步，可以讓基層單位每筆預算支出均有跡可循，內(nèi)部各單位也能隨時自行知曉各項下達預算的執(zhí)行進度，分析預算執(zhí)行中存在的問題，適時做出預算調(diào)整安排的建議。與此同時，也將提高內(nèi)部各單位預算管理意識、增強預算管理員責任。

（四）建立預算支出臺賬

一般人大多都認為，預算支出均在財務賬上反映了，預算執(zhí)行進度相關(guān)數(shù)據(jù)就應由財務部門提供，建立臺賬會讓人誤會是重復、無效勞動，從而產(chǎn)生抵觸情緒?？涩F(xiàn)實是，單靠財務賬去規(guī)劃預算支出等有諸多弊端：一是時效性無法保障，畢竟財務記賬很難做到日清；二是項目負責單位（包括預算管理員）因無法及時獲知項目支出明細及進展而導致發(fā)生超預算支出情況；三是不便于推行全員預算管理理念。因此，建立預算支出臺賬制度，有利于實現(xiàn)預算管理全過程控制，修補預算管理中存在的漏洞。

預算支出臺賬應在上下兩級預算管理崗位同時建立：財務科預算管理崗位與內(nèi)部單位預算管理員崗位?？紤]常態(tài)化需要，在設立臺賬時要以滿足管理需要為主，盡可能從簡以減輕登記臺賬人員的負擔（如圖2、3）。

圖2 臺賬式樣：財務科預算管理崗位與內(nèi)部單位預算管理員崗位兩級同時記錄

圖3 全局預算支出匯總臺賬式樣：由財務科記錄

所以，在設計臺賬時，主要體現(xiàn)“預算項目”、“項目實施單位”、“下達預算支出額”、“支出時間”、“支出憑證編號”、“支出金額”等內(nèi)容?！澳甓阮A算剩余額度”可以通過設置公式來自動顯示。著重說明一點，“支出憑證編號”必須唯一，對應每筆預算支出，以方便上下兩級預算管理崗位的賬目核對。

局財務科登記的預算執(zhí)行情況匯總表（匯總臺賬）最好與明細項目支出臺賬放在同一工作簿內(nèi)，便于從明細預算項目臺賬取數(shù)，如“下達金額”、“已支金額”、“剩余金額”等，“完成比例”可以較為及時反映單個預算項目及全局總支出預算盤子的執(zhí)行進度，方便及時進行預算分析，發(fā)現(xiàn)并研究解決問題。

通過設立臺賬，各單位將隨時掌握預算支出下達、執(zhí)行及剩余支出額度等，對預算執(zhí)行的過程有了更加清楚的認識，也能及時做好預算調(diào)整；便于各單位與財務科核對支出賬目。避免了單純依靠記賬查詢而導致的信息滯后性，提高了時效性；將支出主動權(quán)（確定支出的預算項目與經(jīng)濟科目）全部交由項目實施單位，以更好落實年度預算下達各項支出內(nèi)容，真正做到“無預算不支出，有預算抓進度”。通過相關(guān)科室與人員全過程參與預算管理，從而逐步使全局達到全員預算管理目標。

（五）規(guī)范程序，建章立制。

需要規(guī)范程序的主要有兩方面：預算編報與年中預算調(diào)整。在做好上述規(guī)范后，就需要預算單位將預算管理架構(gòu)、預算執(zhí)行與調(diào)整、決算編報等形成管理制度，用制度約束所有從事預算管理工作的人員。規(guī)范程序、建章立制應遵循“量體裁衣”原則，重點落實“實用性”、“有效性”。依舊以交通運輸局為例：

因疫情防控需要，交通運輸局承擔著交通運輸樞紐疫情防控責任，局領(lǐng)導經(jīng)集體研究后，將疫情防控責任落實給了局辦公室（事權(quán)主體）。局辦公室綜合考慮各交通樞紐特點，擬安排200人左右參與疫情防控，需要購置防疫口罩、防護服、測溫計、測溫門等相關(guān)疫情防控物品，約需專項經(jīng)費20萬元，需申請調(diào)整預算。

局辦公室申請調(diào)整預算的主要程序應包括：

1.局辦公室結(jié)合年初預算下達情況，首先考慮科室內(nèi)預算內(nèi)部調(diào)劑的可能性及能調(diào)劑金額；

2. 局辦公室向財務科（預算管理科室）遞交預算調(diào)整申請公文；

3.局財務科根據(jù)預算調(diào)整申請，考慮全局預算已下達和執(zhí)行情況等，考慮局內(nèi)部調(diào)劑的可能性及能調(diào)劑金額；

4. 局財務科將此預算調(diào)整申請?zhí)峤痪诸A算管理領(lǐng)導小組集體討論，局辦公室參加；

5.局財務科根據(jù)局預算管理領(lǐng)導小組集體討論形成的決定，屬于內(nèi)部調(diào)劑的完善手續(xù)，需要提報財政局增加預算的，履行財政預算調(diào)整程序；

6.根據(jù)財政局反饋的最終結(jié)果，報經(jīng)局預算管理領(lǐng)導小組同意后，局財務科下達預算調(diào)整文書；

7.局辦公室根據(jù)調(diào)整后的預算開始執(zhí)行。

綜上所述，預算單位在厘清自身職責及內(nèi)設科室崗位責任，履行預算管理各項程序后，其預算管理工作將形成一種上下聯(lián)動、各負其責、齊抓共管的良好局面，從而真正把《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》落實到實處。