霍懷成

（1.甘肅省白龍江林業(yè)科學(xué)研究所，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅白龍江森林生態(tài)系統(tǒng)國家定位觀測研究站，甘肅 武都 746000）

為幫助甘肅省恢復(fù)和發(fā)展林地，防止水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，并通過合理引入林地利用技術(shù)和實踐經(jīng)驗提高受益戶的收入，實現(xiàn)可持續(xù)生計和農(nóng)村社會和諧發(fā)展，甘肅省實施了“亞行貸款西北三省(區(qū))林業(yè)生態(tài)發(fā)展項目”(以下簡稱“項目”)，項目(貸款號2744-PRC)在甘肅省計劃總投資約6503.3 萬美元，其中亞行貸款3334 萬美元，全球環(huán)境基金(GEF)贈款170 萬美元，含勞務(wù)折資、政府現(xiàn)金、企業(yè)自籌等項目配套約2999.3 萬美元(按中調(diào)后美元兌人民幣6.1 匯率)。項目自2011 年9 月貸款協(xié)定生效以來，在原甘肅省林業(yè)廳外資項目管理辦公室組織下，于2018 年9 月關(guān)賬，2019 年12 月完成清算。實施時間約7 年，項目區(qū)覆蓋甘肅省的6 個市(州)20 個項目縣(區(qū))。項目營造經(jīng)濟林19600.84 hm2，含蘋果12125.34 hm2，杏70 hm2，櫻桃180 hm2，核桃6415.5 hm2，銀杏810 hm2；完成生態(tài)林建設(shè)3679 hm2，其中，貸款完成面積2984 hm2，贈款完成建設(shè)面積695 hm2；建設(shè)果品儲存庫4 座，總?cè)萘繛?250 t；為各級項目辦和農(nóng)戶提供項目管理支持。項目的建成不僅改善了項目區(qū)生態(tài)環(huán)境，而且壯大了當(dāng)?shù)靥厣?jīng)濟林果產(chǎn)業(yè)，增加了項目區(qū)農(nóng)戶的收入，實現(xiàn)了生態(tài)得改善、生產(chǎn)有發(fā)展、生活有進步的目標(biāo)，為興林富民、促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要示范作用。由于項目實施效果突出，2015 年12 月16 日，在亞洲開發(fā)銀行國家項目大檢查研討會上，亞行向國家林業(yè)局西北三省區(qū)甘肅林業(yè)生態(tài)發(fā)展項目頒發(fā)了最佳表現(xiàn)貸款項目獎，這是甘肅林業(yè)項目也是我國林業(yè)項目首次獲得亞行項目管理的最高成果獎。

1.項目區(qū)基本情況

甘肅省地處我國西北內(nèi)陸，項目區(qū)地處甘肅省中部和東部的黃土高原區(qū)和南部的隴南山地，位于東經(jīng)102°43′～108°42′，北緯32°48′～36°37′之間，涉及甘肅省平?jīng)?、慶陽、天水、隴南、定西、臨夏6個市州的20 個縣(區(qū))。項目區(qū)跨中溫帶半濕潤區(qū)、中溫帶半干旱區(qū)、隴南南部河谷北亞熱帶濕潤區(qū)、隴南北部暖溫帶濕潤區(qū)四個氣候區(qū)。年平均氣溫大于14℃，年降水量在450～700 mm 之間，無霜期≥280 d，干燥度＜1。項目區(qū)涉及6 個市(州)的20 個縣(區(qū))的112 個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，共646 個村，總?cè)丝?78.4 萬，其中農(nóng)業(yè)人口609.1 萬。項目區(qū)總土地面積440.9 萬hm2。其中林地179.5 萬hm2，非林地261.4 萬hm2。林地中:有林地96.6 萬hm2，疏林地8.7 萬hm2，灌木林地23.5 萬hm2，未成林造林地18.4萬hm2，苗圃地0.1 萬hm2，宜林地32.1 萬hm2，占林地總面積的17.9%。全省活立木總蓄積量21708.26 萬m3。其中:森林(喬木林)蓄積19363.83 萬m3，占活立木總蓄積的89.20%;其他蓄積2344.43 萬m3，占活立木總蓄積的10.80%。

2.項目成效和影響力

項目成效可從生計改善、生態(tài)效益、社會效益、項目管理能力提升、社會性別敏感性等五個層面反映。

2.1 生計改善

通過項目實施，項目區(qū)森林面積大幅度增加，提高了單位土地產(chǎn)出率，經(jīng)濟效益非?？捎^，農(nóng)戶生計得到明顯改善。以慶陽市為例，項目區(qū)農(nóng)戶年均總收入由項目實施前的16178 元增長到31378.8 元，增量位于全省項目區(qū)第一，同時慶陽市項目區(qū)勞務(wù)收入增長了3260 元，果品收入增長了18890 元，充分體現(xiàn)出項目實施對農(nóng)戶生計改善的極大助力。

項目生態(tài)林的營造間接改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的生計。生態(tài)林建設(shè)階段，每年春天施肥、灌溉、季節(jié)除草等時節(jié)，生態(tài)林建設(shè)過程中招聘當(dāng)?shù)卮迕?，為農(nóng)戶獲得項目勞務(wù)費提供了機遇。以定西市為例，定西市項目區(qū)沒有經(jīng)濟林營造任務(wù)，而有生態(tài)林建設(shè)任務(wù)2984 hm2。但農(nóng)戶年均收入依然由2010 年的11270 元提升到2018 年的24865 元，而其中項目勞務(wù)收入達到3215 元。另外，生態(tài)林的建設(shè)減緩了水土流失，增加了森林覆蓋率，總體改善了當(dāng)?shù)貧夂?，對于?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)也有間接增益，可以降低當(dāng)?shù)匕Z食種植在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提升生產(chǎn)水平。故項目生態(tài)林建設(shè)也間接為項目區(qū)農(nóng)戶帶來了經(jīng)濟利益，顯著改善了其生計。

各項目區(qū)除農(nóng)戶外，還有眾多的大戶和合作社，這些大戶、合作社不僅通過項目實施獲得增收，還為周邊農(nóng)戶提供了就業(yè)崗位，促進農(nóng)戶收入的提高。項目扶持了4 個國庫企業(yè)，企業(yè)建設(shè)果庫所用資金來源于項目貸款和企業(yè)自籌，果庫建成后服務(wù)于項目區(qū)農(nóng)戶，主營果品儲藏和銷售。其中平?jīng)鍪袥艽h元通果蔬經(jīng)銷有限責(zé)任公司，企業(yè)冷庫儲存能力5000 噸，亞行貸款330 萬元，企業(yè)年收入現(xiàn)已達到5000 萬元;慶陽市合水縣隴原果品及隴東牧業(yè)有限責(zé)任公司，企業(yè)冷庫儲存能力分別為2000 t 與3000 t，亞行貸款分別為210.68 萬元與621.64 萬元，目前，兩企業(yè)年收入共達到918 萬元。果庫的建成，不僅為周邊居民創(chuàng)造了從事勞動的機遇，提高了經(jīng)濟效益和改善豐富了他們的生活，而且也帶動了涇川縣、合水縣經(jīng)濟總量的增長。

此外，項目區(qū)各縣(區(qū))在執(zhí)行項目過程中，示范和推廣了新技術(shù)和新品種，甘肅省項目區(qū)共累計數(shù)量達到37 個(其中新技術(shù)10 項、新品種27 項)，示范的新技術(shù)和品種對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和品種改良有著非常重要的促進作用。

2.2 生態(tài)效益

截至2018 年9 月30 日，項目區(qū)已經(jīng)種植經(jīng)濟林19600.84 hm2，生態(tài)林3679 hm2，完成了項目建設(shè)內(nèi)容。通過項目的實施，甘肅省項目區(qū)植被共新增23279.84 hm2，植被覆蓋率大幅度提高，田間氣候得到了改善，減少和避免了自然災(zāi)害對莊稼的侵害，創(chuàng)造了良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，也提高了項目縣(區(qū))的林木覆蓋率，整個甘肅省的林木覆蓋率增加了0.53 個百分點，項目區(qū)地表徑流、水土流失得到有效控制，同時，生態(tài)林的建設(shè)為野生動植物提供了良好的生存棲息環(huán)境，促進了生物多樣性發(fā)展。樹木的蒸騰作用使空氣相對濕度比無樹木的曠區(qū)平均增加12%～15%，為項目區(qū)農(nóng)作物提供了良好的生長環(huán)境，同時，也可以調(diào)節(jié)輻射平衡和水熱平衡，調(diào)節(jié)地方氣候，凈化空氣，減少水土流失。

2.3 社會效益

甘肅省項目區(qū)從本項目中受益的總?cè)藬?shù)共達287，213 人，項目實施后共創(chuàng)造就業(yè)崗位54780 個，勞動就業(yè)機會顯著增加，農(nóng)村勞動力利用率提高農(nóng)村的勞動力收入增加，生活質(zhì)量提高。婦女作為農(nóng)村勞動力主體的一部分，參與了項目實施的整個過程，項目培養(yǎng)了一批有專業(yè)栽培知識的農(nóng)戶，提高了農(nóng)戶的可持續(xù)生計能力。不同利益相關(guān)群體對該項目的滿意度均很高。

2.4 項目管理能力提升

通過7 年的項目實施，省、市、縣項目辦從事項目管理的1861 名工作人員的管理能力得到顯著提升，在項目管理人員培訓(xùn)中，臨夏州培訓(xùn)142 人，慶陽市140 人，天水市1035 人，隴南市160 人，定西市265 人。各級項目管理人員從項目準(zhǔn)備、實施、監(jiān)測評估、亞行項目檢查團督導(dǎo)檢查、各項目省(區(qū))的交流學(xué)習(xí)等方面學(xué)習(xí)到許多管理經(jīng)驗、技術(shù)創(chuàng)新、財務(wù)管理和知識體系創(chuàng)新，為項目團隊實施新一輪亞行項目及其它國際項目奠定了非常好的基礎(chǔ)。

2.5 項目關(guān)注社會性別敏感性

項目關(guān)注包括婦女在內(nèi)的弱勢群體需求，項目受益人數(shù)中婦女有100527 人，占總受益人數(shù)的35%;不少婦女在項目實施過程中通過受雇于大戶等形式實現(xiàn)了就業(yè)再就業(yè)，項目區(qū)婦女平均收入從3496 元增長至5932 元。收入的增長，提高了農(nóng)戶的生活質(zhì)量，也在無形中提高了受益婦女的家庭地位，充分體現(xiàn)了社會敏感性。

2.6 項目影響力

項目實施以來，甘肅省林業(yè)外資項目辦向各市(州)林業(yè)外資項目辦、縣(區(qū))項目辦傳達項目精神，通過召開部門會議和村級會議，并發(fā)放宣傳資料、宣傳年畫和懸掛宣傳橫幅等方式使項目區(qū)農(nóng)戶深入了解項目，并提高項目區(qū)農(nóng)戶參與熱情，積極參與本項目的發(fā)展。甘肅省項目區(qū)共計發(fā)放各類宣傳材料35.1 萬份。

同時，新聞媒體對項目成果、項目實施進展進行了報道，擴大了項目影響力，各級項目實施單位充分利用報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體及時廣泛宣傳項目的重要活動。項目實施期間，累計上傳網(wǎng)絡(luò)信息778 條，發(fā)布項目新聞報道218 篇，發(fā)表項目文章49 篇，創(chuàng)作和分發(fā)項目宣傳資料約334843 余份，制作和樹立項目宣傳牌250 余個，出動宣傳車1938 余輛次。項目成效和媒體報道極大地增加了項目的影響力。

3.項目主要經(jīng)驗

3.1 部門協(xié)作是基礎(chǔ)

綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則之一就是跨部門、多層次的協(xié)調(diào)機制。項目建立的多層次、跨部門協(xié)調(diào)管理機制有力地促進了利益相關(guān)者的充分參與，這種機制在項目實施過程中發(fā)展成為一種自覺的工作機制，高效、快速地克服了項目建設(shè)中遇到的許多問題，達到了經(jīng)驗分享、平等參與、相互促進的目的，這種模式既符合中國的國情，也創(chuàng)新了GEF 的管理模式。

3.2 多方參與是動力

項目注重社區(qū)協(xié)商和參與機制，鼓勵所有利益相關(guān)者全面參與，尤其是鼓勵農(nóng)民的全面、平等參與。項目提倡以家庭為主的經(jīng)濟林種植經(jīng)營模式，目前也出現(xiàn)了大戶承包、合作社等形式的經(jīng)營形式。項目充分運用參與式方法，尊重農(nóng)民意愿、平等協(xié)商，促使農(nóng)民成為社區(qū)發(fā)展的決策者，農(nóng)民主人翁地位得到了充分尊重，激發(fā)了農(nóng)民參與項目建設(shè)的積極性和主動性，增強了項目實施的動力。

3.3 各級政府部門重視是關(guān)鍵

原國家林業(yè)局亞行辦、省項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員都高度重視，項目執(zhí)行過程中，省長、分管副省長和財政廳、林業(yè)廳領(lǐng)導(dǎo)多次做出重要批示，關(guān)注、指導(dǎo)項目工作。省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)小組以及財政、林業(yè)等部門的領(lǐng)導(dǎo)不定期協(xié)調(diào)、督促和檢查項目工作，有力地保障了項目的穩(wěn)步推進。

3.4 項目目標(biāo)與地方發(fā)展目標(biāo)相融合

在亞行項目籌劃和實施的各個階段，堅持把項目建設(shè)融入地方經(jīng)濟發(fā)展，做到資源共享，優(yōu)勢互補，互相促進，形成特色。在項目籌劃初期，緊扣"大地增綠、農(nóng)民增收"的發(fā)展目標(biāo)，依據(jù)甘肅《千萬畝經(jīng)濟林發(fā)展規(guī)劃》對項目布局精心規(guī)劃;在項目實施中，突出了示范、輻射作用。亞行項目促進了經(jīng)濟林生產(chǎn)的組織化程度推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，項目區(qū)農(nóng)戶收入有了大幅度提高，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護同生產(chǎn)發(fā)展的相互配合和協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5 多方溝通、密切配合

在項目籌劃實施過程中，堅持多方的積極溝通、協(xié)調(diào)工作，包括省與各市(州)單位的溝通、市與各縣(區(qū))單位的溝通、各縣(區(qū))和項目承包商、合作商的溝通，和亞行的溝通等，同時，也包括通過廣播、廣告牌等向農(nóng)戶宣傳項目，得到農(nóng)戶的支持、充分了解農(nóng)戶的意愿等。充分的溝通與不斷的協(xié)調(diào)促進了利益相關(guān)方的相互理解與尊重，在項目進行的過程中不斷的配合，更好的促進了項目的實施。

3.6 多種途徑加強能力建設(shè)

本項目是甘肅省林業(yè)主管部門組織實施的第一個亞洲開發(fā)銀行貸款項目，在項目實施過程中，不斷加強組織能力建設(shè)，彌補了項目相關(guān)人員知識的匱乏，符合國內(nèi)外的法律法規(guī)政策，保護了弱勢群體的利益。通過實施項目，從省、市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，對農(nóng)戶和實體進行層層培訓(xùn)，帶來了新的理念，發(fā)揮的作用遠遠大于貸款資金本身。每個項目完成后，都鍛煉出一批有能力、有視野、做實事的優(yōu)秀干部，為當(dāng)?shù)卣土謽I(yè)部門的發(fā)展奠定了人力基礎(chǔ)。

4.存在問題及教訓(xùn)

4.1 項目周期過長:項目從準(zhǔn)備、立項、啟動、實施長達7 年，項目周期過長。項目實施期間，國家出臺了許多惠民政策如精準(zhǔn)扶貧政策、形成積極就業(yè)政策體系、西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃、對種糧農(nóng)民實行補貼政策等，農(nóng)民從這些惠民政策中獲得了巨大的收益，直接影響農(nóng)民參加項目建設(shè)的熱情和積極性。

4.2 因為是林業(yè)項目，后期還需要大量的管護，項目結(jié)束后，沒有資金投入，將影響項目成果的可持續(xù)性，難以實現(xiàn)項目預(yù)期目標(biāo)。

4.3 提款報賬進度緩慢。由于是提款報賬制，需要前期資金墊付，截止目前，由于最后申請的一筆回補資金最近才到位。資金不能及時回補到位直接影響項目建設(shè)進度和質(zhì)量。

4.4 甘肅是冰雹、凍害等自然災(zāi)害高發(fā)地區(qū)，農(nóng)林項目的實施常常遭受自然災(zāi)害的嚴重影響。

5.建議

5.1 強化對項目的監(jiān)測評估

本項目主要通過種植經(jīng)濟林和生態(tài)林來降低退化山坡的侵蝕，建議今后項目加大對于項目區(qū)技術(shù)、財務(wù)、人事和管理等方面的監(jiān)測，聘請有資質(zhì)的第三方專家組，在項目運營階段，每年監(jiān)測評估兩次，每年度按時提交第三方監(jiān)測評估報告，報告及時準(zhǔn)確反應(yīng)監(jiān)測時發(fā)現(xiàn)的問題，并提出解決問題的指導(dǎo)性意見，為項目區(qū)下一年建設(shè)提供科學(xué)的理論參考依據(jù)。

5.2 加強項目的能力建設(shè)

不間斷的培訓(xùn)是促進項目實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要手段，因此項目也要針對林業(yè)領(lǐng)域項目自身特點多開展系統(tǒng)的項目培訓(xùn)，加強項目實施指導(dǎo)，如提款報賬，項目采購，專家招聘等流程，這樣使不熟悉亞行項目的實施方少走、甚至不走彎路。同時，本項目涉及到新疆、陜西、甘肅三個省(自治區(qū))，三省(自治區(qū))應(yīng)該不定期的開展交流與培訓(xùn)，相互之間學(xué)習(xí)經(jīng)驗與亮點，促進項目更好的實施。此外，亞行項目網(wǎng)站可以多一些項目中文版的項目管理文件，如PAI 等，便于各級項目辦負責(zé)人學(xué)習(xí)。

5.3 新增項目效益和保持項目可持續(xù)性管理政策措施

本項目在甘肅省實施約7 年，項目區(qū)蘋果已經(jīng)開始掛果，核桃零星掛果，銀杏樹仍需5～6 年時間才開始掛果，每年農(nóng)戶需要投資撫育費用較高。本項目未設(shè)計項目結(jié)束后期撫育費用，將加重貧困地區(qū)農(nóng)戶的負擔(dān)，不利于項目的可持續(xù)發(fā)展。因此，建議今后項目能夠設(shè)計項目效益和保持項目可持續(xù)性管理的政策措施。