羅 寶 陳藝杰 甄 珍

（1.廣東信德資產評估與房地產土地估價有限公司，廣東 佛山 528399；2.廣東海洋大學，廣東 湛江 524088）

前言

土地資源是我國重要的自然資源，有效合理地開發(fā)利用土地資源對我國經(jīng)濟和社會健康平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。但是，隨著我國城市化以及工業(yè)化的有序推進，農村土地利用率逐漸降低的問題逐漸凸顯出來。

2001年以來，我國共編制了三輪土地整治規(guī)劃。其中，前兩輪土地整治規(guī)劃分別是2003年3月7日發(fā)布的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001——2010年）》和2012年3月27日《全國土地整治規(guī)劃（2011——2015年）》。2017年1月10日，原國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《關于全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）的通知》（國土資發(fā)〔2017〕2號）中明確提出，加快推進高標準農田建設，落實藏糧于地戰(zhàn)略，積極推進高標準農田建設，確?！案邩藴式ㄔO、高標準管護、高標準利用”，“十三五”時期全國共確保建成4億畝，力爭建成6億畝高標準農田，其中通過土地整治建成2.3～3.1億畝，經(jīng)整治的基本農田質量平均提高1個等級，國家糧食安全基礎更加鞏固；落實最嚴格的節(jié)約用地制度，穩(wěn)妥規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地整理；加大土地復墾和土地生態(tài)整治力度，進一步加強土地整治制度和能力建設。

土地整治是優(yōu)化土地利用結構、促進耕地保護、提高節(jié)約集約用地水平的重要手段，是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和土地資源保護、落實最嚴格土地管理制度的重要舉措。土地整治是通過采取經(jīng)濟、法律、工程建設等手段，對田、水、路、林、村實行綜合整治、開發(fā)；對配置不當、利用不合理以及分散、閑置、未被充分利用的土地或廢棄用地進行深度開發(fā)，主要目的是提高土地集約利用率和產出率，提高生活水平，改善生產條件和保護生態(tài)環(huán)境。

土地整治規(guī)劃是進行土地開發(fā)和合并的第二輪的特別規(guī)劃，但規(guī)劃的內涵、范圍和意義具有重要的作用并與過去的政策不同。土地整治規(guī)劃對同級土地利用總體規(guī)劃確定的土地整治任務及目標的進一步細化和落實。土地整治規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃（國土規(guī)劃）是互相銜接的，并具體提出土地利用、整治、保護和開發(fā)的指標、土地功能布局安排、整治模式的相應措施。土地整治規(guī)劃按照城鄉(xiāng)規(guī)劃的詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系布局確定的用地布局，調整土地利用結構，促進建設用地集聚，是與城鄉(xiāng)規(guī)劃充分銜接的專項規(guī)劃。

1.湛江市土地整治規(guī)劃工作中存在的問題

1.1 規(guī)劃建設工作不夠充分

土地整治是我國統(tǒng)籌推進農村工作、加快新農村建設、解決城鄉(xiāng)發(fā)展過程中土地利用問題的重要措施。實行土地整理規(guī)劃主要目的是緩解我國的人地矛盾，合理處置利用更多的土地資源，比如分散、閑置、未被充分利用的土地或廢棄用地，使得可利用土地越來越多。但是目前湛江市土地整治規(guī)劃工作仍不夠充分。一方面，土地整治規(guī)劃過程中不能較好的深入實地進行調查，參與到調查的多為當?shù)刂R水平較高的群眾，而與普通群眾溝通較少，調查范圍不全面，可能導致調查結果存在誤差，從而不能有效的了解當?shù)鼐唧w情況。同時，沒有經(jīng)過實際有效的調查，容易導致預算不準確，從而導致政府投資過多或過少，造成土地整治工作的資金難題，難以繼續(xù)開展土地整治工作。另一方面，在土地整理規(guī)劃工作開展的過程中，各部門專業(yè)技術人員較少，數(shù)據(jù)采集過程不規(guī)范，容易造成數(shù)據(jù)有所遺漏或存在缺陷，導致當前項目規(guī)劃存在不足。再者，在進行土地整體規(guī)劃過程中，沒能本著實事求是、因地制宜的原則對存在與實際不符的規(guī)劃進行必要的變更，忽視了人民群眾的切身利益，造成土地資源浪費。

1.2 基礎數(shù)據(jù)與圖件符合度不高

由于歷年來統(tǒng)計方式、統(tǒng)計方法和統(tǒng)計規(guī)范不統(tǒng)一或者是歷史圖件采用不同的坐標系等原因，土地整治規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)以及歷年來的圖件與土地利用現(xiàn)狀存在不符合現(xiàn)象時有發(fā)生。這些現(xiàn)象都嚴重影響著新一輪的土地整治規(guī)劃工作的進行。同時，湛江地區(qū)的地方政府缺乏規(guī)范化、標準化的土地整治程序。各部門之間相互協(xié)調性不夠，缺乏總體的規(guī)劃，往往容易導致個別區(qū)域發(fā)生重復整治或重疊規(guī)劃，甚至是相互矛盾的整治規(guī)劃成果，造成嚴重浪費整治規(guī)劃資金和專業(yè)人員投入的后果。

1.3 土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調不夠

隨著時代的發(fā)展、特別是在城市化的影響下，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調顯得尤為重要。城市用地資源的緊張性和稀缺性加劇了土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾，在某方面來說，這是不利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的。因此，需要對土地進行合理地規(guī)劃整治以滿足多方發(fā)展的需求。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內的行政區(qū)域充分涵蓋了土地管理規(guī)劃的范圍，就城市工礦建設用地而言，主要是舊城改造、老農舍(包括城中村)、老工業(yè)礦山等，其側重點在于對土地和空間的合理利用，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃更具有科學性。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃還應該考慮居民的生活需求、生活習慣以及當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平等因素。了解城鄉(xiāng)規(guī)劃設計與居民的生活需求、生活習慣，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學性的重要一步。而對于土地規(guī)劃而言，更多的是為了緩解我國人多地少的矛盾，更好地使土地合理利用起來。它對土地資源的利用主要表現(xiàn)在對國有土地進行固化的過程中，實現(xiàn)在空間結構和經(jīng)濟結構范疇之內的土地資源進行有效的利用。然而在實施中，往往會出現(xiàn)土地或城鄉(xiāng)項目規(guī)劃專業(yè)人員實地工作不夠深入，對規(guī)劃區(qū)的自然、經(jīng)濟、歷史、社會、環(huán)境等方面缺乏全面的了解，從而影響了土地或城鄉(xiāng)項目的實施效果。

2.湛江市土地整治規(guī)劃工作的淺析

2.1 農用地整治

農用地的綜合整治包括農田整治、配套水利設施等基礎設施整治以及田間道路的整治。通過對農用地的綜合整治，改善和優(yōu)化農業(yè)基礎配套設施。同時，對用地結構和布局配置予以優(yōu)化，使其更加合理，進而提高其農業(yè)綜合生產能力，改善農田生態(tài)環(huán)境。

為進一步構建美麗鄉(xiāng)村，更好地開展農用地整治工作，湛江市主要采取以下幾方面措施。第一，落實政府主導地位。建設高產耕地是各級政府的根本任務。政府領導是建設高產耕地的首要責任人，對建設高產耕地負有總的責任，土地、農業(yè)、水利、金融等高產農田建設相關部門負責協(xié)調。第二，做好摸底工作，全面了解實際情況。同時，依靠當?shù)氐幕鶎诱虼逦瘉泶_定可以聯(lián)系和調查的村莊，尊重群眾的意愿，盡量做到全面可靠地實地考察。第三，結合小城鎮(zhèn)的相關規(guī)劃，對小城鎮(zhèn)進行合理改造。該計劃應包括舊村莊、村莊搬遷和其他項目。第四，做好總體規(guī)劃和項目預算。在進行土地整治的同時確保土地整治工作內容的整體方案有效進行，避免重復工程。同時加強項目的預算管理工作，通過資金預算來完成土地整治工作，保證各項資金的有效運用，讓每一塊好鋼都用到刀刃上。

2.2 農村建設用地整治

堅持耕地紅線不動搖，堅決落實耕地補充任務，提高耕地有效利用面積，提高耕地質量，對耕地的數(shù)量、質量、生態(tài)管理和保護進行有效的手段，保證其有序發(fā)展，從而確保耕地、水、道路、森林、村的綜合治理。在第三次全國國土調查的基礎上，明確整治對象為土地利用現(xiàn)狀分類為農村建設用地的土地。對農村人口轉移后的空閑宅基地、農村閑置建設用地、超批準占用的建設用地以及其他閑置土地納入農村建設用地整治范圍。通過進村摸排，進一步查清可以整治的農村建設用地位置、利用現(xiàn)狀、土地面積等基本情況。根據(jù)現(xiàn)場調查，初步判斷其整治難易程度、是否需要搬遷或拆遷等情況，進一步摸清整治底數(shù)，為制訂土地整治方案和年度計劃提供支撐。

通過對土地利用結構有效的調整與布局，進一步改善鄉(xiāng)村生活生產設施以及城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，促進鄉(xiāng)村建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增強可持續(xù)發(fā)展能力。提高土地集約利用水平，集中管理分散、廢棄、受損、閑置、低效建設用地。本著實事求是、因地制宜的原則，為農業(yè)綜合開發(fā)利用提供發(fā)展方向，為土地整治提供經(jīng)驗，并能有效控制農民自發(fā)的盲目墾殖行為，實現(xiàn)土地資源的合理利用。

2.3 城鎮(zhèn)工礦建設用地整治

我國城鎮(zhèn)工礦建設用地整治目標非常明確，主要集中在舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村以及舊屋村，這也與我國城鎮(zhèn)土地整治起步較晚有關。湛江城鎮(zhèn)工礦建設用地整治同樣集中在舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村這一方面。在進行城鎮(zhèn)工礦建設用地整治工作，考察地方潛力的過程中，首先了解“三位一體”的分布和土地使用者或所有者的土地使用意愿；其次是根據(jù)實際情況和居民意愿，合理編制城市發(fā)展規(guī)劃，確定城市發(fā)展的方向和模式；第三，依靠當?shù)氐漠a業(yè)結構來引導城市的變化，使土地利用模式與地方宏觀政策相匹配。通過全方位的治理，使城鎮(zhèn)工礦建設用地更好地推動土地治理項目的發(fā)展；通過不斷增強城鎮(zhèn)工礦建設用地的整治來提高土地規(guī)劃的效率，降低土地規(guī)劃成本，增強土地的利用模式多樣化發(fā)展，不斷地推動土地的更好完善與流轉。

2.4 土地復墾

土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖掘、坍塌、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使之恢復到可供利用的狀態(tài)。通過土地整治等手段，增加可利用土地的數(shù)量，改善土地的質量，改進土地生產方式和復墾后的產出能力等。湛江市在落實土地復墾政策上，通過制定采礦、運輸、能源等項目的建設以及項目用地需要和土地復墾計劃，并在具體項目的實施中將兩者結合起來，從而提高了有關用地增減情況的可靠性。通過對復墾項目采取科學的工程技術措施、生物和化學措施、監(jiān)測措施以及管護措施等，進一步提高了復墾土地的利用率，降低土地復墾的成本。

3.總結和建議

根據(jù)原湛江市國土資源局于2018年5月發(fā)布的《湛江市土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，上一輪土地整治規(guī)劃期間，全市共建設343個高標準農田項目，建設總面積156913.33公頃(235.37萬畝)，順利完成了上一輪的規(guī)劃指標。全市開展城鄉(xiāng)增減掛鉤項目269.54公頃，對農村散亂、廢棄、閑置的建設用地進行整理，盤活了部分閑置的農村建設用地；全市新增實施“三舊”改造項目1387.54公頃，全市共批準土地復墾方案4個，復墾面積58.69公頃。通過以上土地整治措施，增加了有效耕地面積，有效推動節(jié)約、集約土地使用，彌補和完善城市功能的缺失，恢復了生態(tài)平衡，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

土地整治規(guī)劃是實施土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，是實施耕地保護“紅線”工程的基礎，是實施耕地保護“紅線”工程的前提。土地利用計劃的實施、“保護與發(fā)展”項目，從耕地數(shù)量的最后編寫應突出關鍵問題，解決難點問題。同時，通過加強組織領導、落實資金保障以及信息化管理等方式，確保土地整治等各項任務的完成。因此，在通過分析和總結湛江市在土地整治規(guī)劃工作問題及經(jīng)驗的基礎上，我們提出以下建議：

第一，制定完整的土地整治體系。遵循實事求是、因地制宜的原則，在尊重生產規(guī)律的基礎上，不斷提高土地利用率。重大項目實施時，在增加土地整治及規(guī)劃專業(yè)人員的數(shù)量的同時要提高他們的專業(yè)水平，使整治及規(guī)劃成果更加高效、科學。再者，土地整治及規(guī)劃專業(yè)人員要深入田間村頭，積極與項目所在區(qū)域的基層群眾進行深入溝通，讓土地整治及規(guī)劃成果更加“接地氣”。

第二，創(chuàng)立有效的激勵機制和監(jiān)督評價機制。完善經(jīng)濟補償制度，給予基層群眾參與者（如農戶）相應的經(jīng)濟補貼，提高基層群眾對土地整治工作的配合程度和參與程度，加強基層群眾的積極性，鼓勵地方政府及基層群眾積極參與到土地整治規(guī)劃工作的監(jiān)督環(huán)節(jié)。加強土地整治工作的質量管理環(huán)節(jié)，對于地區(qū)的重大項目全面推進績效評價機制，引入獨立第三方績效評價機構對項目進行績效評價，防止土地整治規(guī)劃專項資金挪為他用，保證專項資金的高速運轉和高效利用，確保項目決策的科學性與有效性。同時，可以在土地整治規(guī)劃領域試行“回頭看”制度，對實施完成的項目在一定時間內進行重新抽查、回訪以及評價其實際效果，防止規(guī)劃項目流于形式或偏離實際。

第三，加強政府職能部門的溝通與協(xié)調。自然資源管理部門作為實施土地整治規(guī)劃的主要職能部門，要積極與制訂其他行業(yè)規(guī)劃（如水利、交通、城市建設等）的政府部門進行溝通，盡快制訂、出臺統(tǒng)一的數(shù)據(jù)、圖件標準或規(guī)范，打通不同行業(yè)規(guī)劃之間的“任督二脈”，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)互通、標準互認、成果互用。同時，自然資源管理部門要協(xié)調土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展，在空間規(guī)劃的支撐及框架下，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域內的土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃。此外，政府各部門要著力解決不同規(guī)劃之間規(guī)劃期限、專業(yè)人員水平差異的問題，協(xié)調組織跨部門、跨專業(yè)的規(guī)劃隊伍，通過不同學科之間的學科交叉、優(yōu)勢互補，提高規(guī)劃編制工作的科學性，適應多變復雜的規(guī)劃環(huán)境。