羅 寶 陳藝杰 甄 珍

（1.廣東信德資產(chǎn)評估與房地產(chǎn)土地估價有限公司，廣東 佛山 528399；2.廣東海洋大學(xué)，廣東 湛江 524088）

前言

土地資源是我國重要的自然資源，有效合理地開發(fā)利用土地資源對我國經(jīng)濟和社會健康平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。但是，隨著我國城市化以及工業(yè)化的有序推進(jìn)，農(nóng)村土地利用率逐漸降低的問題逐漸凸顯出來。

2001年以來，我國共編制了三輪土地整治規(guī)劃。其中，前兩輪土地整治規(guī)劃分別是2003年3月7日發(fā)布的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001——2010年）》和2012年3月27日《全國土地整治規(guī)劃（2011——2015年）》。2017年1月10日，原國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）的通知》（國土資發(fā)〔2017〕2號）中明確提出，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，落實藏糧于地戰(zhàn)略，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確?！案邩?biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)管護、高標(biāo)準(zhǔn)利用”，“十三五”時期全國共確保建成4億畝，力爭建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，其中通過土地整治建成2.3～3.1億畝，經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量平均提高1個等級，國家糧食安全基礎(chǔ)更加鞏固；落實最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理；加大土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治力度，進(jìn)一步加強土地整治制度和能力建設(shè)。

土地整治是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)耕地保護、提高節(jié)約集約用地水平的重要手段，是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和土地資源保護、落實最嚴(yán)格土地管理制度的重要舉措。土地整治是通過采取經(jīng)濟、法律、工程建設(shè)等手段，對田、水、路、林、村實行綜合整治、開發(fā)；對配置不當(dāng)、利用不合理以及分散、閑置、未被充分利用的土地或廢棄用地進(jìn)行深度開發(fā)，主要目的是提高土地集約利用率和產(chǎn)出率，提高生活水平，改善生產(chǎn)條件和保護生態(tài)環(huán)境。

土地整治規(guī)劃是進(jìn)行土地開發(fā)和合并的第二輪的特別規(guī)劃，但規(guī)劃的內(nèi)涵、范圍和意義具有重要的作用并與過去的政策不同。土地整治規(guī)劃對同級土地利用總體規(guī)劃確定的土地整治任務(wù)及目標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化和落實。土地整治規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃（國土規(guī)劃）是互相銜接的，并具體提出土地利用、整治、保護和開發(fā)的指標(biāo)、土地功能布局安排、整治模式的相應(yīng)措施。土地整治規(guī)劃按照城鄉(xiāng)規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系布局確定的用地布局，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)建設(shè)用地集聚，是與城鄉(xiāng)規(guī)劃充分銜接的專項規(guī)劃。

1.湛江市土地整治規(guī)劃工作中存在的問題

1.1 規(guī)劃建設(shè)工作不夠充分

土地整治是我國統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村工作、加快新農(nóng)村建設(shè)、解決城鄉(xiāng)發(fā)展過程中土地利用問題的重要措施。實行土地整理規(guī)劃主要目的是緩解我國的人地矛盾，合理處置利用更多的土地資源，比如分散、閑置、未被充分利用的土地或廢棄用地，使得可利用土地越來越多。但是目前湛江市土地整治規(guī)劃工作仍不夠充分。一方面，土地整治規(guī)劃過程中不能較好的深入實地進(jìn)行調(diào)查，參與到調(diào)查的多為當(dāng)?shù)刂R水平較高的群眾，而與普通群眾溝通較少，調(diào)查范圍不全面，可能導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果存在誤差，從而不能有效的了解當(dāng)?shù)鼐唧w情況。同時，沒有經(jīng)過實際有效的調(diào)查，容易導(dǎo)致預(yù)算不準(zhǔn)確，從而導(dǎo)致政府投資過多或過少，造成土地整治工作的資金難題，難以繼續(xù)開展土地整治工作。另一方面，在土地整理規(guī)劃工作開展的過程中，各部門專業(yè)技術(shù)人員較少，數(shù)據(jù)采集過程不規(guī)范，容易造成數(shù)據(jù)有所遺漏或存在缺陷，導(dǎo)致當(dāng)前項目規(guī)劃存在不足。再者，在進(jìn)行土地整體規(guī)劃過程中，沒能本著實事求是、因地制宜的原則對存在與實際不符的規(guī)劃進(jìn)行必要的變更，忽視了人民群眾的切身利益，造成土地資源浪費。

1.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與圖件符合度不高

由于歷年來統(tǒng)計方式、統(tǒng)計方法和統(tǒng)計規(guī)范不統(tǒng)一或者是歷史圖件采用不同的坐標(biāo)系等原因，土地整治規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及歷年來的圖件與土地利用現(xiàn)狀存在不符合現(xiàn)象時有發(fā)生。這些現(xiàn)象都嚴(yán)重影響著新一輪的土地整治規(guī)劃工作的進(jìn)行。同時，湛江地區(qū)的地方政府缺乏規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的土地整治程序。各部門之間相互協(xié)調(diào)性不夠，缺乏總體的規(guī)劃，往往容易導(dǎo)致個別區(qū)域發(fā)生重復(fù)整治或重疊規(guī)劃，甚至是相互矛盾的整治規(guī)劃成果，造成嚴(yán)重浪費整治規(guī)劃資金和專業(yè)人員投入的后果。

1.3 土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠

隨著時代的發(fā)展、特別是在城市化的影響下，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)顯得尤為重要。城市用地資源的緊張性和稀缺性加劇了土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾，在某方面來說，這是不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的。因此，需要對土地進(jìn)行合理地規(guī)劃整治以滿足多方發(fā)展的需求。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的行政區(qū)域充分涵蓋了土地管理規(guī)劃的范圍，就城市工礦建設(shè)用地而言，主要是舊城改造、老農(nóng)舍(包括城中村)、老工業(yè)礦山等，其側(cè)重點在于對土地和空間的合理利用，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃更具有科學(xué)性。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)該考慮居民的生活需求、生活習(xí)慣以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平等因素。了解城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計與居民的生活需求、生活習(xí)慣，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性的重要一步。而對于土地規(guī)劃而言，更多的是為了緩解我國人多地少的矛盾，更好地使土地合理利用起來。它對土地資源的利用主要表現(xiàn)在對國有土地進(jìn)行固化的過程中，實現(xiàn)在空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)范疇之內(nèi)的土地資源進(jìn)行有效的利用。然而在實施中，往往會出現(xiàn)土地或城鄉(xiāng)項目規(guī)劃專業(yè)人員實地工作不夠深入，對規(guī)劃區(qū)的自然、經(jīng)濟、歷史、社會、環(huán)境等方面缺乏全面的了解，從而影響了土地或城鄉(xiāng)項目的實施效果。

2.湛江市土地整治規(guī)劃工作的淺析

2.1 農(nóng)用地整治

農(nóng)用地的綜合整治包括農(nóng)田整治、配套水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施整治以及田間道路的整治。通過對農(nóng)用地的綜合整治，改善和優(yōu)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施。同時，對用地結(jié)構(gòu)和布局配置予以優(yōu)化，使其更加合理，進(jìn)而提高其農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。

為進(jìn)一步構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村，更好地開展農(nóng)用地整治工作，湛江市主要采取以下幾方面措施。第一，落實政府主導(dǎo)地位。建設(shè)高產(chǎn)耕地是各級政府的根本任務(wù)。政府領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)高產(chǎn)耕地的首要責(zé)任人，對建設(shè)高產(chǎn)耕地負(fù)有總的責(zé)任，土地、農(nóng)業(yè)、水利、金融等高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。第二，做好摸底工作，全面了解實際情況。同時，依靠當(dāng)?shù)氐幕鶎诱虼逦瘉泶_定可以聯(lián)系和調(diào)查的村莊，尊重群眾的意愿，盡量做到全面可靠地實地考察。第三，結(jié)合小城鎮(zhèn)的相關(guān)規(guī)劃，對小城鎮(zhèn)進(jìn)行合理改造。該計劃應(yīng)包括舊村莊、村莊搬遷和其他項目。第四，做好總體規(guī)劃和項目預(yù)算。在進(jìn)行土地整治的同時確保土地整治工作內(nèi)容的整體方案有效進(jìn)行，避免重復(fù)工程。同時加強項目的預(yù)算管理工作，通過資金預(yù)算來完成土地整治工作，保證各項資金的有效運用，讓每一塊好鋼都用到刀刃上。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地整治

堅持耕地紅線不動搖，堅決落實耕地補充任務(wù)，提高耕地有效利用面積，提高耕地質(zhì)量，對耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管理和保護進(jìn)行有效的手段，保證其有序發(fā)展，從而確保耕地、水、道路、森林、村的綜合治理。在第三次全國國土調(diào)查的基礎(chǔ)上，明確整治對象為土地利用現(xiàn)狀分類為農(nóng)村建設(shè)用地的土地。對農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后的空閑宅基地、農(nóng)村閑置建設(shè)用地、超批準(zhǔn)占用的建設(shè)用地以及其他閑置土地納入農(nóng)村建設(shè)用地整治范圍。通過進(jìn)村摸排，進(jìn)一步查清可以整治的農(nóng)村建設(shè)用地位置、利用現(xiàn)狀、土地面積等基本情況。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，初步判斷其整治難易程度、是否需要搬遷或拆遷等情況，進(jìn)一步摸清整治底數(shù)，為制訂土地整治方案和年度計劃提供支撐。

通過對土地利用結(jié)構(gòu)有效的調(diào)整與布局，進(jìn)一步改善鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)設(shè)施以及城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增強可持續(xù)發(fā)展能力。提高土地集約利用水平，集中管理分散、廢棄、受損、閑置、低效建設(shè)用地。本著實事求是、因地制宜的原則，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)利用提供發(fā)展方向，為土地整治提供經(jīng)驗，并能有效控制農(nóng)民自發(fā)的盲目墾殖行為，實現(xiàn)土地資源的合理利用。

2.3 城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治

我國城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治目標(biāo)非常明確，主要集中在舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村以及舊屋村，這也與我國城鎮(zhèn)土地整治起步較晚有關(guān)。湛江城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治同樣集中在舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村這一方面。在進(jìn)行城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治工作，考察地方潛力的過程中，首先了解“三位一體”的分布和土地使用者或所有者的土地使用意愿；其次是根據(jù)實際情況和居民意愿，合理編制城市發(fā)展規(guī)劃，確定城市發(fā)展的方向和模式；第三，依靠當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來引導(dǎo)城市的變化，使土地利用模式與地方宏觀政策相匹配。通過全方位的治理，使城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地更好地推動土地治理項目的發(fā)展；通過不斷增強城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地的整治來提高土地規(guī)劃的效率，降低土地規(guī)劃成本，增強土地的利用模式多樣化發(fā)展，不斷地推動土地的更好完善與流轉(zhuǎn)。

2.4 土地復(fù)墾

土地復(fù)墾是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖掘、坍塌、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使之恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)。通過土地整治等手段，增加可利用土地的數(shù)量，改善土地的質(zhì)量，改進(jìn)土地生產(chǎn)方式和復(fù)墾后的產(chǎn)出能力等。湛江市在落實土地復(fù)墾政策上，通過制定采礦、運輸、能源等項目的建設(shè)以及項目用地需要和土地復(fù)墾計劃，并在具體項目的實施中將兩者結(jié)合起來，從而提高了有關(guān)用地增減情況的可靠性。通過對復(fù)墾項目采取科學(xué)的工程技術(shù)措施、生物和化學(xué)措施、監(jiān)測措施以及管護措施等，進(jìn)一步提高了復(fù)墾土地的利用率，降低土地復(fù)墾的成本。

3.總結(jié)和建議

根據(jù)原湛江市國土資源局于2018年5月發(fā)布的《湛江市土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，上一輪土地整治規(guī)劃期間，全市共建設(shè)343個高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目，建設(shè)總面積156913.33公頃(235.37萬畝)，順利完成了上一輪的規(guī)劃指標(biāo)。全市開展城鄉(xiāng)增減掛鉤項目269.54公頃，對農(nóng)村散亂、廢棄、閑置的建設(shè)用地進(jìn)行整理，盤活了部分閑置的農(nóng)村建設(shè)用地；全市新增實施“三舊”改造項目1387.54公頃，全市共批準(zhǔn)土地復(fù)墾方案4個，復(fù)墾面積58.69公頃。通過以上土地整治措施，增加了有效耕地面積，有效推動節(jié)約、集約土地使用，彌補和完善城市功能的缺失，恢復(fù)了生態(tài)平衡，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

土地整治規(guī)劃是實施土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，是實施耕地保護“紅線”工程的基礎(chǔ)，是實施耕地保護“紅線”工程的前提。土地利用計劃的實施、“保護與發(fā)展”項目，從耕地數(shù)量的最后編寫應(yīng)突出關(guān)鍵問題，解決難點問題。同時，通過加強組織領(lǐng)導(dǎo)、落實資金保障以及信息化管理等方式，確保土地整治等各項任務(wù)的完成。因此，在通過分析和總結(jié)湛江市在土地整治規(guī)劃工作問題及經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們提出以下建議：

第一，制定完整的土地整治體系。遵循實事求是、因地制宜的原則，在尊重生產(chǎn)規(guī)律的基礎(chǔ)上，不斷提高土地利用率。重大項目實施時，在增加土地整治及規(guī)劃專業(yè)人員的數(shù)量的同時要提高他們的專業(yè)水平，使整治及規(guī)劃成果更加高效、科學(xué)。再者，土地整治及規(guī)劃專業(yè)人員要深入田間村頭，積極與項目所在區(qū)域的基層群眾進(jìn)行深入溝通，讓土地整治及規(guī)劃成果更加“接地氣”。

第二，創(chuàng)立有效的激勵機制和監(jiān)督評價機制。完善經(jīng)濟補償制度，給予基層群眾參與者（如農(nóng)戶）相應(yīng)的經(jīng)濟補貼，提高基層群眾對土地整治工作的配合程度和參與程度，加強基層群眾的積極性，鼓勵地方政府及基層群眾積極參與到土地整治規(guī)劃工作的監(jiān)督環(huán)節(jié)。加強土地整治工作的質(zhì)量管理環(huán)節(jié)，對于地區(qū)的重大項目全面推進(jìn)績效評價機制，引入獨立第三方績效評價機構(gòu)對項目進(jìn)行績效評價，防止土地整治規(guī)劃專項資金挪為他用，保證專項資金的高速運轉(zhuǎn)和高效利用，確保項目決策的科學(xué)性與有效性。同時，可以在土地整治規(guī)劃領(lǐng)域試行“回頭看”制度，對實施完成的項目在一定時間內(nèi)進(jìn)行重新抽查、回訪以及評價其實際效果，防止規(guī)劃項目流于形式或偏離實際。

第三，加強政府職能部門的溝通與協(xié)調(diào)。自然資源管理部門作為實施土地整治規(guī)劃的主要職能部門，要積極與制訂其他行業(yè)規(guī)劃（如水利、交通、城市建設(shè)等）的政府部門進(jìn)行溝通，盡快制訂、出臺統(tǒng)一的數(shù)據(jù)、圖件標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，打通不同行業(yè)規(guī)劃之間的“任督二脈”，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)互通、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、成果互用。同時，自然資源管理部門要協(xié)調(diào)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展，在空間規(guī)劃的支撐及框架下，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域內(nèi)的土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃。此外，政府各部門要著力解決不同規(guī)劃之間規(guī)劃期限、專業(yè)人員水平差異的問題，協(xié)調(diào)組織跨部門、跨專業(yè)的規(guī)劃隊伍，通過不同學(xué)科之間的學(xué)科交叉、優(yōu)勢互補，提高規(guī)劃編制工作的科學(xué)性，適應(yīng)多變復(fù)雜的規(guī)劃環(huán)境。