桑 娟

（阿克蘇地區(qū)林業(yè)發(fā)展保障中心，新疆 阿克蘇 843000）

引言

林草項(xiàng)目在實(shí)施過程中普遍存在監(jiān)管難度高、資金吸納困難、運(yùn)行周期長的問題，需要有關(guān)部門采取有效對策提高專項(xiàng)資金管理水平，從而在新形勢背景下推動(dòng)我國林業(yè)經(jīng)濟(jì)得以健康長遠(yuǎn)發(fā)展。目前我國主要實(shí)行專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ?、獨(dú)立設(shè)賬等項(xiàng)目資金管理模式，但這項(xiàng)管理模式仍然存在一定的弊端，不利于發(fā)揮林草項(xiàng)目資金應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，需要有關(guān)部門結(jié)合實(shí)際問題探討提高資金利用率、發(fā)揮項(xiàng)目資金的經(jīng)濟(jì)功能的重要舉措。

1.林草項(xiàng)目資金使用的形式和特點(diǎn)

林草項(xiàng)目資金的來源渠道較為廣泛，其中面向的使用單位也相對較多，而不同林草項(xiàng)目的資金核算方式也各不相同。林草項(xiàng)目資金主要為專項(xiàng)使用，如中央預(yù)算內(nèi)基建資金、中央財(cái)政林業(yè)改革發(fā)展大專項(xiàng)資金、中央林業(yè)生態(tài)恢復(fù)大專項(xiàng)資金、自治區(qū)財(cái)政林草專項(xiàng)資金等林草項(xiàng)目資金等均屬于林草項(xiàng)目資金管理范疇。林草項(xiàng)目資金的特點(diǎn)主要集中在以下幾方面：第一，專項(xiàng)專用性。大多林草項(xiàng)目已設(shè)立了專用資金，不同林草項(xiàng)目占據(jù)的份額比例不同。第二，可預(yù)算性。任何一項(xiàng)林草項(xiàng)目都需要通過財(cái)政預(yù)算審核，有關(guān)部門提交預(yù)算申請后，經(jīng)過上級部門審批合格后才能投入到下一年度的財(cái)政預(yù)算使用，最后統(tǒng)一發(fā)放林草項(xiàng)目資金。第三，時(shí)效性。對林草項(xiàng)目資金的發(fā)放情況與使用情況進(jìn)行檢查后，還需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)回收使用資金，通過這種方式提高資金利用率。第四，遵循績效優(yōu)先的基本原則。在林草項(xiàng)目資金使用過程中應(yīng)實(shí)行績效管理，并在林草項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)維過程中做好績效評價(jià)。在林草項(xiàng)目申報(bào)及資金分配環(huán)節(jié)，將最終的評價(jià)結(jié)果作為重要參考依據(jù)。

2.林草項(xiàng)目資金管理中存在的問題

現(xiàn)階段林草項(xiàng)目資金管理工作中仍存在多個(gè)方面的問題，究其根本原因在于現(xiàn)有林草項(xiàng)目資金管理制度仍有待完善，部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)同樣會(huì)因財(cái)政資金緊缺、缺少實(shí)質(zhì)性收入渠道，而出現(xiàn)林草項(xiàng)目資金不規(guī)范的情況。最重要的是，當(dāng)前現(xiàn)有的林草項(xiàng)目資金監(jiān)管人員在業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德素養(yǎng)等方面遠(yuǎn)未達(dá)到相應(yīng)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，無法從根本上落實(shí)林草項(xiàng)目資金監(jiān)管工作。此外，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)干部過度追求績效收益，在林草項(xiàng)目實(shí)施過程中忽視了做好項(xiàng)目資金監(jiān)管工作的重要性。

2.1 林草項(xiàng)目資金投入與使用現(xiàn)狀

在林草項(xiàng)目資金監(jiān)督與使用過程中，應(yīng)將重心放在資金利用率的提高上，而國家林業(yè)和草原局需要針對林草項(xiàng)目資金管理頒布系列科學(xué)可行的規(guī)定文件，以此為林草項(xiàng)目資金的規(guī)范化管理提供制度層面的保障。地方林草項(xiàng)目資金管理部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，有針對性地制定加強(qiáng)林草項(xiàng)目資金管理的政策。目前林草項(xiàng)目資金管理主要實(shí)施國家統(tǒng)籌規(guī)劃、地方細(xì)化落實(shí)的政策條例，各級地方林草項(xiàng)目資金管理部門還指派專門的負(fù)責(zé)人員保證資金核算的準(zhǔn)確性。在此過程中各級地方部門應(yīng)鼓勵(lì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人積極與項(xiàng)目參與單位進(jìn)行溝通交流，并對項(xiàng)目實(shí)施單位做好監(jiān)督與管控工作，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目實(shí)施前協(xié)調(diào)各參與方之間的關(guān)系。在林草項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人還需要與資金管理人員共同反饋項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與資金使用情況，確保林草項(xiàng)目資金管理部門與項(xiàng)目實(shí)施單位充分了解所有情況，同時(shí)公布項(xiàng)目明細(xì)。在此基礎(chǔ)上項(xiàng)目負(fù)責(zé)人還需要將其中涉及的檔案進(jìn)行分類與管理，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不斷補(bǔ)充與完善項(xiàng)目檔案，全方位跟蹤林草項(xiàng)目資金實(shí)施過程中存在的問題，并將這些問題及時(shí)上報(bào)給有關(guān)部門，由林草項(xiàng)目管理與審計(jì)部門結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度與資金預(yù)算撥發(fā)專項(xiàng)資金，通過這種方式保證林草項(xiàng)目資金監(jiān)管與使用的有效性。

林草項(xiàng)目資金在投入使用時(shí)，應(yīng)注意以下兩方面的問題：第一，國家全額下?lián)芰植蓓?xiàng)目資金時(shí)，部分地區(qū)普遍缺乏配套資金，但地方配套資金在林草項(xiàng)目總資金中占據(jù)的比重又達(dá)到1/5以上，一旦地方配套資金不到位，就會(huì)對整個(gè)林草項(xiàng)目的實(shí)施造成一定的影響。林草項(xiàng)目資金的撥款時(shí)間大多聚集在年底，這一撥款時(shí)間具有一定的滯后性，這也是林草項(xiàng)目資金使用與資金撥發(fā)出現(xiàn)脫節(jié)的主要原因。第二，部分全額撥款的林草資金管理部門由于林草部門項(xiàng)目實(shí)施周期較短，季節(jié)性較強(qiáng)，只有春秋兩季，錯(cuò)過時(shí)間節(jié)點(diǎn)則無法施工，只有等來年完成，項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，按照進(jìn)度支付資金?；诖?，項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)結(jié)合資金使用需求，根據(jù)國家下發(fā)的林草項(xiàng)目實(shí)施文件大力整改結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用情況。以上兩個(gè)問題均會(huì)對林草項(xiàng)目的順利實(shí)施造成一定的阻礙，甚至限制各地林草經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 林草項(xiàng)目資金管理部門的職能劃分不明確

對林草項(xiàng)目資金進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，上級財(cái)務(wù)部門應(yīng)依托于專門的財(cái)政渠道，直接向林草項(xiàng)目資金管理部門撥發(fā)專項(xiàng)資金，而管理部門則需要從單獨(dú)設(shè)立的賬戶中分散支付、存儲(chǔ)項(xiàng)目資金。這種滯后的資金管理機(jī)制在一定程度上弱化了各級林草財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職能，其不僅無法對用款單位的賬戶開設(shè)情況及資金使用情況進(jìn)行精細(xì)化管理，還無法保證林草項(xiàng)目資金使用的效率。實(shí)際上林草項(xiàng)目資金主要涉及發(fā)改委、國家林業(yè)和草原局、財(cái)政部等多個(gè)部門，這些部門各自擔(dān)任著不同的項(xiàng)目資金監(jiān)管職責(zé)，因此在林草項(xiàng)目資金管理制度建設(shè)過程中這些部門還需要充分考慮自身應(yīng)履行的權(quán)責(zé)。在林草項(xiàng)目資金管理過程中，一旦缺乏統(tǒng)一的資金管理使用機(jī)制，就會(huì)因協(xié)調(diào)工作不到位而引起權(quán)責(zé)不明的情況。此外，各單位反復(fù)監(jiān)察同一項(xiàng)目資金，還會(huì)額外增加不必要的項(xiàng)目資金管理成本，使得項(xiàng)目資金利用率低下。

2.3 林草項(xiàng)目資金管理人員的專業(yè)水平低

近年來我國已在林草項(xiàng)目資金實(shí)施過程中投入了大量資金，這也在一定程度上加大了林草項(xiàng)目資金管理的難度。但部分林草項(xiàng)目資金管理人員很少接受專業(yè)的財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，因此不同管理人員之間的業(yè)務(wù)水平參差不齊，其在知識素養(yǎng)、綜合實(shí)踐能力等方面也有所欠缺，不利于林草項(xiàng)目資金管理工作的順利進(jìn)行。最主要的是，部分林草項(xiàng)目資金管理人員很少結(jié)合實(shí)際情況做好現(xiàn)場調(diào)研工作，僅依賴于上級領(lǐng)導(dǎo)部門的安排來下發(fā)專項(xiàng)資金，個(gè)別管理人員還存在隨意篡改項(xiàng)目數(shù)據(jù)、捏造項(xiàng)目開支等非法行為。

3.新形勢下加強(qiáng)林草項(xiàng)目資金管理的建議

3.1 提高林草項(xiàng)目資金管理與使用的思想認(rèn)知

上級領(lǐng)導(dǎo)部門應(yīng)從思想層面引導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及基層工作人員充分認(rèn)識到落實(shí)林草項(xiàng)目資金管理工作的重要性，在項(xiàng)目實(shí)施過程中堅(jiān)持林草項(xiàng)目資金科學(xué)管理的基本原則。與此同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中還需要最大限度地提高經(jīng)濟(jì)效益，依托于規(guī)范的預(yù)算審核工作提高項(xiàng)目資金的利用率，并將項(xiàng)目資金效益納入項(xiàng)目質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，同時(shí)結(jié)合本單位的實(shí)際發(fā)展情況完善林草項(xiàng)目資金管理相關(guān)的責(zé)任制度，從而為林草項(xiàng)目資金管理與使用提供制度層面的保障。對于違反國家規(guī)定與責(zé)任制度的部門及個(gè)人，還需要在追責(zé)的同時(shí)對其給予嚴(yán)厲的處罰。最重要的是，在林草項(xiàng)目資金管理過程中還需要引導(dǎo)相關(guān)工作人員樹立法制觀念，按照法律要求嚴(yán)肅處理違紀(jì)違法的單位和個(gè)人，在林草項(xiàng)目資金管理單位內(nèi)部營造一個(gè)遵紀(jì)守法的使用環(huán)境。

林草項(xiàng)目投入資金為中央和自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金，其與基層人民群眾的個(gè)人利益存在密切的關(guān)聯(lián)，因此有關(guān)單位及個(gè)人應(yīng)將林草項(xiàng)目資金的使用上升到政治層面，對林草項(xiàng)目資金使用與管理工作予以高度重視，并在整個(gè)工作過程中全方位滲透責(zé)任意識，本著認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度落實(shí)資金安全運(yùn)行措施及相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。與此同時(shí)，有關(guān)部門還需要自覺增強(qiáng)法律意識，對瀆職、玩忽職守的工作人員給予嚴(yán)厲的懲罰，同時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)按照法律規(guī)章制度執(zhí)行項(xiàng)目管理資金管理工作的重要性。

3.2 加大林草項(xiàng)目資金預(yù)算的監(jiān)管力度

林草項(xiàng)目主管部門應(yīng)有意識地優(yōu)化與完善項(xiàng)目資金預(yù)算評審制度與監(jiān)管制度，經(jīng)過本單位財(cái)務(wù)部門初審后，再將項(xiàng)目預(yù)算上報(bào)給主管部門評審，當(dāng)預(yù)算通過審批后再單獨(dú)備案。在此過程中，財(cái)務(wù)部門需要與上級主管部門相互配合，通過定期現(xiàn)場檢查與不定期抽查的方式了解林草項(xiàng)目資金的使用情況，同時(shí)公布最終的抽查結(jié)果。一旦發(fā)現(xiàn)違背預(yù)決算資金管理與使用制度的行為，本單位財(cái)務(wù)部門還需要配合上級主管單位給予嚴(yán)肅的警告、糾正等處罰，嚴(yán)禁出現(xiàn)隱瞞包庇的行為。

林草項(xiàng)目資金管理部門應(yīng)嚴(yán)格按照國家審批的林草資金計(jì)劃與實(shí)施方案執(zhí)行相關(guān)工作，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意變更項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)、規(guī)模以及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對于外部因素變化引起的項(xiàng)目變更，還需要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定、程序提交林草項(xiàng)目計(jì)劃調(diào)整申請，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)核實(shí)后再完成后續(xù)工作。與此同時(shí)，有關(guān)單位和部門還需要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)決算制度，根據(jù)行業(yè)規(guī)定科學(xué)編制年度資金與財(cái)務(wù)決算，并在預(yù)算申請報(bào)告、財(cái)務(wù)決算編制過程中嚴(yán)格遵守規(guī)定時(shí)間、表式以及編報(bào)要求。

3.3 完善林草項(xiàng)目監(jiān)督檢查與竣工驗(yàn)收制度

林草項(xiàng)目監(jiān)察部門應(yīng)在專項(xiàng)資金下發(fā)后，定期或不定期追蹤檢測林草項(xiàng)目資金的實(shí)際使用情況，確保其與預(yù)算審批、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容相一致，真正為林草項(xiàng)目資金提供一個(gè)健康安全的使用環(huán)境。對于林草項(xiàng)目資金中存在的問題還需要及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督與整改，適當(dāng)干預(yù)、糾正各種不法行為。與此同時(shí)，各級領(lǐng)導(dǎo)部門還需要根據(jù)國家林業(yè)和草原局下發(fā)的文件要求，科學(xué)編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告與設(shè)計(jì)方案，同時(shí)建立完善的林草項(xiàng)目竣工資金驗(yàn)收制度，在項(xiàng)目竣工環(huán)節(jié)全面掌握項(xiàng)目資金的實(shí)際使用情況、中途變更情況以及竣工決算情況，通過現(xiàn)場核查等手段保證林草項(xiàng)目資金的實(shí)際支出與項(xiàng)目賬目相符。

在林草項(xiàng)目資金監(jiān)督檢查過程中，可以將集中檢查、事后檢查等方式改變?yōu)橹攸c(diǎn)檢查、事中檢查，有意識地改善傳統(tǒng)重分配輕管理、重?fù)芸钶p監(jiān)管的現(xiàn)象，依托于全新的財(cái)務(wù)管理理念保證工程資金分配、撥付、監(jiān)管的有效性。在林草項(xiàng)目資金監(jiān)督管理過程中，還需要將傳統(tǒng)事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)審、事中監(jiān)督、事后檢查相結(jié)合的方式，從而打造出全方位監(jiān)督管理林草項(xiàng)目資金使用情況的新格局。在此過程中還應(yīng)將資金管理、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)督檢查等工作進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，建立相互監(jiān)督、相互制約的項(xiàng)目資金管理機(jī)制，并在林草項(xiàng)目資金管理過程中實(shí)施設(shè)計(jì)施工、項(xiàng)目投資、效益考核等環(huán)節(jié)。除此之外，林草項(xiàng)目資金管理部門還需要圍繞著工程管理、技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量保證、檢查驗(yàn)收等要素完善控制制度，進(jìn)一步補(bǔ)充與完善項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、項(xiàng)目資金監(jiān)理制以及項(xiàng)目綜合審批制等。另外，林草項(xiàng)目管理部門還需要加大項(xiàng)目監(jiān)督檢查力度，我國早已針對所有林草項(xiàng)目制定了相應(yīng)的管理辦法及資金使用方案，因此在項(xiàng)目實(shí)施與資金使用過程中應(yīng)避免脫離于國家制定的要求和規(guī)定，禁止報(bào)以僥幸心理、超出國家規(guī)定的辦法底線。

3.4 林草項(xiàng)目資金管理人員的業(yè)務(wù)水平

林草項(xiàng)目資金管理部門既需要科學(xué)制定財(cái)務(wù)管理制度，又需要定期組織現(xiàn)有財(cái)會(huì)人員參與業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)活動(dòng)，采用走出去、引進(jìn)來的方式帶領(lǐng)所有林草項(xiàng)目財(cái)會(huì)人員學(xué)習(xí)行業(yè)法規(guī)、專業(yè)理論知識以及相關(guān)管理制度，要求項(xiàng)目財(cái)會(huì)人員不斷拓展自身理論知識儲(chǔ)備，充分了解最新的政策法規(guī)與林草項(xiàng)目資金管理與使用制度，切實(shí)提高所有林草項(xiàng)目財(cái)會(huì)人員的政策執(zhí)行能力與專業(yè)素質(zhì)水平，以此為林草項(xiàng)目資金的高效化利用提供人力方面的支持。

3.5 落實(shí)項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)核算與檔案整理工作

林草項(xiàng)目資金管理部門應(yīng)結(jié)合各項(xiàng)業(yè)務(wù)情況做好核算工作，特別是在填制會(huì)計(jì)憑證、編制會(huì)計(jì)賬簿的環(huán)節(jié)必須保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性與可靠性，禁止隨意捏造項(xiàng)目資金數(shù)據(jù)，甚至編制假賬。在此基礎(chǔ)上還需要完善林草項(xiàng)目資金檔案，將項(xiàng)目規(guī)劃到工程竣工的全過程中涉及的所有文化資料進(jìn)行分類與整理，并指派專門的工作人員傳遞重要的項(xiàng)目信息，確保上級部門能充分了解項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及資金使用情況。我國每一年都下發(fā)了大量林草項(xiàng)目資金管理方面的文件，其不僅有著廣泛的覆蓋范圍，整體還表現(xiàn)出了較強(qiáng)的政策性。經(jīng)大量數(shù)據(jù)調(diào)查研究表明，我國濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目共計(jì)51個(gè)，投入資金高達(dá)1.33億元，其中貧困地區(qū)占據(jù)45.48%左右。這就需要有關(guān)單位在林草項(xiàng)目資金管理過程中不斷完善管護(hù)合同、協(xié)議、統(tǒng)計(jì)表、驗(yàn)收報(bào)告單等圖表資料，并將其作為會(huì)計(jì)核算的重要參考依據(jù)。最后，大力培育林草項(xiàng)目經(jīng)營主體，如某省貧困縣龍頭企業(yè)共計(jì)166家，農(nóng)民林業(yè)合作社、家庭林場、專業(yè)大戶高達(dá)1.5萬家。此外，在我國惠民政策支持下還需要做好脫貧攻堅(jiān)工作，爭取為國家建檔立卡貧困人口提供生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助資金，切實(shí)推動(dòng)廣大貧困家庭實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

結(jié)語

在新形勢背景下加強(qiáng)林草項(xiàng)目資金管理具有重要現(xiàn)實(shí)意義，因此必須結(jié)合國家林業(yè)和草原局以及當(dāng)?shù)卣掳l(fā)的文件要求，嚴(yán)格執(zhí)行林草項(xiàng)目資金管理工作，科學(xué)規(guī)劃林草項(xiàng)目資金未來的使用方向和定位，采取科學(xué)可行的措施提高林草項(xiàng)目資金管理的規(guī)范性，要求上級領(lǐng)導(dǎo)層親自參與項(xiàng)目資金管理工作，在掌握項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的基礎(chǔ)上提供科學(xué)可靠的指導(dǎo)建議，同時(shí)組織現(xiàn)有工作人員參與林草項(xiàng)目資金管理工作的技能培訓(xùn)活動(dòng)，真正為林草重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)與項(xiàng)目資金管理奠定良好基礎(chǔ)。