鄧嬌嬌，孟德蓉，楊宏宇

（1.天津理工大學(xué) 管理學(xué)院，天津300384，E-mail：379199458@qq.com；2.中建三局集團(tuán)北京有限公司，北京 100037）

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變及“一帶一路”的戰(zhàn)略背景下，建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也迎來(lái)新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。推行工程總承包模式既順應(yīng)了建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢(shì)，也順應(yīng)了工程項(xiàng)目組織與實(shí)施的改革需求。我國(guó)于1984 年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》中首次提出推行工程總承包模式，隨著2016 年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，工程總承包政策迎來(lái)數(shù)量高峰期。工程總承包模式的推廣離不開(kāi)政策支持，實(shí)踐中也外顯為政策推動(dòng)型，故政策的完善性及有效性尤為重要。

工程總承包政策的既有研究，主要針對(duì)政策結(jié)構(gòu)完備性[1]、政策效率評(píng)價(jià)[2]、具體政策剖析[3，4]等展開(kāi)，對(duì)于完善工程總承包政策體系具有一定指導(dǎo)意義，但仍停留在政策工具分析、具體政策解讀等單一維度層面，缺乏對(duì)工程總承包政策體系的整體性及其內(nèi)部多維度的協(xié)同性分析。政策間的有機(jī)結(jié)合形成功能互補(bǔ)、相互配合的政策效應(yīng)[5]，并維持政策實(shí)施過(guò)程中的穩(wěn)定性[6]。工程總承包政策涉及多環(huán)節(jié)、多主體、多部門(mén)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，政策體系的復(fù)雜性顯著。因此，針對(duì)工程總承包政策開(kāi)展政策協(xié)同研究有助于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)并提升政策實(shí)施效果。政策措施和政策目標(biāo)是政策的核心要素，政策在決策時(shí)必須考慮不同政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)促進(jìn)和不同政策措施的結(jié)合[7]。本文擬針對(duì)我國(guó)2010～2021 年間相關(guān)政策，從政策措施、政策目標(biāo)、政策力度3 個(gè)維度對(duì)工程總承包政策進(jìn)行量化分析，并探討政策措施間、目標(biāo)間和措施與目標(biāo)間的協(xié)同演變，剖析背后原因和存在問(wèn)題。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

在北大法寶、全球法律法規(guī)網(wǎng)及國(guó)務(wù)院、各部委網(wǎng)站檢索2010～2021 間相關(guān)政策，去除重復(fù)、無(wú)效及相關(guān)度低的政策文件，最終采用197 篇工程總承包政策文件作為政策樣本。

1.2 數(shù)據(jù)量化

政策措施是為了達(dá)成某種政策目的所使用的方法[8]。對(duì)于不同領(lǐng)域的政策措施，結(jié)合領(lǐng)域特點(diǎn)可以進(jìn)一步劃分為不同類(lèi)型的措施。本文參考相關(guān)學(xué)者[9，10]研究方法對(duì)工程總承包政策進(jìn)行文本分析，先刪除沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義的條款，逐條提取政策內(nèi)容所涉及的措施關(guān)鍵詞，按照內(nèi)容分析法規(guī)則進(jìn)行數(shù)據(jù)分類(lèi)編碼統(tǒng)計(jì)，并根據(jù)關(guān)鍵詞反映的規(guī)律歸納總結(jié)，并結(jié)合工程領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh，將工程總承包政策的主要措施劃分為行政強(qiáng)制、配套標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)引導(dǎo)、金融信貸、財(cái)政稅收、人事組織、監(jiān)督管理7 個(gè)方面。

政策目標(biāo)是指頒布的政策所希望達(dá)到的效果與價(jià)值[11]。政策資源是有限的，因此有必要明確政策目標(biāo)的具體內(nèi)涵，指明工作重點(diǎn)。本文將工程總承包政策的政策目標(biāo)劃分為：完善制度、加強(qiáng)組織實(shí)施、加強(qiáng)工程質(zhì)量和安全管理、推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、優(yōu)化建筑市場(chǎng)環(huán)境、加快與國(guó)際接軌。本文依據(jù)政策樣本的政策措施、政策目標(biāo)的詳細(xì)程度進(jìn)行量化打分：提出具體方法或制定詳細(xì)規(guī)則的政策賦5 分，明確提出相關(guān)意見(jiàn)規(guī)劃但缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)的賦3 分，僅涉及相關(guān)內(nèi)容的賦1 分。

政策力度用于描述政策法律效力的指標(biāo)，本文根據(jù)政策類(lèi)型和政策頒布機(jī)構(gòu)的級(jí)別，為各政策打分，具體內(nèi)容編碼和賦值標(biāo)準(zhǔn)如表1 所示。

表1 政策力度打分手冊(cè)

政策樣本量化過(guò)程中，將6 位研究人員分為三組，具體操作步驟為：一是講解量化手冊(cè)至量化人員全部理解；二是每組分配相同的3 篇政策樣本進(jìn)行預(yù)量化，對(duì)比量化結(jié)果，若存在不一致則探討后重新量化，循環(huán)此步驟至三組預(yù)量化結(jié)果方向一致為止；三是正式量化并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

1.3 協(xié)同度量模型構(gòu)建

參考既有研究[12，13]，構(gòu)建我國(guó)工程總承包政策協(xié)同度量模型，據(jù)此量化數(shù)據(jù)并分析政策的協(xié)同情況。通常政策發(fā)文部門(mén)級(jí)別越高，政策中對(duì)政策措施與政策目標(biāo)的描述越具體，協(xié)同情況就越好。

利用式（1）～式（3）分別計(jì)算政策措施協(xié)同度（PMCi）、政策目標(biāo)協(xié)同度（PGCi）、政策措施與政策目標(biāo)協(xié)同度（PMGCi）。以式（3）為例，式中：i為年份；N為第i年的政策數(shù)量；pij為第j篇政策的政策力度得分；pmjk為第j篇政策中的第k項(xiàng)政策措施得分；k為政策措施的其中一項(xiàng)；pgjs為第j篇政策的第s項(xiàng)政策目標(biāo)得分；s為政策目標(biāo)的其中一項(xiàng)。

式（1）中k和l則為從政策措施中選取的不同兩項(xiàng)，式（2）中k和l則為從政策目標(biāo)中選取的不同兩項(xiàng)。

2 我國(guó)工程總承包政策的協(xié)同演變分析

工程總承包政策涉及7 項(xiàng)政策措施與6 項(xiàng)政策目標(biāo)，若從中選取兩種政策措施考察協(xié)同效果，共計(jì)可得出=21 種協(xié)同指標(biāo)，同理可得出=15種政策目標(biāo)協(xié)同指標(biāo)。使用頻次過(guò)少的政策措施或政策目標(biāo)在計(jì)算協(xié)同度時(shí)會(huì)出現(xiàn)協(xié)同度不顯著的情況，難以進(jìn)行協(xié)同分析。因此為突出研究重點(diǎn)與方便分析，本文參照前人[12，13]研究思路，將使用次數(shù)超過(guò)100 次的政策措施、政策目標(biāo)定義為核心政策措施、核心政策目標(biāo)，其中核心政策措施分別為配套措施（141 次）、行政強(qiáng)制（120 次）、鼓勵(lì)引導(dǎo)（119 次）；核心政策目標(biāo)為完善制度（159 次）、加強(qiáng)組織實(shí)施（112 次）。并計(jì)算各核心政策措施、核心政策目標(biāo)與其他政策措施、政策目標(biāo)的協(xié)同度。

在政策起步初期，存在政策數(shù)量較少致使協(xié)同不明顯的問(wèn)題，因此協(xié)同分析僅針對(duì)2010～2021 年的政策樣本展開(kāi)。

2.1 政策措施的協(xié)同演變分析

2.1.1 核心政策措施與其他措施的協(xié)同演變

由圖1 可見(jiàn)，核心措施與其他措施的協(xié)同均隨時(shí)間變化呈上升趨勢(shì)，表明政策由單一政策措施單獨(dú)使用逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N政策措施搭配使用。

圖1 核心政策措施與其他政策措施協(xié)同演變

圖1（a）顯示，行政強(qiáng)制與人事組織措施一直有著較好的協(xié)同關(guān)系，這是由于工程總承包多階段深度融合的特點(diǎn)使得從業(yè)人員能力更被看重，在《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目總承包管理辦法》中就對(duì)工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理的任職條件做出了更具體的要求[1]。在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下監(jiān)督管理工作也有所變革，“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”的方式使監(jiān)管工作更加規(guī)范透明，也標(biāo)志著政府工作重心從審批轉(zhuǎn)向事中事后強(qiáng)化監(jiān)管和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)上[14]。

在圖1（b）中，配套措施與監(jiān)督管理的協(xié)同始終處于較高的水平，由于工程總承包模式在房屋建筑和市政項(xiàng)目工程領(lǐng)域發(fā)展相對(duì)滯后，多部門(mén)發(fā)文從加強(qiáng)招投標(biāo)的全過(guò)程監(jiān)管與中標(biāo)后合同履約監(jiān)管等方面不斷完善工程項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)管制度。

金融信貸與行政強(qiáng)制、配套措施的協(xié)同度處于較低位置，在圖1（c）中卻與鼓勵(lì)引導(dǎo)具有較高的協(xié)同度，這得力于各地方政府大力開(kāi)展工程總承包金融創(chuàng)新的舉措，鼓勵(lì)保險(xiǎn)、金融等機(jī)構(gòu)積極開(kāi)拓相關(guān)金融業(yè)務(wù)，并提供各種保險(xiǎn)服務(wù)以支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)積極對(duì)接和利用資本市場(chǎng)。

2.1.2 低協(xié)同度的政策措施分析

對(duì)比其他政策措施，金融信貸、財(cái)政稅收兩類(lèi)措施的協(xié)同演變情況較為特殊。2016 年以前這兩類(lèi)政策措施與核心政策措施幾乎不存在協(xié)同關(guān)系，直至2016 年才有所呈現(xiàn)，這與我國(guó)“一帶一路”“放管服”的宏觀政策有關(guān)。

在政策推行前期，工程總承包政策文本中很少涉及金融支持，直到2015 年“一帶一路”正式啟動(dòng)，為開(kāi)拓工程總承包國(guó)際市場(chǎng)，有關(guān)融資、擔(dān)保、稅收等方面的政策需要落實(shí)到重點(diǎn)扶持發(fā)展的企業(yè)，但在政策實(shí)施過(guò)程中存在金融機(jī)構(gòu)動(dòng)力不足的問(wèn)題，對(duì)此各地政府積極發(fā)文協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)對(duì)建筑企業(yè)提供更有針對(duì)性的業(yè)務(wù)，如河南省印發(fā)的《關(guān)于支持建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的十條意見(jiàn)》中明確提出要加大對(duì)建筑企業(yè)授信和貸款額度，并提供個(gè)性化金融服務(wù)。在諸多政策支持的情況下，金融信貸措施依舊與行政措施、配套措施的協(xié)同度較低，這說(shuō)明與金融信貸相關(guān)的政策仍有提升空間，未來(lái)可在前期費(fèi)用補(bǔ)助、貸款貼息、大項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)等[15]方面不斷完善。

財(cái)稅措施與三大核心措施的協(xié)同程度最低，與2016 年全面實(shí)施“營(yíng)改增”有較大關(guān)系，在“營(yíng)改增”中設(shè)計(jì)、施工等業(yè)務(wù)納入改革范圍，這對(duì)稅務(wù)籌劃工作產(chǎn)生較大影響。由于我國(guó)稅收政策尚不完善、有些規(guī)定尚不明確，同時(shí)“營(yíng)改增”新舊稅制交替時(shí)間較短，相關(guān)配套政策存在一定滯后性[16]，未來(lái)需要不斷制定補(bǔ)充文件，在其他政策措施的搭配協(xié)調(diào)下實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收措施的逐步完善。

2.2 政策目標(biāo)的協(xié)同演變分析

2.2.1 核心政策目標(biāo)與其他目標(biāo)協(xié)同演變

圖2 為核心政策目標(biāo)與其他政策目標(biāo)協(xié)同演變情況，可見(jiàn)在政策起步后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政策目標(biāo)使用較為單一，各項(xiàng)目標(biāo)協(xié)同度不高并呈現(xiàn)分布不均衡的情況，直到2013 年后有所改善。

圖2 核心政策目標(biāo)與其他政策目標(biāo)協(xié)同演變

在圖2（a）中顯示，加強(qiáng)工程質(zhì)量和安全管理與完善制度在政策發(fā)展期間均存在一定的協(xié)同關(guān)系。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2014 年印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展改革的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步推進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)理責(zé)任制，同時(shí)落實(shí)施工現(xiàn)場(chǎng)專(zhuān)業(yè)人員職責(zé)，加強(qiáng)過(guò)程質(zhì)量控制，實(shí)行建筑施工安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化審查制度以進(jìn)一步保障施工安全。

由圖2（b）可以看出，加強(qiáng)組織實(shí)施與其他政策目標(biāo)都具有良好協(xié)同度。行業(yè)協(xié)會(huì)是政府、企業(yè)、市場(chǎng)之間聯(lián)系的紐帶，一方面協(xié)助政府制定和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)政策協(xié)助政策的分析解讀有利于協(xié)助企業(yè)響應(yīng)政策；另一方面為企業(yè)提供政治表達(dá)途徑，使企業(yè)的權(quán)益得到主張和維護(hù)，也可以通過(guò)開(kāi)展行業(yè)交流會(huì)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、項(xiàng)目評(píng)優(yōu)等各項(xiàng)活動(dòng)，更好地引領(lǐng)工程總承包模式發(fā)展[17]。

2.2.2 低協(xié)同度的政策目標(biāo)分析

加快與國(guó)際接軌、推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化這兩類(lèi)政策目標(biāo)與核心政策目標(biāo)的協(xié)同度處于相對(duì)較低位置。我國(guó)建筑業(yè)發(fā)展依然處于“大而不強(qiáng)”階段，為改變這種現(xiàn)狀建筑業(yè)迫切需要與國(guó)際接軌，因此要從政策層面給與更多支持，如加強(qiáng)國(guó)內(nèi)工程公司開(kāi)拓海外市場(chǎng)的工程融資支持、完善企業(yè)拓展國(guó)際市場(chǎng)重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)也要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際建筑市場(chǎng)動(dòng)態(tài)研究，了解境外投資、工程建設(shè)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)掌握境外建設(shè)工程和人才需求情況，為企業(yè)“走出去”提供基本信息支持[18]。

建筑業(yè)現(xiàn)代化是建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必經(jīng)之路，政策已從推廣裝配式建筑、加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用等多方面推進(jìn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。但從政策協(xié)同角度看，推進(jìn)建筑業(yè)現(xiàn)代化與核心目標(biāo)的協(xié)同度并不理想，在未來(lái)的政策發(fā)展中還需要完善技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)及保障制度，細(xì)化項(xiàng)目全生命周期的管理機(jī)制，逐步建立適應(yīng)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的管理制度。

2.3 政策措施—目標(biāo)的協(xié)同及演變分析

2.3.1 政策措施與政策目標(biāo)的協(xié)同演變

表2 為三類(lèi)核心政策措施與政策目標(biāo)的協(xié)同情況。從整體上看，各類(lèi)協(xié)同度在政策推行前期較低，自2014 年開(kāi)始有所增長(zhǎng)，在2017 年達(dá)到頂峰。

表2 核心政策措施與政策目標(biāo)協(xié)同演變（局部）

完善制度與各核心政策措施均有較高的協(xié)同度，完善制度與配套措施的協(xié)同最為顯著。《工程總承包合同示范文本》（GF-2011-0216）的頒布彌補(bǔ)了工程總承包合同示范文本的空白，在2020 年的更新調(diào)整中新增了發(fā)包人要求、完善“聯(lián)合體”內(nèi)容，并在爭(zhēng)議解決、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、索賠等方面做出詳細(xì)說(shuō)明。

加強(qiáng)工程質(zhì)量和安全管理與行政強(qiáng)制、鼓勵(lì)引導(dǎo)均有較好的協(xié)同。在行政強(qiáng)制方面，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的修改使施工圖設(shè)計(jì)文件的審查不再是政府行為和職能，讓施工圖審查實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自審，強(qiáng)化了相關(guān)建設(shè)活動(dòng)主體的責(zé)任[19]。在鼓勵(lì)引導(dǎo)方面，各地政府為調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，鼓勵(lì)創(chuàng)建國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)和安全文明施工標(biāo)準(zhǔn)化工地，如山東省發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展的十六條意見(jiàn)》中明確提出對(duì)獲得魯班獎(jiǎng)、國(guó)優(yōu)工程等獎(jiǎng)項(xiàng)的建筑業(yè)企業(yè)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，以此激勵(lì)工程總承包單位提升工程質(zhì)量和施工安全整體水平。

2.3.2 低協(xié)同度的政策目標(biāo)分析

整體而言，加快與國(guó)際接軌這一政策目標(biāo)與核心措施協(xié)同度處于劣勢(shì)地位。受益于“一帶一路”倡議的推進(jìn)，我國(guó)工程公司對(duì)外工程承包市場(chǎng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，在政策中也從構(gòu)建與國(guó)際接軌的標(biāo)準(zhǔn)體系、推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制、加強(qiáng)財(cái)稅支持等方面進(jìn)行推動(dòng)，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。政治風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)際工程總承包實(shí)施過(guò)程中面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)孛褡鍥_突、政治轉(zhuǎn)型等問(wèn)題都對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行產(chǎn)生破壞[20]。此外，復(fù)合型國(guó)際化項(xiàng)目管理人才缺失、國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)支撐不足等也會(huì)拖慢與國(guó)際接軌的腳步，需要發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，健全安全預(yù)警機(jī)制、鼓勵(lì)國(guó)際總承包企業(yè)建立多元化激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)也要重視技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接、建立國(guó)際國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)同步推進(jìn)機(jī)制以推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化。

除加快與國(guó)際接軌外，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化與核心政策目標(biāo)的協(xié)同度相比其他政策目標(biāo)也處于低位。當(dāng)前政策已從用地保障制度、財(cái)稅優(yōu)惠、服務(wù)機(jī)制等方面給出政策措施，并從組織領(lǐng)導(dǎo)、隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)推廣方面完善組織實(shí)施，但在政策落實(shí)上缺乏監(jiān)管，相應(yīng)的鼓勵(lì)引導(dǎo)政策也不夠完善：一些政策僅獎(jiǎng)勵(lì)開(kāi)發(fā)商，完善的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)考慮到各參與方的利益[21]。從政策效力的角度看，中央出臺(tái)的政策更注重政策方向，缺乏實(shí)際操作層面的支持，這就需要從地方層面出發(fā)，建立一系列地方性法規(guī)，以法律手段保障和推動(dòng)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化工作。

3 結(jié)論及政策建議

3.1 結(jié)論

（1）我國(guó)工程總承包缺乏法律規(guī)范性文件。大量工程總承包政策主要由地方頒布，且以意見(jiàn)和通知為主。2014 年后政策數(shù)量上升，但政策力度仍停留在2～3 分，說(shuō)明發(fā)文部門(mén)級(jí)別較低，缺乏有力文件且大多政策在司法裁判中的可適用性不強(qiáng)，且現(xiàn)行的法律法規(guī)中適用于工程總承包模式的管理規(guī)范、管理標(biāo)準(zhǔn)等法律規(guī)范性文件依舊缺乏。

（2）政策措施及政策目標(biāo)使用不均衡。政策措施協(xié)同，金融信貸、財(cái)政稅收與核心政策措施的協(xié)同度較低，這與政策中對(duì)金融信貸、財(cái)政稅收的使用頻率過(guò)低，以及未將其與其他政策措施建立良好協(xié)同關(guān)系有關(guān)。針對(duì)政策目標(biāo)協(xié)同，加快與國(guó)際接軌、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化與核心政策目標(biāo)的協(xié)同情況不佳，在國(guó)際化及“一帶一路”背景下，BIM 技術(shù)、裝配式建筑等新技術(shù)得到重視，使得這兩類(lèi)政策目標(biāo)的協(xié)同狀況有所改善，但仍有提升的空間。

（3）政策措施與政策目標(biāo)的搭配有待加強(qiáng)。配套標(biāo)準(zhǔn)措施與完善工程總承包制度、推進(jìn)工程總承包發(fā)展的組織和實(shí)施的協(xié)同占據(jù)主導(dǎo)，但也應(yīng)更重視推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、加快與國(guó)際接軌與政策措施的協(xié)同以縮進(jìn)與國(guó)際工程總承包模式的差距。

3.2 政策建議

（1）重視財(cái)政金融類(lèi)政策支持。由于金融信貸措施和財(cái)政稅收措施是政府完善資金投入方案、營(yíng)改增稅收辦法、投融資機(jī)制的重要保障，因此我國(guó)工程總承包政策應(yīng)加強(qiáng)金融信貸、財(cái)政稅收與其他政策措施協(xié)同的使用，并繼續(xù)穩(wěn)固其他措施間協(xié)同的使用，政府可以提供減稅免稅、延期納稅、稅額抵扣等多種稅率優(yōu)惠政策以降低工程總承包項(xiàng)目參與方的稅負(fù)，或?qū)Σ捎霉こ炭偝邪Ｊ降慕ㄔO(shè)單位和企業(yè)給予專(zhuān)項(xiàng)的財(cái)政撥款。

（2）加大對(duì)推動(dòng)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和加快與國(guó)際接軌兩類(lèi)政策目標(biāo)與其他政策目標(biāo)協(xié)同的重視程度。工程總承包是被國(guó)際認(rèn)可的建設(shè)工程模式，推進(jìn)工程總承包模式有利于提高企業(yè)綜合實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力，便于承接海外業(yè)務(wù)。因此，在政策目標(biāo)協(xié)同方面，除繼續(xù)完善工程總承包相關(guān)制度、加強(qiáng)組織實(shí)施與其他政策目標(biāo)協(xié)同的使用之外，更要重視提升企業(yè)工程總承包能力與推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、加快與國(guó)際接軌相關(guān)制度的完善，優(yōu)化政策制定過(guò)程中不同政策目標(biāo)的協(xié)同情況，綜合利用多種政策目標(biāo)協(xié)同推動(dòng)工程總承包模式的全面發(fā)展。

（3）關(guān)注建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、加快與國(guó)際接軌兩類(lèi)政策目標(biāo)與政策措施的搭配使用。未來(lái)可在健全安全預(yù)警機(jī)制、鼓勵(lì)企業(yè)建立多元化激勵(lì)機(jī)制等方面加以關(guān)注，并加強(qiáng)政策落實(shí)方面的監(jiān)管。此外也要關(guān)注兩類(lèi)政策目標(biāo)與人事組織、財(cái)政措施、金融措施的協(xié)同，引導(dǎo)建設(shè)單位和企業(yè)認(rèn)識(shí)到工程總承包模式對(duì)于我國(guó)建筑業(yè)資源整合、向現(xiàn)代化工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級(jí)及開(kāi)拓海外工程市場(chǎng)的重要性。

4 結(jié)語(yǔ)

本文分析工程總承包政策文本，從政策措施、政策目標(biāo)、政策力度3 個(gè)維度進(jìn)行量化，使用協(xié)同度量模型分析政策措施、政策目標(biāo)、政策措施及政策目標(biāo)間的協(xié)同演變情況及原因。最終從政策協(xié)同角度給出優(yōu)化建議。本文仍存在局限和不足。一是本文僅從政策內(nèi)容出發(fā)對(duì)我國(guó)工程總承包政策措施與目標(biāo)的協(xié)同演變進(jìn)行分析，并未考慮最終實(shí)施效果與協(xié)同的關(guān)系，雖然在政策量化打分的過(guò)程中，考慮了其具體性在一定程度上反映政策的實(shí)施效果，但尚不能作為為最終的標(biāo)準(zhǔn)。在未來(lái)的研究中可通過(guò)調(diào)研、問(wèn)卷等形式量化政策實(shí)施效果，具體研究各政策措施、政策目標(biāo)的協(xié)同對(duì)政策實(shí)施效果的影響；二是缺乏發(fā)文部門(mén)間協(xié)同度的分析，而政策部門(mén)間的協(xié)同會(huì)影響到政策力度和政策實(shí)際實(shí)施效果，因此將部門(mén)間協(xié)同情況納入研究范圍，探索發(fā)文部門(mén)對(duì)政策實(shí)施效果的影響也是未來(lái)可深入研究的方向之一。