方 澗，鐘方圓

（浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018）

一、問(wèn)題的提出

立案登記制度實(shí)施后，立案難問(wèn)題得到基本解決，受案數(shù)量大幅度上升[1]，但值得關(guān)注的是，“裁定駁回起訴”案件的數(shù)量也隨之增長(zhǎng)。根據(jù)2002—2018年全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的全國(guó)法院行政一審審結(jié)案件的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）修改后，人民法院以裁定駁回起訴的方式結(jié)案的行政案件數(shù)量從原來(lái)的不足8%攀升至近25%[2]。集體土地征收案件作為當(dāng)前行政訴訟案件的主要部分①根據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，中、高級(jí)人民法院受理的半數(shù)以上行政案件與農(nóng)村集體土地征收有關(guān)。參見(jiàn)江勇：《關(guān)于農(nóng)村集體土地征收行政訴訟的調(diào)查與思考》，《人民司法（應(yīng)用）》2019年第16期。，在司法實(shí)踐中存在裁定比例高、勝訴率低的問(wèn)題[3]76-91。

從現(xiàn)實(shí)維度考察，征地糾紛占到行政訴訟總體案件數(shù)量的40%以上，在立法層面，2019年和2021年分別修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）對(duì)征收條件、程序控制、補(bǔ)償機(jī)制等方面作出了規(guī)定，但多數(shù)僅為框架性、原則性規(guī)定，仍存在較大的立法空白。從實(shí)證角度出發(fā)，學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的研究多涉及征收權(quán)的司法控制[4]、程序規(guī)范[5]、實(shí)施效果[6]、法治化[7]、司法體制改革[8]等內(nèi)容。受判例法傳統(tǒng)的影響，英美法系國(guó)家對(duì)土地征收的實(shí)證和群案的跟蹤研究起步較早，內(nèi)容主要圍繞司法對(duì)程序的控制，對(duì)諸如“公共利益”（public interest/use）、“公正補(bǔ)償”（just compensation）等核心法律術(shù)語(yǔ)的司法判斷等問(wèn)題，研究領(lǐng)域涉及法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等內(nèi)容①See Michael Asimow,Five Models of Administrative Adjudication,Working Paper;Peter Cane,Administrative Tribunals and Adjudication,Oxford:Hart Publishing,2009；CHENG Jie,Enforcing Takings Clauses in China，7 Tsinghua China L.Rev.2015.。但是，從行政司法救濟(jì)的角度對(duì)集體土地征收案件“裁定駁回起訴”情況的研究較少，且缺乏全樣本的系統(tǒng)性研究，對(duì)中央土地制度改革的最新政策與部署也缺乏必要的關(guān)照。集體土地征收不同于一般的行政行為，其承載了包括社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平等在內(nèi)的多重價(jià)值目標(biāo)，加之征收獨(dú)特的多階段行為特征，行政協(xié)議、行政委托等行政行為又牽涉其中，如果長(zhǎng)期無(wú)法得到充分合理的救濟(jì)，極易引發(fā)群體性事件，激發(fā)社會(huì)矛盾。

因此，筆者以“行政征收”為案由，“二審”為審級(jí)，裁判時(shí)間為“2016—2020年”，審理地域?yàn)椤罢憬雹谝哉憬槔脑蛟谟冢旱谝唬瑥娜珖?guó)范圍內(nèi)看，浙江省在土地管理領(lǐng)域進(jìn)行了大量的有益探索，積累了較多的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。例如，2014年浙江省在國(guó)內(nèi)率先將“農(nóng)轉(zhuǎn)用”、土地征收等審批權(quán)限下放市、縣；2015年，浙江省開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)。第二，在立法層面，浙江省積極出臺(tái)《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》《浙江省土地征收程序規(guī)定（試行）》等規(guī)范性文件，為司法審查提供更具操作性的依據(jù)。第三，司法樣本較多。浙江省作為長(zhǎng)三角的重要省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市化進(jìn)程快，近年來(lái)城鎮(zhèn)改造、鄉(xiāng)村建設(shè)等項(xiàng)目較多，且公民維權(quán)意識(shí)比較強(qiáng)烈，在華東五省一市中具有較多的司法案例樣本。，以全文中包含“集體土地征收”為條件，利用“北大法寶”的高級(jí)搜索功能進(jìn)行搜索，共得到276篇裁判文書(shū)，其中裁定文書(shū)數(shù)量為113篇，通過(guò)剔除重復(fù)和不相關(guān)的案件，共得到103篇裁定駁回起訴的樣本文書(shū)。以上述樣本為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，筆者嘗試對(duì)目前浙江省集體土地征收案件被駁回起訴的現(xiàn)狀、困境、動(dòng)因加以評(píng)述，繼而為解決集體土地征收案件高“裁駁率”問(wèn)題提出應(yīng)循之路。

二、集體土地征收案件“裁定駁回起訴”的基本樣態(tài)

根據(jù)案件審理三階段理論③大陸法系的訴訟法學(xué)構(gòu)造理論將訴訟程序分為起訴要件階段、訴訟要件審查階段和本案要件審查階段。起訴要件階段主要是審查訴是否成立、起訴要件是否滿足；訴訟要件審查階段主要審查訴的合法性問(wèn)題，包括是否屬于受案范圍、當(dāng)事人是否具有訴的利益、當(dāng)事人是否適格、是否超過(guò)法定期限等問(wèn)題；本案要件審查階段則屬于實(shí)體審理階段，旨在判斷訴訟請(qǐng)求是否正確、事實(shí)理由是否準(zhǔn)確、行政行為是否違法等。參見(jiàn)耿寶建：《立案登記制改革的應(yīng)對(duì)和完善——兼談訴權(quán)、訴之利益與訴訟要件審查》，《人民司法》2016年第25期。，裁定駁回起訴的案件集中在訴訟要件審查階段。《行政訴訟法》第四十九條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第五十三條至第六十九條對(duì)行政訴訟起訴條件作了具體規(guī)定，主要包括原告資格、被告資格、有具體訴訟請(qǐng)求、有明確事實(shí)根據(jù)、屬于人民法院受案范圍、符合起訴期限等要求?；诖耍挛膶⒔Y(jié)合樣本從上述幾個(gè)基本要件入手，分析集體土地征收中“裁定駁回起訴”類案件的基本樣態(tài)與問(wèn)題表現(xiàn)。

經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，浙江省集體土地征收案件被裁定駁回起訴的理由分布詳見(jiàn)表1，占比從高到低依次為訴訟主體不適格、超過(guò)起訴期限、訴訟請(qǐng)求不明、不屬于受案范圍、無(wú)事實(shí)依據(jù)以及由上述幾種原因綜合而成的其他原因。

表1 2016—2020年浙江省集體土地征收案件被駁回起訴案由情況

第一，訴訟主體不適格。訴訟主體不適格分為原告不適格和被告不適格兩種情形。其中，原告不適格的理由主要集中在兩個(gè)方面：一是原告在征收范圍內(nèi)不享有合法的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)或者征收已經(jīng)完成①參見(jiàn)（2017）浙行終1190號(hào)裁定書(shū)。；二是在第三人請(qǐng)求撤銷或者確認(rèn)村集體與行政機(jī)關(guān)所簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議違法時(shí)，人民法院通常以原告非協(xié)議相對(duì)人以及未滿足《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》）第三條第一款“過(guò)半數(shù)的人數(shù)”要求為由裁定駁回起訴②《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定：“村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過(guò)半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。”。被告不適格的情形通常是由于征收行為的復(fù)雜性和多階段性，導(dǎo)致不同階段的實(shí)施主體呈現(xiàn)出一定的差異，再加之各種名目的授權(quán)、委托，引起了原告在選擇被告時(shí)的混亂，并集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，對(duì)補(bǔ)償行為不服，以市、縣、鎮(zhèn)人民政府或者部門為被告提起訴訟③參見(jiàn)（2016）浙行終981號(hào)裁定書(shū)。；其二，對(duì)土地征收審批行為不服，以市、縣人民政府為被告提起訴訟④參見(jiàn)（2018）浙行終1553號(hào)裁定書(shū)。；其三，認(rèn)為強(qiáng)拆行為違法，以市、縣政府為被告提起訴訟，如“陳某和訴溫州市人民政府土地行政征收案”⑤參見(jiàn)（2019）浙行終2011號(hào)裁定書(shū)。。

第二，超過(guò)起訴期限。在我國(guó)行政訴訟起訴期限的制度安排中，以《行政訴訟法》第四十六條為基本條件，通常以行政相對(duì)人“知道或應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”作為起算點(diǎn)，往后計(jì)算6個(gè)月作為一般的起訴期限。另外，還區(qū)分了不知道訴權(quán)或起訴期限、不知道行為的內(nèi)容，以及不作為案件、經(jīng)復(fù)議的案件等不同的保護(hù)期限。實(shí)踐中最核心的問(wèn)題在于起算點(diǎn)的判斷，人民法院在這一問(wèn)題的認(rèn)定上表現(xiàn)出了較大的差異性：有的以公告期滿之日作為起算點(diǎn)⑥如（2019）浙行終421號(hào)裁定書(shū)。，有的以領(lǐng)取征地補(bǔ)償款之日作為起算點(diǎn)⑦如（2017）浙10行終57號(hào)裁定書(shū)。，有的則以協(xié)議簽訂之日作為起算點(diǎn)⑧參見(jiàn)（2016）浙行終490號(hào)裁定書(shū)。。在以“超過(guò)起訴期限”被裁定駁回的28篇裁判文書(shū)中，有16篇裁判文書(shū)提請(qǐng)上級(jí)法院再審，約占裁定駁回總數(shù)的57.14%，爭(zhēng)議主要集中在起算點(diǎn)的確定問(wèn)題上。尤其值得關(guān)注的是，對(duì)以公告作為起訴期限起算點(diǎn)不服為理由進(jìn)行再審的案件共有8件，占再審案件數(shù)量的50%，原告普遍訴稱未獲知公告內(nèi)容。例如，在“林某平訴浙江省人民政府土地行政批準(zhǔn)案”中，再審申請(qǐng)人提出“案涉征地批文未公開(kāi)過(guò)，即使張貼，也是拍照后就撕掉，因此，被征地拆遷村民未看到過(guò)公告。其僑居法國(guó)，無(wú)法看到公告，浙江省人民政府未專門告知其公告內(nèi)容和救濟(jì)權(quán)利，其不知道公告的內(nèi)容和救濟(jì)權(quán)利”⑨參見(jiàn)（2020）最高法行申1634號(hào)裁定書(shū)。。在“任某生訴浙江省人民政府土地行政征收案”中，原告雖然承認(rèn)公告的存在，但對(duì)送達(dá)方式有異議，提出“公告送達(dá)給的是村委會(huì)，并沒(méi)有向個(gè)人進(jìn)行送達(dá)，故其不可能知曉涉案公告”⑩參見(jiàn)（2020）最高法行申6336號(hào)裁定書(shū)。。

第三，不屬于受案范圍。以不屬于受案范圍裁定駁回起訴的案件占總案件數(shù)量的13.59%，其中認(rèn)為程序違法的案件為10起，主要包括作出征地補(bǔ)償安置決定的行為、土地在依法征收之前簽訂相關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的行為、征收過(guò)程中的層報(bào)行為、未進(jìn)行相關(guān)公告的行為等情形。然而，在實(shí)踐中均以“對(duì)原告權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響”或者“未設(shè)立新的權(quán)利義務(wù)”為由裁定駁回起訴。例如，在“原告李某祥、李某峰、李某婉訴被告諸暨市東白湖鎮(zhèn)人民政府房屋征收案”中，人民法院認(rèn)為原告的權(quán)利義務(wù)未因涉案公告而產(chǎn)生影響，對(duì)公告行為的起訴，不屬于受案范圍?參見(jiàn)（2020）浙06行終511號(hào)裁定書(shū)。。

第四，訴訟請(qǐng)求不明。明確具體的訴訟請(qǐng)求有利于法院厘清案件事實(shí)、合理分配司法資源，也避免了訴訟級(jí)別管轄相沖突等問(wèn)題?！霸V訟請(qǐng)求不明”主要表現(xiàn)在針對(duì)多個(gè)行為提起一個(gè)訴訟，即違背“一行為一訴訟”的原則，具體表現(xiàn)為：一是在起訴時(shí)籠統(tǒng)地以“請(qǐng)求確認(rèn)征地（征收房屋）行為違法”提起訴訟。例如，在“夏某平、夏某華、楊某芬、夏某雄、王某方訴臺(tái)州市黃巖區(qū)人民政府、臺(tái)州市黃巖區(qū)院橋鎮(zhèn)人民政府土地行政征收案”中，原告的訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)被告行政征收本村農(nóng)田300畝的行為違法①參見(jiàn)（2017）浙行終1167號(hào)裁定書(shū)。；二是針對(duì)征收行為和補(bǔ)償行為一同提起訴訟。例如，在“丁某利訴象山縣東陳鄉(xiāng)人民政府征收集體所有土地房屋行政行為及行政協(xié)議案”中，原告提出了確認(rèn)征收集體土地、房屋行為違法和撤銷《征收集體所有土地房屋遷建安置協(xié)議》多項(xiàng)訴訟請(qǐng)求②參見(jiàn)（2017）浙行終329號(hào)裁定書(shū)。。

第五，無(wú)事實(shí)依據(jù)和綜合性理由。無(wú)事實(shí)依據(jù)主要可以歸納為以下情況：一是在依申請(qǐng)作出行政行為的案件中，原告無(wú)法證明被告具有該法定職責(zé)且曾提出要求被告履行職能的證據(jù)③參見(jiàn)（2018）浙行終1190號(hào)裁定書(shū)。；二是原告訴請(qǐng)指向的行政行為不存在④例如，在“徐某芳訴蘭溪市人民政府土地行政征收案”中，原告為了解決補(bǔ)償安置問(wèn)題提起訴訟，其房屋雖然已經(jīng)被納入征收范圍內(nèi)，但在起訴時(shí)行政機(jī)關(guān)并未與原告簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議，也未作出相關(guān)補(bǔ)償決定，該補(bǔ)償安置行為并不存在。參見(jiàn)（2018）浙行終1470號(hào)判決書(shū)。。綜合性理由表現(xiàn)在法院認(rèn)為存在多項(xiàng)不符合起訴的條件，因而裁定駁回。例如，在“吳某珍、趙某康、趙某訴新昌縣自然資源和規(guī)劃局土地行政征收案”中，法院以訴訟主體不適格，不屬于受案范圍為由，駁回起訴⑤參見(jiàn)（2019）浙06行終454號(hào)裁定書(shū)。。

三、集體土地征收案件高“裁駁率”的二層動(dòng)因

2014年《行政訴訟法》修改之后，我國(guó)實(shí)行立案登記制，在立案階段僅對(duì)起訴狀進(jìn)行形式審查，由此，大量的行政訴訟案件進(jìn)入審理階段，并出現(xiàn)訴訟主體不適格、訴訟請(qǐng)求不明確等情形，最終導(dǎo)致較高的裁定駁回起訴率。從表面看，造成這一現(xiàn)象的原因在于起訴人法律意識(shí)薄弱、訴訟能力不強(qiáng)，但“判決難”背后的動(dòng)因更加復(fù)雜，既涉及立法層面的原因，又有審判人員認(rèn)知上的因素。

（一）立法層面：征收規(guī)范缺乏精細(xì)度

從理論研究角度而言，土地征收立法的滯后性與粗線條性體現(xiàn)在公共利益的認(rèn)定、正當(dāng)程序的規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等方面，但以上述樣本為考察對(duì)象后發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中造成高“裁駁率”的原因映射到立法上主要體現(xiàn)在征收主體職能劃分不清和知情權(quán)規(guī)范保障不到位兩個(gè)方面。

1.征收主體職能劃分不清增加被告確定難度

根據(jù)2014年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，征收土地方案經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府予以公告并組織實(shí)施，市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，土地征收中參與的主體主要包括省級(jí)人民政府及其土地行政管理部門，市、縣人民政府及其土地行政管理部門等兩級(jí)四類。然而，在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，不同于《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)“征收主體、征收部門、征收實(shí)施單位”等予以明確規(guī)范，集體土地征收中并沒(méi)有規(guī)范對(duì)上述問(wèn)題予以明確。在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)法定主體不直接參與征收事務(wù)，徑直將征收工作交由下級(jí)、臨時(shí)組建機(jī)構(gòu)諸如街道辦事處、土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中心、改造建設(shè)辦公室、城鄉(xiāng)和建設(shè)局實(shí)施。尤其是征地安置補(bǔ)償協(xié)議的簽訂，實(shí)踐中與被征收主體簽訂協(xié)議的一方當(dāng)事人既有工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)①參見(jiàn)（2016）浙行終344號(hào)裁定書(shū)。，又有人民政府征收與補(bǔ)償管理辦公室②參見(jiàn)（2020）浙09行終19號(hào)判決書(shū)。，還有縣統(tǒng)一征地事務(wù)所等③參見(jiàn)（2017）浙行終71號(hào)判決書(shū)。。在某些地方，甚至出現(xiàn)用地單位直接與農(nóng)村集體及其成員洽談補(bǔ)償費(fèi)用事宜，事先墊付補(bǔ)償安置費(fèi)的情況[9]。實(shí)踐中的亂象直接導(dǎo)致原告難以準(zhǔn)確確定行政訴訟的被告。

2.知情權(quán)立法保障不到位造成原告舉證困難

實(shí)踐中出現(xiàn)的另一個(gè)現(xiàn)象是，由于知情權(quán)的立法保障不到位，導(dǎo)致原告無(wú)法通過(guò)現(xiàn)有的公告方式獲得實(shí)質(zhì)有效的征收信息，同時(shí)也在起訴期限的起算點(diǎn)問(wèn)題上產(chǎn)生大量爭(zhēng)議，繼而導(dǎo)致原告舉證困難，錯(cuò)失獲得完整的司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，樣本案件發(fā)生時(shí)適用的《征用土地公告辦法》和《土地管理法》對(duì)土地征收公告的主體、方式、期限、內(nèi)容等問(wèn)題均進(jìn)行了一定的規(guī)范，但依舊缺乏一定的精細(xì)度。

第一，公告的方式。《土地管理法》將公告作為唯一的通知方式，《征用土地公告辦法》第三條規(guī)定，對(duì)于征收土地方案、征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)該以“書(shū)面的形式告知”，但并未要求行政機(jī)關(guān)直接通知到擬征收土地的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和每一位被征收人。實(shí)踐中，以張貼的方式進(jìn)行通知往往不能使被征收人及時(shí)、有效地獲取征收信息。一旦公告被撕毀，或者未被注意，都會(huì)對(duì)被征收人的訴權(quán)造成重大損害。

第二，告知的地點(diǎn)?！墩饔猛恋毓孓k法》籠統(tǒng)地將公告地點(diǎn)規(guī)定為“被征收土地所在地的村、組內(nèi)”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地”，但具體地點(diǎn)卻無(wú)詳細(xì)規(guī)定，這為行政機(jī)關(guān)提供了自由裁量和可操作的空間[10]。實(shí)踐中，張貼地點(diǎn)既有在“村務(wù)公開(kāi)欄”④參見(jiàn)（2016）浙行終333號(hào)裁定書(shū)。，也有直接在村內(nèi)不明顯的地方。而人民法院對(duì)此通常保持司法的謙抑性，被告僅需證明存在公告行為即可，而不對(duì)公告地點(diǎn)進(jìn)行過(guò)多審查⑤在“包某好等10人訴浙江省人民政府土地行政征收案”中，法院僅查明被告履行了征收土地的公告行為，對(duì)公告的地點(diǎn)并未有論述。參見(jiàn)（2016）浙行終1133號(hào)裁定書(shū)。。

第三，公告的內(nèi)容，根據(jù)《征收土地公告辦法》，政府在征收公告中披露的信息主要為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額和補(bǔ)償方式，但并未要求公告審批所提交的材料、征收決定作出的依據(jù)等，這在客觀上造成被征收人無(wú)法對(duì)征收行為的合法性進(jìn)行判斷，阻礙其訴權(quán)的行使。

（二）認(rèn)知層面：起訴條件認(rèn)識(shí)不當(dāng)導(dǎo)致限縮原告訴權(quán)

1.“行政協(xié)議第三人”原告資格條件的狹隘認(rèn)知

對(duì)“行政協(xié)議第三人”原告資格的狹隘認(rèn)知是導(dǎo)致限縮原告訴權(quán)的重要方面。《行訴解釋》第十三條規(guī)定：“債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事訴訟爭(zhēng)議提起訴訟……”《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議若干規(guī)定》）第五條第二項(xiàng)規(guī)定：“認(rèn)為征收征用補(bǔ)償協(xié)議損害其合法權(quán)益的被征收征用土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人”提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。所以，最高人民法院傾向于認(rèn)為基于債權(quán)的相對(duì)性和民事訴訟的優(yōu)先性，應(yīng)當(dāng)排除作為第三人的債權(quán)人的行政訴訟原告資格。而在樣本案例中，當(dāng)人民法院面對(duì)第三人請(qǐng)求撤銷或者確認(rèn)村集體與行政機(jī)關(guān)所簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議違法時(shí)，通常以原告非協(xié)議相對(duì)人和未滿足《行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條第一款“過(guò)半數(shù)的人數(shù)”規(guī)定為由裁定駁回起訴。

事實(shí)上這種判斷導(dǎo)致人民法院人為限縮原告資格。學(xué)界已有學(xué)者觀察到行政協(xié)議第三人提起行政訴訟的原告資格障礙，探討了行政協(xié)議第三人原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，明確提出應(yīng)當(dāng)賦予原告資格的一些具體情形[11]120-131，甚至主張人民法院對(duì)行政協(xié)議第三人原告資格的審查態(tài)度應(yīng)由消極證否到積極證成的轉(zhuǎn)變[12]。筆者認(rèn)為，一方面，根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織均可對(duì)行政行為提起訴訟，而行政協(xié)議作為一種行政行為，與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織自然可以提起訴訟，不用拘于行政協(xié)議相對(duì)人的身份，現(xiàn)實(shí)中以“非行政協(xié)議相對(duì)人”為由否認(rèn)原告資格的案件，很多都被二審法院以認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足而糾正①例如，在“趙某良與察布查爾錫伯自治縣（以下簡(jiǎn)稱察縣）國(guó)土資源局其他行政行為案”中，一審人民法院以原告趙某良非解除合同的相對(duì)人，無(wú)權(quán)對(duì)被告察縣國(guó)土局向第三人中洲公司下發(fā)的《解除合同通知書(shū)》是否違法提出主張。后二審人民法院認(rèn)為，趙某良是本案爭(zhēng)議土地的實(shí)際耕種人，察縣國(guó)土局與中洲公司解除合同的后果對(duì)趙某良必然產(chǎn)生影響，認(rèn)定趙某良為該案適格原告，詳見(jiàn)（2016）新行終181號(hào)裁定書(shū)。類似的案件還有“王某與蕪湖市鳩江區(qū)人民政府官陡街道辦事處案”，詳見(jiàn)（2017）皖02行終31號(hào)裁定書(shū)。。另一方面，《行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條要求原告過(guò)半數(shù)的規(guī)定，主要是為了滿足基層組織成員對(duì)集體組織權(quán)益維護(hù)的要求以及防止以集體之名行個(gè)體之益的情形。只有在“村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的”，村民方能以維護(hù)村集體利益提起訴訟。但是，現(xiàn)實(shí)中大部分情況都是原告為了維護(hù)自身個(gè)體利益而提起訴訟，鮮少因集體利益而起訴，以《行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條為理由駁回起訴，屬于法律適用不當(dāng)②例如，在“黎某根訴衢州市國(guó)土資源局行政征收及行政賠償案”中，原告作為集體土地承包人有權(quán)提起訴訟，卻被一審人民法院以起訴人數(shù)未達(dá)半數(shù)為由裁定駁回起訴。參見(jiàn)（2016）浙0802行初230號(hào)裁定書(shū)。。如此，極易將與集體土地征收具有實(shí)際利害關(guān)系的土地使用權(quán)人排除在原告資格范圍之外，造成原告范圍限縮。

我國(guó)行政訴訟法關(guān)于原告資格的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從“直接利害關(guān)系”“行政相對(duì)人”“法律上的利害關(guān)系”到“利害關(guān)系”的過(guò)程，總體呈現(xiàn)出不斷放寬的趨勢(shì)。但由于我國(guó)行政法理論和制度構(gòu)造都是依據(jù)“行政主體與行政相對(duì)人的雙邊為基本架構(gòu)”[13]，關(guān)于原告資格的認(rèn)定大部分依據(jù)慣常思維停留在行政相對(duì)人階段。在一般行政訴訟中，相對(duì)人起訴居多，利害關(guān)系人起訴并不占據(jù)很大比例。但是，在關(guān)涉集體土地征收的行政協(xié)議訴訟中，卻存在大量協(xié)議外第三人起訴的情況[14]。人民法院在面對(duì)第三人請(qǐng)求撤銷或者確認(rèn)村集體與行政機(jī)關(guān)所簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議違法時(shí)，人民法院無(wú)論是以“非合同相對(duì)人”還是以“起訴人數(shù)未達(dá)規(guī)定的半數(shù)”為由裁定駁回，實(shí)際上都是先入為主，認(rèn)為原告是為維護(hù)協(xié)議一方的集體利益提起的訴訟，而忽略了實(shí)際上原告的身份和訴請(qǐng)的內(nèi)容。

行政協(xié)議不同于單方性的傳統(tǒng)行政行為，兼具行政性和協(xié)議性。尤其在協(xié)議性方面，根據(jù)權(quán)益是否由合同約定產(chǎn)生，可以將所享有的權(quán)益分為基于合同約定所產(chǎn)生的履行利益和固有利益[11]124-125。前者如若權(quán)利受損，一般由合同相對(duì)人主張違約責(zé)任；后者不基于合同產(chǎn)生，因合同簽訂而造成權(quán)益受損一般主張侵權(quán)責(zé)任。履行利益受到行政訴訟法保護(hù)無(wú)須贅言，而固有利益的保護(hù)對(duì)象往往為協(xié)議之外的第三人，只是此種權(quán)益保護(hù)的前提在于第三人必須是出于維護(hù)自身的合法權(quán)益的考量，而非基于社會(huì)公益或者他人合法權(quán)益而提起訴訟[15]。在集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂中，固有利益連同土地所有權(quán)一同轉(zhuǎn)移，這些固有利益表現(xiàn)為土地使用權(quán)、房屋使用權(quán)等，并且這種權(quán)益明確屬于行政法保護(hù)的范圍③《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條規(guī)定：“下列與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）參與招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法與其訂立行政協(xié)議但行政機(jī)關(guān)拒絕訂立，或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與他人訂立行政協(xié)議損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；（二）認(rèn)為征收征用補(bǔ)償協(xié)議損害其合法權(quán)益的被征收征用土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人；（三）其他認(rèn)為行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。”。實(shí)踐中原告基于土地使用權(quán)受損向人民法院提起訴訟，但人民法院在審理過(guò)程中常常固守傳統(tǒng)的行政訴訟理論，以“非合同相對(duì)人”或者“起訴人數(shù)未達(dá)規(guī)定的半數(shù)”為由裁定駁回。這一認(rèn)識(shí)實(shí)際上是對(duì)行政訴訟原告資格的保守解讀，并不能適應(yīng)新形勢(shì)下行政協(xié)議第三人的“原告屬性”，值得引起關(guān)注。

2.“過(guò)程性行為”的不當(dāng)擴(kuò)大與“實(shí)際影響”條款的誤用

《行訴解釋》將“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為”排除在受案范圍之外，其基本理由在于：傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為只有作為結(jié)果的行為才對(duì)當(dāng)事人有實(shí)際效果和影響，而過(guò)程中的階段性、程序性行為，不屬行政法學(xué)研究對(duì)象，不屬受案范圍[16]。集體土地征收是一個(gè)典型的多階段行為，主要包括申請(qǐng)征收的地方政府報(bào)批—征地審批—發(fā)布征地公告—辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝鞯匮a(bǔ)償安置方案確定與公告—補(bǔ)償及交付土地這六個(gè)程序①由于多數(shù)案件發(fā)生在《土地管理法》（2019年）和《土地管理實(shí)施條例》（2021年）生效之前，本文中未明確指明的法律，均為修改之前的舊法。參見(jiàn)歐陽(yáng)君君：《土地征收審批行為的性質(zhì)認(rèn)定及其意義—基于多階段行政行為理論的分析》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第4期。。因此，人民法院在審理相關(guān)案件的過(guò)程中，有時(shí)會(huì)機(jī)械適用“過(guò)程性行為不可訴”的規(guī)定，從而裁定駁回起訴。如在審理對(duì)公告行為不服提起行政訴訟的案件中，人民法院往往將其視作過(guò)程性行為或者階段性行為，遵循“行為性質(zhì)（階段性行為/過(guò)程性行為）—對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響—不可訴”的論證路徑②參見(jiàn)“鄭某利訴嵊州市剡湖街道辦事處房屋征收案”，（2019）浙06行終56號(hào)裁定書(shū)。類似的案件還有“沈某文訴林地行政征地案”，（2020）浙07行終836號(hào)裁定書(shū)。，即以“通過(guò)論證一個(gè)行為是階段性行政行為而直接得出該行為不會(huì)對(duì)被征收人產(chǎn)生實(shí)際影響的結(jié)論”[17]。

事實(shí)上，這種判斷存在至少兩方面的問(wèn)題：第一，根據(jù)“同類解釋規(guī)則”，僅能說(shuō)明與“準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢”等類似的行為不具有可訴性，而非所有的過(guò)程性行為都不具有可訴性。而上述這些列舉的行為存在一個(gè)明顯的共同特征，即皆為事實(shí)行為或者內(nèi)部行為等不對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，但并非所有過(guò)程性行為都滿足這些特征。第二，并非只有最終階段的行為才會(huì)對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，過(guò)程也能產(chǎn)生行政行為，也能對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響③程序行政行為的外在表現(xiàn)就是一個(gè)或者一系列行政的過(guò)程，即行政職權(quán)和職責(zé)在時(shí)間和空間當(dāng)中運(yùn)行的過(guò)程。這種過(guò)程自成行政行為的同時(shí)，又可以成為某些實(shí)體性行政行為的前提性行為或前置行為。以過(guò)程形式存在的行政行為主要對(duì)相對(duì)人的程序權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，并間接影響其實(shí)體權(quán)利義務(wù)。參見(jiàn)柳硯濤：《論行政行為的形式》，《行政法學(xué)研究》2006年第4期。。所以，實(shí)踐中過(guò)程性行為被排除在受案范圍之外，是因?yàn)椤皩?shí)際影響”條款被人為地附上了“最終性”和“結(jié)果性”的枷鎖，而過(guò)程性行為造成的影響自然被視為不具備“最終性”或者“影響未定”。甚至在一些裁判文書(shū)中，人民法院直接認(rèn)為涉案行政行為不具備最終性，不屬于受案范圍④例如，在“周某雷訴諸暨市國(guó)土資源局土地行政征收案”中，人民法院在說(shuō)理中直接闡述：“諸暨市國(guó)土資源局出具的意見(jiàn)，需要報(bào)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)同意，故諸暨市國(guó)土資源局作出的行政行為不具備最終的、對(duì)外的法律效力，是程序性行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。”參見(jiàn)（2018）浙0624行初78號(hào)裁定書(shū)。。

造成這一問(wèn)題的原因在于對(duì)行政行為成熟性原則的認(rèn)識(shí)不足。成熟性原則是指人民法院必須在行政行為達(dá)到成熟的程度才能介入審查，程序性行為或者階段性行為由于非最終行為，所以被視為時(shí)機(jī)未成熟，不能進(jìn)入行政訴訟程序[18]。但實(shí)際上，成熟性原則的判斷不能僅依靠形式意義上的最終行為，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注實(shí)質(zhì)意義上的標(biāo)準(zhǔn)：行政行為是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際不利的影響。事實(shí)上，目前的立法并未承認(rèn)“實(shí)際影響”理應(yīng)是“最終性”的，司法也僅認(rèn)為此種“實(shí)際影響”是“直接的”“重大的”⑤例如，在“金某訴越城區(qū)政府行政復(fù)議案”中，最高人民法院認(rèn)為，在房屋征收過(guò)程中征收單位實(shí)施的對(duì)被征收房屋的面積、產(chǎn)權(quán)等核實(shí)認(rèn)定與公示行為，由于該核實(shí)認(rèn)定與公示行為系之后房屋補(bǔ)償安置的主要依據(jù)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益具有直接且重大的影響，故作為獨(dú)立的行政行為看待更具有合理性。參見(jiàn)（2020）最高法行申1000號(hào)裁定書(shū)。。從公民權(quán)益保護(hù)的角度來(lái)看，如果固守舊觀念堅(jiān)持等到行政機(jī)關(guān)作出最終行為之后再起訴，可能會(huì)喪失司法救濟(jì)的有利時(shí)機(jī)[19]。

3.“一行為一訴”規(guī)則的機(jī)械適用與認(rèn)識(shí)偏頗

原《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。然而，在征收安置補(bǔ)償?shù)墓ぷ鬟^(guò)程中，與被征地人簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議的主體五花八門，既有市、縣人民政府的自然資源主管部門，也有諸如開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、項(xiàng)目部、鎮(zhèn)人民政府、村委會(huì)等。人民法院在認(rèn)定適格被告的過(guò)程中也會(huì)存在不同的認(rèn)識(shí)。譬如，在“王某力訴仙居縣西區(qū)開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)不履行集體土地征收補(bǔ)償安置法定職責(zé)案”中，仙居縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局、仙居縣國(guó)土資源管理局委托仙居縣西區(qū)開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)與被征收人簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議，浙江省高級(jí)人民法院認(rèn)為集體土地征收安置補(bǔ)償應(yīng)該為市、縣人民政府的法定職責(zé)①參見(jiàn)（2017）浙10行終184號(hào)裁定書(shū)。，而在“沈某生訴松陽(yáng)縣人民政府土地行政補(bǔ)償案”中，松陽(yáng)縣統(tǒng)一征地事務(wù)所以自己名義與原告簽訂涉案土地征收補(bǔ)償協(xié)議，人民法院認(rèn)為簽訂協(xié)議的行為應(yīng)由松陽(yáng)縣國(guó)土資源局承擔(dān)法律責(zé)任，松陽(yáng)縣人民政府并無(wú)履行協(xié)議、支付征地補(bǔ)償費(fèi)用的法定職責(zé)②參見(jiàn)（2017）浙行終71號(hào)裁定書(shū)。。

與此相關(guān)的是，由于被征收人對(duì)征收行為認(rèn)識(shí)不夠，在司法實(shí)踐中往往違背“一行為一訴”的原則提起訴訟，造成訴訟請(qǐng)求不明。人民法院遇到此類問(wèn)題時(shí)，通常會(huì)予以釋明，若釋明之后訴訟請(qǐng)求仍舊不明確，則會(huì)采取駁回的做法。在所有因“訴訟請(qǐng)求不明”被裁定駁回的案件中，均屬于訴訟請(qǐng)求經(jīng)釋明后仍不明確而被裁定駁回，這給案件進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理帶來(lái)困難。

“一行為一訴”是行政訴訟立案受理的基本要求，它要求在一個(gè)行政訴訟案件中，只審查一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的一個(gè)行政行為，或兩個(gè)及兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)作出的同一個(gè)行政行為[20]。雖然原告在起訴時(shí)，可以提出多項(xiàng)具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟請(qǐng)求，出于便利人民法院審理和行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的考量，要求作為訴訟請(qǐng)求基礎(chǔ)的被訴行政行為只有一個(gè)。其理由在于：不同行政行為作出主體不同，適用的法律和程序、審查范圍、內(nèi)容和強(qiáng)度也有所差異。然而在實(shí)踐中，由于對(duì)“一行為一訴”認(rèn)識(shí)的不足，有的人民法院通常采取機(jī)械的判斷方式。

事實(shí)上，在司法審判中也要求“在經(jīng)過(guò)釋明后原告堅(jiān)持不作更改的，人民法院可以根據(jù)原告訴求的實(shí)質(zhì)性質(zhì)，選擇最為合適也能最大限度實(shí)現(xiàn)其訴訟目的的訴訟類型和判決方式”③參見(jiàn)（2016）最高法行申2496號(hào)裁定書(shū)。。簡(jiǎn)言之，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的指導(dǎo)和釋明，協(xié)助訴訟能力不足的原告確定一個(gè)被訴行為。如果原告拒絕按照釋明內(nèi)容修改的，人民法院也不宜以起訴多個(gè)行政行為違背“一行為一訴”為由，裁定不予受理或駁回起訴，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情分別對(duì)被訴行政行為是否符合起訴條件逐一進(jìn)行審查，對(duì)于符合立案受理?xiàng)l件的被訴行政行為應(yīng)當(dāng)予以受理。例如，在“葉某生訴湖北省武漢市黃陂區(qū)人民政府土地行政征收案”中，葉某生以確認(rèn)征地行為違法提起訴訟，最高人民法院認(rèn)為“征地由一系列的行為構(gòu)成，包括征地批復(fù)、發(fā)布征地公告、進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯?、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、作出補(bǔ)償決定、責(zé)令交出土地等行為。當(dāng)事人起訴要求確認(rèn)征地行為違法的，一般不宜認(rèn)定為訴訟請(qǐng)求不明確”④參見(jiàn)（2020）最高法行申13920號(hào)裁定書(shū)。，人民法院應(yīng)該“結(jié)合行政行為的合法性和效率判斷，選擇適當(dāng)?shù)牟门薪Y(jié)果”[3]90。

四、集體土地征收案件高“裁駁率”的紓解

通過(guò)對(duì)樣本案件的統(tǒng)計(jì)和分析可以發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中，集體土地征收案件出現(xiàn)高“裁駁率”的原因呈現(xiàn)多元性，既有立法層面的頂層設(shè)計(jì)缺陷，也有法律適用層面的認(rèn)知不足。因此，改變司法審判中高“裁駁率”現(xiàn)象的措施也必須立足于多個(gè)面向，從立法、審判和司法權(quán)運(yùn)行等方面展開(kāi)改革。

（一）加強(qiáng)征收立法的精細(xì)化

1.明確征收主體的職能與職責(zé)

在集體土地征收中，并沒(méi)有哪一個(gè)行政主體獨(dú)享完全意義上的征收權(quán)，更多的是多個(gè)主體在征收的不同階段分割和分享國(guó)家征收權(quán)力[21]。對(duì)各參與主體職能進(jìn)行詳細(xì)劃分是確保土地征收順利推進(jìn)、審判程序穩(wěn)步進(jìn)行的應(yīng)有之義。2019年《土地管理法》修改，將補(bǔ)償安置主體變更為縣級(jí)以上人民政府，解決了以往土地征收組織實(shí)施主體和補(bǔ)償安置主體不一致帶來(lái)“被告選擇困難”的頑疾[22]。但是，此問(wèn)題并未得到徹底解決，在確定縣級(jí)以上人民政府作為補(bǔ)償安置主體的同時(shí)，2021年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》又規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償安置方案，對(duì)此這里的“等有關(guān)部門”作何理解，“有關(guān)部門”在協(xié)議簽訂中扮演怎樣的角色并不明確。

理論上，補(bǔ)償協(xié)議簽約的主體必須要具備簽約資格和能力。所以這里的“有關(guān)部門”應(yīng)當(dāng)是行政主體，除了包括自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障部門，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等，不能理解為是不具備任何職能的自治組織或者社會(huì)團(tuán)體。對(duì)于有關(guān)部門在簽約中扮演的角色，需要探究其權(quán)力來(lái)源于“委托”還是“間接授權(quán)”。根據(jù)職權(quán)法定原則，非經(jīng)職權(quán)授予規(guī)范的主體允許，法律規(guī)范授予的職權(quán)不得再行授出[23]。所以此處的“組織”應(yīng)當(dāng)被視為一種“委托”，“有關(guān)部門”在其中扮演著被委托機(jī)關(guān)的角色，此類主體在授權(quán)范圍內(nèi)所為的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定縣級(jí)以上的人民政府為被告，由縣級(jí)以上的人民政府承擔(dān)責(zé)任。

針對(duì)“有關(guān)部門”未經(jīng)過(guò)市、縣人民政府的授權(quán)徑直以自己的名義簽訂協(xié)議情況，則適用民法中表見(jiàn)代理和無(wú)權(quán)代理的規(guī)則[24]。具體而言，相對(duì)人向市、縣人民政府催告要求其在一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行追認(rèn)，市、縣人民政府未作表示的視為拒絕追認(rèn)，當(dāng)然善意相對(duì)人在追認(rèn)前具有撤銷權(quán)。此時(shí)，若行政相對(duì)人要求起訴則應(yīng)該以“有關(guān)部門”為被告；如果相對(duì)人確有理由相信“有關(guān)部門”具有代理權(quán)限的，應(yīng)該可以將市、縣人民政府作為被告提起訴訟。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等不具備行政主體資格但以自己的名義與被征收人簽訂行政協(xié)議的情況下，一般根據(jù)《行訴解釋》第二十條確定組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告①《行訴解釋》第二十條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告?！薄?/p>

2.細(xì)化被征收人知情權(quán)和參與權(quán)的保障規(guī)則

2021年實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條仍然將“公告”作為“土地征收”和“補(bǔ)償安置方案”唯一的告知方式，被征收人的知情權(quán)在一定程度上無(wú)法得到有效保障。我國(guó)訴訟法普遍采用送達(dá)的方式進(jìn)行文書(shū)的傳遞，這一手段在土地征收中是值得借鑒的，行政機(jī)關(guān)可以將征地信息制作為征地告知書(shū)的方式，送達(dá)到每一位被征地人手中，同時(shí)將張貼征地公告作為輔助手段。為了保證送達(dá)的有效性，送達(dá)通知應(yīng)該要式化，要求填寫(xiě)送達(dá)回證等[25]。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確公告的具體內(nèi)容和地點(diǎn)，除了現(xiàn)行法律規(guī)定的公告事項(xiàng)之外，還應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目符合公共利益的說(shuō)明以及理由、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案確定的依據(jù)和理由、被征收人所享有的權(quán)利等。另外，可以有效利用互聯(lián)網(wǎng)、自媒體、報(bào)紙、電視、廣播以及村公告欄等“征地信息公開(kāi)平臺(tái)”，主動(dòng)公開(kāi)征地批復(fù)、范圍、補(bǔ)償、安置成本等相關(guān)信息。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織在征地過(guò)程中的重要作用，可以將公告的實(shí)際執(zhí)行機(jī)關(guān)延伸至集體經(jīng)濟(jì)組織。

同時(shí)，要注意公告證據(jù)的固定。在公告時(shí)，以視頻、照片作為公告的證據(jù)時(shí)，必須要注意此類證據(jù)的證明力，保證能夠證明公告內(nèi)容、公告的張貼地點(diǎn)、公告的張貼時(shí)間等。在張貼時(shí)可以制作“公告登記簿”予以登記，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組負(fù)責(zé)人和村民代表見(jiàn)證簽字，同時(shí)加蓋集體經(jīng)濟(jì)組織公章。

（二）深化起訴條件的理論認(rèn)知

1.行政協(xié)議第三人原告資格的類型化判斷

《行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條、第四條對(duì)集體土地征收原告資格進(jìn)行了規(guī)范，但仍舊只是《行政訴訟法》第二十五條在土地征收領(lǐng)域的特殊規(guī)定，且這種特殊規(guī)定存在一定的解釋空間。以《行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條為例，實(shí)際土地使用權(quán)人是指未取得土地使用權(quán)屬證書(shū)，但合法使用集體土地的自然人、法人或者其他組織，包括因繼承取得宅基地、自留地的土地使用權(quán)人，因宅基地的村內(nèi)流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)的人，以及其他未及時(shí)頒證或者頒證不規(guī)范而產(chǎn)生的“權(quán)證”不符的情形。在2019年修訂的《土地管理法》實(shí)施后，伴隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的合法入市、宅基地使用權(quán)的自愿有償退出，“土地實(shí)際使用”的含義在理論和實(shí)踐中將變得更加復(fù)雜，無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的解釋進(jìn)行列舉式界定。因此，對(duì)于原告資格的判定最終仍要回歸到“利害關(guān)系”的判定之中。

“利害關(guān)系”這一術(shù)語(yǔ)在法律上具有極強(qiáng)的不確定性，必須借助一定的路徑對(duì)其進(jìn)行具體化。通過(guò)樣本分析可知，原告訴請(qǐng)的權(quán)益內(nèi)容不同，對(duì)原告主體資格的判斷也不盡相同，而這本質(zhì)上是請(qǐng)求權(quán)利基礎(chǔ)不同，導(dǎo)致原告資格判斷的多元化。請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)理論起源于德國(guó)，對(duì)于判斷原告資格具有十分重要的作用，請(qǐng)求權(quán)關(guān)系的基本模式為“誰(shuí)得向誰(shuí)，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”[26]。由于以權(quán)利基礎(chǔ)為起點(diǎn)，會(huì)產(chǎn)生不同的訴訟請(qǐng)求和不同的訴訟類型，在認(rèn)定原告資格時(shí)需要遵循“權(quán)利基礎(chǔ)—訴訟請(qǐng)求—訴訟類型”依次遞進(jìn)的路徑進(jìn)行判斷。

在集體土地征收協(xié)議中請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)主要來(lái)源于物權(quán)和債權(quán)。具體而言，其一，以債權(quán)為基礎(chǔ)提起撤銷之訴和確認(rèn)違法之訴。例如，原告以村集體與行政機(jī)關(guān)簽訂的補(bǔ)償協(xié)議的行為導(dǎo)致其債權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)要求撤銷或者確認(rèn)違法的，考慮到行政協(xié)議在訂立時(shí)基于實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，協(xié)議第三人不具有直接利害關(guān)系且可通過(guò)其他途徑彌補(bǔ)損失的情況下，不宜認(rèn)定其具有原告主體資格。其二，基于債權(quán)為基礎(chǔ)提出履行之訴。例如，行政機(jī)關(guān)不履行征收補(bǔ)償協(xié)議造成協(xié)議第三人債權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，此時(shí)可以借鑒民法上的代位訴訟制度，賦予第三人原告資格。其三，基于物權(quán)提起撤銷之訴、給付之訴和確認(rèn)之訴。例如，土地使用者以行政機(jī)關(guān)與村委會(huì)簽訂補(bǔ)償協(xié)議侵害其土地使用權(quán)為由請(qǐng)求撤銷行政行為，基于物權(quán)的排他性、絕對(duì)性，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其具有原告資格。同時(shí)，由于公民知識(shí)水平所限，未能準(zhǔn)確表述其訴請(qǐng)內(nèi)容，故當(dāng)事人只需要大概說(shuō)明行政行為違法之處或者請(qǐng)求的基礎(chǔ)，具體事項(xiàng)可以由人民法院依據(jù)職權(quán)查明。

2.過(guò)程性行政行為可訴性的雙重識(shí)別

理論而言，為了及時(shí)有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)過(guò)程性行政行為的可訴性。但是，如果全面肯定階段性行為的可訴性，會(huì)在一定程度上帶來(lái)“濫訴”“訟累”，甚至“雙重訴權(quán)”和“重復(fù)審查”的情況。因此，必須要明確過(guò)程性行政行為可訴性的標(biāo)準(zhǔn)。“外部效力+行為效果”的雙重識(shí)別模式不失為一種可行的方案。

“外部效力”要求行政行為需要向行政相對(duì)人進(jìn)行意思表示。一般情況下，過(guò)程性行政行為如果僅僅在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行表示，則不具有外部的效力，只有行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人作出行為，才能認(rèn)定其屬于獨(dú)立且確定的機(jī)關(guān)意思，從而產(chǎn)生外部效力。“行為效果”是判斷行為是否屬于受案范圍的核心要素，表現(xiàn)在是否對(duì)特定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。

在過(guò)程性或者階段性行政行為可訴性的判斷中，必須將行為效果置于行政過(guò)程論中進(jìn)行探討。行政過(guò)程論認(rèn)為行政過(guò)程是由各種行政行為或其他行為構(gòu)成，這些復(fù)數(shù)的行為之間存在明顯的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成了整個(gè)行政過(guò)程[27]。一個(gè)行政過(guò)程中的最終行為一定對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，如果要判斷過(guò)程行為是否也產(chǎn)生實(shí)際影響，實(shí)質(zhì)上取決于階段性行為與最終行為之間的關(guān)系的緊密程序，由強(qiáng)到弱可以分為三種：第一種是階段性行為，是最終行為的執(zhí)行依據(jù)；第二種是階段性行為在特定事項(xiàng)上居于獨(dú)立地位，是最終行為的先決條件；第三種是單純的事實(shí)描述、說(shuō)明理由或者表達(dá)意見(jiàn)的行為。第一種在階段性行為階段就已經(jīng)產(chǎn)生了，最后階段的行為是對(duì)前階段行為意思表示的代轉(zhuǎn)[28]。這種行為的可訴性毋庸置疑。第二種在特定事項(xiàng)上具有獨(dú)立評(píng)價(jià)的法律意義時(shí)，在此特定事項(xiàng)范圍內(nèi)具有可訴性。第三種僅僅是一種咨詢、聽(tīng)取意見(jiàn)的行為，并不能進(jìn)行訴訟。對(duì)于如何判斷階段性行為的效力則需要借助法律規(guī)范的規(guī)定或根據(jù)規(guī)范進(jìn)行合理推理。例如，在“金某訴紹興市越城區(qū)人民政府拆遷行政復(fù)議案”中，被告以涉案公示行為屬于過(guò)程性行為為由，認(rèn)為其不具有可訴性，要求撤銷二審判決。最高人民法院遵循上述思路認(rèn)為：“由于該核實(shí)認(rèn)定與公示行為系之后房屋補(bǔ)償安置的主要依據(jù)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益具有直接且重大的影響，故作為獨(dú)立的行政行為看待更具有合理性?！雹僭斠?jiàn)（2020）最高法行申1000號(hào)裁定書(shū)。

但是，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)“外部效力+行為效果”判斷并不是一個(gè)固定的萬(wàn)能公式，對(duì)于某些特殊的多階段行為也存在不同的判斷方式②例如，在指導(dǎo)性案件22號(hào)中，來(lái)安縣人民政府作出了同意收回部分地塊國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)，而來(lái)安縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局收到該批復(fù)后，沒(méi)有依法制作并向原土地使用權(quán)人送達(dá)收回土地使用權(quán)決定，而直接交由來(lái)安縣土地儲(chǔ)備中心付諸實(shí)施，原告以撤銷批復(fù)為由提起訴訟。指導(dǎo)案例認(rèn)為：“地方人民政府對(duì)其所屬行政管理部門的請(qǐng)示作的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對(duì)此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，行政相對(duì)人對(duì)該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”在此案中，人民法院僅運(yùn)用了外部效力標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。詳見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第五批指導(dǎo)性案例的通知》。。人民法院在進(jìn)行起訴條件判斷時(shí)，還是應(yīng)該摒棄階段性行為不可訴的理念，結(jié)合司法解釋和指導(dǎo)案例，抽絲剝繭探尋階段性行為與最終行為之間的關(guān)系。

3.訴訟請(qǐng)求的充分釋明與實(shí)質(zhì)處理

從目前的理論和實(shí)踐層面來(lái)看，在行政訴訟中人民法院并不完全受到訴訟請(qǐng)求的限制。一方面，行政訴訟的主觀構(gòu)造決定人民法院主要是依據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行裁判，原告的訴訟請(qǐng)求關(guān)乎整個(gè)案件審理的方向和裁判的結(jié)果。另一方面，行政訴訟不同于民事訴訟強(qiáng)調(diào)處分原則，要求人民法院不得為訴外裁判。行政訴訟主要強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為的監(jiān)督，人民法院圍繞行政行為進(jìn)行審查，原告為何起訴并不重要[29]。所以，人民法院在審理中既要尊重和考慮訴訟請(qǐng)求對(duì)人民法院審理的作用，不得任意超越邊界設(shè)定判訴關(guān)系，也要結(jié)合案件事實(shí)，探求原告真實(shí)的訴訟請(qǐng)求，予以釋明和處理。

本著救濟(jì)原告和加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的目的，應(yīng)當(dāng)對(duì)訴訟請(qǐng)求不明的情況進(jìn)行分類處理：其一，對(duì)于完全沒(méi)有訴訟請(qǐng)求或者訴訟請(qǐng)求與被訴的行政行為無(wú)關(guān)的情況，因?yàn)槿嗣穹ㄔ和耆珶o(wú)從審理，所以予以釋明后可以裁定駁回起訴；其二，對(duì)于訴訟請(qǐng)求表達(dá)不規(guī)范、不明確的，不宜直接認(rèn)定訴訟請(qǐng)求不具體，應(yīng)該結(jié)合原告對(duì)被告的權(quán)利主張是否具體，人民法院所要審查的對(duì)象即被訴行政行為是否明確，確定原告的訴訟請(qǐng)求并進(jìn)行實(shí)體審理；其三，對(duì)于主張明確但訴訟請(qǐng)求不合乎法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其修改訴訟請(qǐng)求；原告堅(jiān)持不修改、不變更的，在查明和確認(rèn)相關(guān)事實(shí)后，對(duì)原告核心主張等進(jìn)行審理和判決[3]90；其四，對(duì)于原告提出的多項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的訴訟請(qǐng)求，法院要審查其是否具備合并審理的條件。合并審理應(yīng)當(dāng)考慮以下情況：原告的訴訟請(qǐng)求是否具有行政法律上的聯(lián)系；該人民法院對(duì)這些訴訟請(qǐng)求是否都具有管轄權(quán)；原告是否向同一人民法院提出這些訴訟請(qǐng)求并能適用同一程序；合并審理是否能簡(jiǎn)化訴訟、提高審理效益。若符合上述所有條件，則法院應(yīng)該對(duì)多個(gè)行為逐一進(jìn)行審查；若否，應(yīng)該釋明當(dāng)事人分別起訴，當(dāng)事人拒不分別起訴的，法院裁定駁回起訴。

五、結(jié)語(yǔ)

鑒于集體土地征收案件的群體性、階段性、行政主導(dǎo)性等特征，解決其在司法救濟(jì)中高“裁駁率”的問(wèn)題并非一日之功。一方面，司法實(shí)踐中所折射出來(lái)的問(wèn)題有賴于立法的完善和法官對(duì)法律適用認(rèn)知的深化，以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為目標(biāo)；另一方面，人們也應(yīng)當(dāng)清晰地認(rèn)識(shí)到，造成高“裁駁率”現(xiàn)象的背后也有著濃重的司法環(huán)境的底色。我國(guó)的土地征收具有典型的“行政主導(dǎo)”特征，由于信息不對(duì)稱以及專業(yè)技能的不足，人民法院在審理時(shí)面臨一定的“后天缺陷”。同時(shí)在我國(guó)行政司法化體制影響下，人民法院容易在審判中倚重對(duì)政策和地方議程的考量，容易形成“政策實(shí)施型司法”①美國(guó)學(xué)者達(dá)瑪什卡提出，他認(rèn)為有兩種理想類型的國(guó)家和法律程序觀：一種是把政府視為社會(huì)總管的“能動(dòng)型國(guó)家”，司法活動(dòng)的任務(wù)在于致力于貫徹國(guó)家的綱領(lǐng)、執(zhí)行國(guó)家的政策，此為“政策實(shí)施型司法”；另一種是政府僅僅負(fù)責(zé)維持社會(huì)平衡的“回應(yīng)型國(guó)家”，司法活動(dòng)的目的在于解決沖突和糾紛，此為“糾紛解決型司法”。米爾伊安·R.達(dá)瑪什卡：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》（修訂版），鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015，第14-15頁(yè)。。在審判過(guò)程中，人民法院不僅需要依法高效行使審判權(quán)，還需要將人民性、黨性、政治性等非法律因素融入司法審查中[30]。因此，徹底改變高“裁駁率”的問(wèn)題不僅在法律之內(nèi)，更在法律之外。