劉娟，趙智風(fēng)

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

引言

政府應(yīng)是良好生態(tài)環(huán)境的守護(hù)者，環(huán)境行政公益訴訟的功能則是督促行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)環(huán)境職責(zé)，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第58條增設(shè)了環(huán)境公益訴訟條款，為使該規(guī)范平穩(wěn)落地，2015年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在十三個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開展了公益訴訟試點(diǎn)改革，并在2017年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》中對(duì)適用公益訴訟要件作出詳細(xì)規(guī)定，通過立法改革，逐步推進(jìn)環(huán)境公益訴訟構(gòu)建，但這個(gè)過程中忽視判決方式適用規(guī)定的規(guī)范化。為此，最高人民法院和最高人民檢察院頒布了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干問題的解釋》)，其中第24條、25條明確了環(huán)境行政公益訴訟的裁判方式，此舉標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度已逐步趨向成熟。但與普通行政訴訟相比，環(huán)境行政公益訴訟的判決目的不局限于解決行政糾紛，而是通過檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)管，以達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的。因此，通過對(duì)環(huán)境行政公益訴訟判決方式的探討，為有效保護(hù)環(huán)境提供實(shí)證研究參考。

一、環(huán)境行政公益訴訟判決方式的實(shí)踐現(xiàn)狀

為深入觀察環(huán)境行政公益訴訟判決方式的現(xiàn)狀，在北大法寶上以“《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第25條第4款規(guī)定”以及“環(huán)境保護(hù)”為關(guān)鍵字進(jìn)行檢索，截止日期為2022年4月23日，近三年共檢得453份裁判文書，對(duì)其整理得出294份環(huán)境行政公益訴訟案件的裁判文書。其中駁回上訴判決為3份，撤銷重作判決為2份，變更判決為2份，確認(rèn)違法判決為69份、“確認(rèn)違法+駁回部分訴訟請(qǐng)求”判決為2份，“確認(rèn)違法+撤回部分訴訟請(qǐng)求”判決為1份，“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決為68份、履行職責(zé)判決為147份。由此可知，實(shí)踐中的判決方式主要聚焦于三種，即確認(rèn)違法判決、“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決以及履行職責(zé)判決。

(一)確認(rèn)違法判決的實(shí)踐狀況

法院適用確認(rèn)違法判決共140份，對(duì)其進(jìn)行分類，分為訴訟期間已履職和未履職的確認(rèn)違法判決。

1.訴訟期間已履職的確認(rèn)違法判決

行政機(jī)關(guān)在訴訟期間依法履職，實(shí)現(xiàn)了訴訟請(qǐng)求的目的，法院判決確認(rèn)違法的案件為68份，具體判決類型及案件數(shù)所占比例如表1所示。

表1 訴訟期間已履職的確認(rèn)違法判決

2.訴訟期間未履職的確認(rèn)違法判決

行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)未實(shí)現(xiàn)檢察建議的要求，法院判決確認(rèn)行為違法的案件為72份，具體判決類型及案件數(shù)所占比例如表2所示。

表2 訴訟期間未履職的確認(rèn)違法判決

(二)履行職責(zé)判決的實(shí)踐狀況

對(duì)有關(guān)履行職責(zé)判決共分為兩類，分別為未規(guī)定具體履行期限的判決和規(guī)定具體履行期限的判決，其中未規(guī)定具體履行期限的判決128份，規(guī)定具體履行期限的履行職責(zé)判決為87份。而規(guī)定具體履行期限的判決又分為兩種情況，一種情況為在判決文書中直接判決行政機(jī)關(guān)在具體的時(shí)間內(nèi)依法履行職責(zé)，判決時(shí)間是為幾日或者幾個(gè)月。另外一種情況是在判決文書中直接規(guī)定在某個(gè)具體的日期前履行完畢，下文對(duì)判決某個(gè)日期前履行完畢的時(shí)間換算成具體的履行天數(shù)或月份，對(duì)月份換算存在四舍五入情況。

1.未規(guī)定具體履行期限的履職判決

在未規(guī)定具體履行期限的判決方式中，具體判決類型以及案件數(shù)所占比例如表3所示。

第二，更新育人觀念，切實(shí)認(rèn)識(shí)到提高教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵是優(yōu)化課堂教學(xué)結(jié)構(gòu)而不是加大學(xué)生的作業(yè)量和作業(yè)難度。要把提高教學(xué)質(zhì)量的重心放在優(yōu)化課堂教學(xué)結(jié)構(gòu)，提升教學(xué)效率上。

表3 未規(guī)定具體履行期限案件的判決方式

2.規(guī)定具體履行期限的履職判決

在規(guī)定具體履行期限的判決方式中，具體判決類型以及案件數(shù)所占比例如表4所示。

表4 規(guī)定具體履行期限案件的判決方式

在具體規(guī)定履行期限的判決中，“確認(rèn)違法+履職職責(zé)”判決為20份，履行職責(zé)判決為67份，對(duì)其履行期限進(jìn)行歸納分類，具體履行期限以及案件數(shù)所占比例如下表5所示。

表5 具體履行期限的案件數(shù)及所占百分比

二、環(huán)境行政公益訴訟判決方式存在的問題

(一)判決方式類型單一

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了七種判決方式，但整理的數(shù)據(jù)顯示，在環(huán)境行政公益訴訟案件中，主要限于確認(rèn)違法判決、履行職責(zé)判決、“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”三種判決方式。其中，判決方式類型單一，對(duì)駁回訴訟請(qǐng)求判決、撤銷判決等判決方式缺乏適用。其主因在于試點(diǎn)期間行政機(jī)關(guān)不作為，致使環(huán)境公益受損，而撤銷判決主要適用于行政機(jī)關(guān)違法作為的案件，這在客觀上就導(dǎo)致了撤銷判決方式適用無用武之地。[1]但隨著環(huán)境行政公益訴訟制度的發(fā)展成熟，其案件受理范圍逐漸擴(kuò)大，對(duì)于行政機(jī)關(guān)亂作為的違法案件，在撤銷判決方式的適用上應(yīng)頻繁。但就檢索的案例來看，僅兩個(gè)案件適用撤銷判決并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重做，由此可見，撤銷判決方式在司法實(shí)踐中缺乏適用。

在環(huán)境行政公益訴訟法律體系中，訴前和訴訟作為兩個(gè)獨(dú)立的訴訟程序，且具有同等重要的地位，其目的都是維護(hù)環(huán)境公益。但是實(shí)踐中，由于忽視了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值，行政機(jī)關(guān)即使在訴前程序依照檢察建議履職，檢察機(jī)關(guān)卻仍然提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)檢察建議提出之前的行為違法。如，“東寶區(qū)人民檢察院訴東寶區(qū)水利和湖泊局案”，法院認(rèn)為被告在接到檢察建議后，針對(duì)檢察建議所提出的問題迅速進(jìn)行了整改，對(duì)行政機(jī)關(guān)的積極履職行為表示肯定，但法院判決確認(rèn)被告在提出檢察建議之前不依法履職的行為違法。就實(shí)踐狀況而言，此類案件應(yīng)予駁回訴訟請(qǐng)求，而非確認(rèn)違法。

(二)確認(rèn)違法判決過于形式主義

在單獨(dú)適用確認(rèn)違法判決中，絕大多數(shù)案件已在訴訟期間履行職責(zé)，其訴訟目的已實(shí)現(xiàn)，但法院仍判決確認(rèn)違法，判決依據(jù)為《行政訴訟法》第74條第2款第2項(xiàng)規(guī)定以及《若干問題的解釋》第24條規(guī)定。最高人民法院江必新副院長(zhǎng)在《若干問題的解釋》頒布后對(duì)第24條做出了新解讀，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在訴訟期間依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)改變?cè)V訟請(qǐng)求仍確認(rèn)行為違法，其目的是為了威懾行政機(jī)關(guān)，達(dá)到督促行政機(jī)關(guān)依法履職，減少此類情況再次發(fā)生，但實(shí)踐效果并不理想。如，黃石市下陸區(qū)人民法院對(duì)下陸區(qū)城市管理執(zhí)法局、生態(tài)環(huán)境局下陸區(qū)分局、下陸區(qū)科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)信息化局相繼判決確認(rèn)其行政行為違法，期望以法院判決確認(rèn)行為違法的方式，使行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生畏懼，這種美好的希冀心理略顯理想主義。

此外，公益起訴人在訴訟中改變?cè)V訟請(qǐng)求時(shí)，法院應(yīng)實(shí)質(zhì)審查是否存在訴的利益，訴的利益作為法院審查原告是否具有起訴資格限制的必要性救濟(jì)制度，亦是在司法實(shí)踐中需要遵從的起訴條件。如果法律不對(duì)確認(rèn)之訴加以明確限制，便有“濫訴”之嫌。[2]原告在請(qǐng)求確認(rèn)之訴中需證明其改變行政行為或者撤銷行政行為對(duì)自身利益存在影響，在德國(guó)法中這種訴的利益被稱之為“特殊的確認(rèn)利益”，主要包括“基本權(quán)利侵害型”“恢復(fù)名譽(yù)型”，這兩類是主觀訴訟中事關(guān)當(dāng)事人的確認(rèn)利益之訴。此外“判決先例效力型”也不存在其特殊確認(rèn)利益，理由是公益起訴人不符合賠償之訴的原告資格，無權(quán)要求判決行政機(jī)關(guān)做出賠償。而“重復(fù)危險(xiǎn)型”有其確認(rèn)利益，期望法院判決確認(rèn)行為違法的方式，起到威懾行政機(jī)關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)作用，但在司法實(shí)踐中的威懾效果并不理想。

(三)“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決方式并用不當(dāng)

在檢索的案例中，“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決為68份。這類判決方式常適用于行政機(jī)關(guān)在訴前程序未落實(shí)檢察建議，致使環(huán)境資源受損，法院經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)履行法定職責(zé)的情形。如，“烏拉特前旗人民檢察院訴烏拉特中旗林業(yè)和草原局案”，對(duì)于林業(yè)和草原局不完全履行破壞草原修復(fù)監(jiān)管職責(zé)行為，法院依據(jù)《行政訴訟法》第72條、第74條第2款第1項(xiàng)作出了“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決。此外，司法實(shí)踐中還存在法院依據(jù)《行政訴訟法》第74條第2款第2項(xiàng)等法律判決“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”的情形。

《行政訴訟法》第74條第1款適用前提是行政行為違法且不需要撤銷，但需要保留該行為效果?！缎姓V訟法》第74條第2款適用前提是指行政行為不需要撤銷或者判決履行。司法實(shí)踐中法院判決“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”，表明行政機(jī)關(guān)有履行職責(zé)的必要，以及對(duì)其先前的行政行為的否定，此舉不符合《行政訴訟法》第74條規(guī)定的情形。如果法院認(rèn)為被告確有履行的必要，則應(yīng)作出履行判決。若無必要，則確認(rèn)其違法，而非兩者并用。[4]

此外，一些法院僅依據(jù)《行政訴訟法》第72條規(guī)定判決為“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”的情形。如，在“洮北區(qū)青山鎮(zhèn)人民政府不履行法定職責(zé)案”、“嵐縣水利局不依法履行法定職責(zé)案”、“呂梁市生態(tài)環(huán)境局嵐縣分局不依法履行法定職責(zé)案”以及“黃岡市黃州區(qū)衛(wèi)生健康局未全面履行法定監(jiān)督管理職責(zé)案”，法院僅僅依據(jù)《行政訴訟法》第72條規(guī)定即作出“確認(rèn)違法+履職職責(zé)判決”的判決。而《行政訴訟法》第72條規(guī)定被告不履行法定職責(zé)適用的情形，不適用確認(rèn)違法判決，故法院判決方式為“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”并不妥當(dāng)。

(四)履行職責(zé)判決過于籠統(tǒng)

履行職責(zé)判決是法院對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的督促措施，是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的深層監(jiān)督。但從近三年檢索的履行職責(zé)判決方式來看，大體可分為原則性判決和具體性判決兩種類型。其中原則性判決為128份，具體性判決為87份。

在原則性判決當(dāng)中，法院只是概括性地要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，而不涉及履行的期限、方式、效果等內(nèi)容，由行政機(jī)關(guān)在履行中自由裁量。這類判決基于尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，且在司法實(shí)踐中適用頻繁，為行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)。[5]如，“新?lián)釁^(qū)人民檢察院訴生態(tài)環(huán)境局履行法定職責(zé)案”，法院責(zé)令被告繼續(xù)履行法定職責(zé)。又如，“圖們市人民檢察院訴圖們市水利局不履行法定職責(zé)案”，法院責(zé)令被告在法定期限內(nèi)依法履行收取水土保持補(bǔ)償費(fèi)的法定職責(zé)。在司法實(shí)踐中，法院對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)內(nèi)容未作具體規(guī)定，雖然表面上體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，但實(shí)質(zhì)上不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)依法履行時(shí)，此類判決缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力。

在具體性判決中，法院大多數(shù)只對(duì)履行期限進(jìn)行了規(guī)定，時(shí)間為20日至1年以上等多種情況，而對(duì)履行方式、效果等內(nèi)容并未進(jìn)行規(guī)定。如，“賽罕區(qū)人民檢察院訴城市管理綜合執(zhí)法局不履行法定職責(zé)案”，法院責(zé)令被告于本判決生效之日起60日內(nèi)，依法履行法定管理職責(zé)。又如，“固始縣人民檢察院訴固始縣交通運(yùn)輸局、自然資源局履行法定職責(zé)案”，法院責(zé)令兩被告于本判決生效后20日內(nèi)依法履行法定職責(zé)。

針對(duì)當(dāng)前的履行職責(zé)判決，主要問題是法院對(duì)履職判決內(nèi)容規(guī)定籠統(tǒng)，僅從外觀上要求行政機(jī)關(guān)履職，對(duì)受損公共利益恢復(fù)到何種程度未具體體現(xiàn)。在環(huán)境行政公益訴訟中，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在訴前會(huì)針對(duì)檢察建議有所行動(dòng)，但未能達(dá)到檢察建議的要求，從而引發(fā)行政公益訴訟。若因判決要求不具體，致使無法督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)，造成生態(tài)環(huán)境資源進(jìn)一步受損，則，既違背了公益訴訟的初衷，又浪費(fèi)了司法資源。因此，對(duì)于履職判決不應(yīng)過于籠統(tǒng)。

三、環(huán)境行政公益訴訟判決方式的完善建議

(一)豐富訴訟判決方式

在環(huán)境行政公益訴訟中，公益起訴人代表的是公共利益，具有一種天然的“正義性”，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履職導(dǎo)致環(huán)境公益受到損害時(shí)，法院難免對(duì)其采取“低容忍”的態(tài)度，[6]容易在判決中支持檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求，訴訟請(qǐng)求類型狹窄，導(dǎo)致法院判決類型單一。而在判決方式中，撤銷判決是一種同時(shí)符合主觀訴訟和客觀訴訟價(jià)值取向的判決方式，法院以審查行政行為為重心，應(yīng)當(dāng)成為頻繁適用的判決方式。在環(huán)境行政公益訴訟體系中，法院無論是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴請(qǐng)求進(jìn)行審查，還是對(duì)被告依法履職的答辯進(jìn)行審查，都屬于形式內(nèi)容的范疇，法院應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定對(duì)行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，避免審查流于形式。對(duì)符合撤銷判決類型的違法行政行為，增加撤銷判決方式的適用。

在環(huán)境行政公益訴訟中，由于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)周期較長(zhǎng)，而訴前程序規(guī)定的期限只有2個(gè)月，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持對(duì)未完成檢察建議的行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的行為，忽視了天氣、季節(jié)、執(zhí)法等客觀因素對(duì)執(zhí)法的影響。此時(shí)，法院的支持，往往只能帶來形式上的勝訴，而不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。[7]法院針對(duì)行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合具體案件進(jìn)行判斷，不能完全以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來衡量行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)積極履職，但由于客觀因素導(dǎo)致未在限期內(nèi)完成整改的，法院應(yīng)作出駁回訴訟請(qǐng)求判決。如，“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民檢察院訴福祉街道辦事處履行法定職責(zé)案”，法院認(rèn)為被告在訴前程序積極落實(shí)檢察建議要求，但因客觀原因未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)履職完畢。但在訴訟期間，上述區(qū)域內(nèi)堆放的建筑垃圾和生活垃圾已清理完畢，生態(tài)環(huán)境受到了保護(hù)，公共利益不再受到危害，但法院依然判決確認(rèn)福祉街道辦未及時(shí)履職完畢行為違法。此時(shí)法院應(yīng)駁回公益起訴人的訴訟請(qǐng)求，加強(qiáng)適用其他判決方式。

因此在司法實(shí)踐中，依據(jù)《行政訴訟法》《若干問題的解釋》中有關(guān)行政公益訴訟判決方式的規(guī)定，在有效保護(hù)環(huán)境、節(jié)約司法資源的前提下，可以根據(jù)具體情形，靈活選擇適用不同的判決方式。此舉是在法律規(guī)定范圍內(nèi)，對(duì)判決方式的有效適用。法律規(guī)定是有限的，現(xiàn)實(shí)情形是無限的。若法律未進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，此時(shí)法院應(yīng)突破現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟單一判決類型，依據(jù)法理創(chuàng)新適用其他判決方式，改變環(huán)境行政公益訴訟中判決類型的固定化思維，豐富訴訟判決方式。

(二)謹(jǐn)慎適用確認(rèn)違法判決方式

在司法實(shí)踐中確認(rèn)違法判決適用率較高，對(duì)于確認(rèn)違法判決，目前學(xué)界存在兩種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟為客觀訴訟，通過判決確認(rèn)違法，可以避免類似行為再發(fā)生，以達(dá)到警示的作用，發(fā)揮示范效果。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為被告在訴訟過程糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，其受損的環(huán)境公益已達(dá)到維護(hù)，從節(jié)約司法成本角度考慮，繼續(xù)訴訟已無必要，并且確認(rèn)違法判決是對(duì)被訴行為的否定性評(píng)價(jià)，其判決缺乏實(shí)質(zhì)意義。[8]在主觀訴訟理念下，即使該類違法行為已被行政機(jī)關(guān)糾正，但法院為保障和救濟(jì)行政相對(duì)人，依然會(huì)選擇支持原告的訴請(qǐng)，判決確認(rèn)違法。而在客觀的環(huán)境行政公益訴訟中。行政機(jī)關(guān)在履職的情況下，確認(rèn)違法的利益已不存在，且確認(rèn)違法判決亦不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，無需再作出確認(rèn)違法判決。

雖然《若干問題的解釋》第24條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以撤回起訴，或者變更訴訟請(qǐng)求確認(rèn)違法，但確認(rèn)違法判決不適用于客觀訴訟判決方式，主要在于沒有直接遭受侵害的行政相對(duì)人。行政機(jī)關(guān)在審理前履行職責(zé)，其違法行為已被糾正。對(duì)此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)撤回起訴，否則法院則應(yīng)駁回其訴訟請(qǐng)求。頻繁適用確認(rèn)違法判決帶有較強(qiáng)的形式主義色彩，在一些情形下有浪費(fèi)稀缺司法資源之嫌，應(yīng)謹(jǐn)慎適用確認(rèn)違法判決。

(三)“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決方式應(yīng)改為“履行職責(zé)”判決方式

《行政訴訟法》第74條規(guī)定的確認(rèn)違法判決是指，不需要判決履行職責(zé)或者履行職責(zé)已無意義。只有不適宜作出履行判決時(shí)，才有必要作出確認(rèn)違法判決。在環(huán)境行政公益訴訟中，法院作出“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”的判決案件，往往是由于行政機(jī)關(guān)的不作為導(dǎo)致環(huán)境公益受損，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為行為的否定評(píng)價(jià)，是判決是否履行職責(zé)的前提條件。故，確認(rèn)違法判決只是履行職責(zé)判決的補(bǔ)充，履行職責(zé)判決本身包含對(duì)行政行為的否定評(píng)價(jià)，不需要再次確認(rèn)違法。[9]因此，在司法實(shí)踐中，若行政機(jī)關(guān)不依法履職，但有履職必要時(shí)，宜作出“責(zé)令履行判決”，而非作出“確認(rèn)違法+責(zé)令履行”判決。

在司法實(shí)踐中，如，“固陽縣人民檢察院訴固陽縣自然資源局案”、“文山市人民檢察院訴平壩政府行政行為案”、“孝南區(qū)人民檢察院訴孝南區(qū)新華街道辦事處案”、“安義縣人民檢察院訴安義縣國(guó)土資源局案”中，公益起訴人請(qǐng)求判決確認(rèn)違法并依法履行職責(zé)，但法院判決僅責(zé)令履行法定職責(zé)。上述法院的此種做法，正是對(duì)單一選擇判決的肯定，而對(duì)“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”這種雙重判決模式的否決。有履職可能的，則判決履職；沒有履職可能或履職無意義的，則判決確認(rèn)違法。

在環(huán)境行政公益訴訟判決中，履行職責(zé)判決本身就包含了對(duì)行政機(jī)關(guān)違法不作為的否定性評(píng)價(jià)，其違法情形是認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)的前提和基礎(chǔ)，已被履行法定職責(zé)的請(qǐng)求所覆蓋或吸收，因而單單確認(rèn)違法不能成為獨(dú)立訴求和裁判事項(xiàng)。鑒于此類案件應(yīng)在司法實(shí)踐中廣泛應(yīng)用，最高法院應(yīng)頒布典型案例，以作指導(dǎo)之用，為下級(jí)人民法院審判案件提供參考，統(tǒng)一司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。

(四)細(xì)化履行職責(zé)判決

履行職責(zé)判決是環(huán)境行政公益訴訟中最常用的判決形式，而在司法實(shí)踐普遍存在的履行職責(zé)判決過于籠統(tǒng)，主要表現(xiàn)為未規(guī)定履行期限。在檢索的294份裁判文書中，對(duì)履行職責(zé)判決未規(guī)定履行期限的就有128份，占比43.54%。雖然判決方式在一定程度上體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，但實(shí)質(zhì)上不利于實(shí)現(xiàn)矯正環(huán)境行政違法行為，只能造成形式司法，浪費(fèi)司法資源。

兩高頒布的《若干問題的解釋》第25條進(jìn)一步解釋和具化了適用的履行職責(zé)判決方式的要件，明確規(guī)定要在判決方式中指明“一定期限”，因此在司法實(shí)踐中法院需對(duì)履行期限作進(jìn)一步規(guī)定。行政機(jī)關(guān)對(duì)職責(zé)的范圍、條件和后果等因素，未享有較大自由裁量權(quán)的情形下，履行職責(zé)判決應(yīng)需要進(jìn)一步明確化，規(guī)定行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的方式、效果等內(nèi)容。

如，“西秀區(qū)人民檢察院訴農(nóng)林牧水局不履行法定職責(zé)案”，法院判決被告于本判決生效之日起30日內(nèi)依法履行欠繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)150.99萬元及其滯納金的監(jiān)管職責(zé)，該案中對(duì)履行內(nèi)容、期限進(jìn)行了明確要求。又如，“恩施市人民檢察院訴恩施市自然資源和規(guī)劃局履行職責(zé)案”，法院判決被告依法對(duì)履行監(jiān)督管理職責(zé)，并責(zé)令第三人畢仁智按照編制的實(shí)施方案進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)治理，并在兩個(gè)月內(nèi)完成施工并達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，該案中具體履行的效果以相關(guān)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，亦明確規(guī)定了履行期限，有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)依法履行職責(zé)。

在履行期限、方式、效果等內(nèi)容上，若有相關(guān)的法律規(guī)定，則以法律規(guī)定的方式進(jìn)行判決。若無相關(guān)規(guī)定，法院則可以在綜合考慮個(gè)案中受損的范圍、原被告雙方的意見，恢復(fù)的難易程度等因素的基礎(chǔ)上進(jìn)行判決。對(duì)行政機(jī)關(guān)能實(shí)際確定其履行內(nèi)容，法院應(yīng)對(duì)履行內(nèi)容承擔(dān)制定者角色，作出有針對(duì)性的判決，詳細(xì)規(guī)定履行職責(zé)的期限、方式、效果等內(nèi)容。對(duì)涉及專業(yè)性較強(qiáng)的履職部分內(nèi)容，則不應(yīng)作過于詳細(xì)要求，而應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自主裁決，在法律允許的范圍內(nèi)發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充擔(dān)監(jiān)督者角色，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極履職，切實(shí)落實(shí)整改措施，有效改善環(huán)境保護(hù)亂象。

四、結(jié)論

環(huán)境行政公益訴訟作為新型強(qiáng)力訴訟模式，其對(duì)提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理能力極具意義。但，我們也應(yīng)該看到現(xiàn)有訴訟判決方式的不規(guī)范性，以及訴訟規(guī)定的不健全等問題。因此，在司法實(shí)踐中，法院要在主觀訴訟判決方式體系中，對(duì)客觀訴訟模式正確選擇適用判決方式。為此，法院需采取謹(jǐn)慎態(tài)度，在明確是否存在確認(rèn)之訴的利益基礎(chǔ)之上，理性適用確認(rèn)違法判決，對(duì)確認(rèn)違法、履行職責(zé)等判決方式，根據(jù)實(shí)踐需要正確運(yùn)用，對(duì)籠統(tǒng)性的履職判決應(yīng)結(jié)合具體情形明確履職內(nèi)容。唯有如此，方能實(shí)現(xiàn)程序正義和實(shí)體正義并舉，真正發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟之功效。