文/劉東文

城市小區(qū)是黨領(lǐng)導(dǎo)社會、組織社會、凝聚社會的最為基礎(chǔ)的物理單元，也是社會治理最為基礎(chǔ)的“細(xì)胞”。習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》中指出，“推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！盵1]隨著社會治理重心逐漸下移，社會治理體系改革逐步向縱深推進，社會治理共同體建設(shè)的實踐逐漸展開，黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理逐步成為社會治理的重要突破口和基點工程。雖然黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理有著深刻的邏輯理路，但在探索過程中也存在一些現(xiàn)實偏差。因此，如何進一步提升治理成效成為當(dāng)前迫切需要研究與解決的問題。

一、黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的邏輯理路

黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理這一實踐命題既發(fā)源于馬克思主義學(xué)說崇高的價值追求，也傳承了中國共產(chǎn)黨自身歷史發(fā)展的實踐活動，又深深扎根于新時代基層治理的現(xiàn)實土壤。

（一）理論邏輯：來源于馬克思主義學(xué)說鮮明的人民性

馬克思主義學(xué)說具有天然的人民性與崇高的價值追求，這是區(qū)別于其他學(xué)說的顯著標(biāo)志與巨大優(yōu)勢。一方面，馬克思主義學(xué)說鮮明的人民性與黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的內(nèi)在價值目標(biāo)具有一致性。馬克思主義經(jīng)典作家高度重視與充分肯定人民群眾的自由發(fā)展和歷史主體地位。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出，“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的，將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件?！盵2]毛澤東在《論聯(lián)合政府》中更是高度凝練地指出， “人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力?！盵3]黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理是黨的組織與資源充分下沉到小區(qū)，并通過基層社會的良序善治為人民群眾自由發(fā)展提供良好社會環(huán)境的優(yōu)秀模式。這種模式的出發(fā)點與落腳點正是基于對人民群眾歷史主體地位的深刻認(rèn)知。另一方面，黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理是馬克思主義學(xué)說人民性的重要實踐途徑。人民群眾是黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的參與主體、目標(biāo)主體、價值主體。在此過程中，這一模式不僅切實解決了困擾小區(qū)居民的一系列難題，有效保障了業(yè)主的合法權(quán)益，還增強了小區(qū)居民自治共治的意愿與能力，為小區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督提供了制度通道與現(xiàn)實情景。此外，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上提出“尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”[4]的重大論斷，而黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理正是發(fā)展全過程人民民主的重要組成部分、關(guān)鍵基礎(chǔ)性工程與新型實踐模式。

（二）歷史邏輯：來源于中國共產(chǎn)黨基層黨組織建設(shè)的歷史經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨是在列寧建黨學(xué)說寶貴經(jīng)驗指導(dǎo)下組織與建立的馬克思主義政黨。建黨之初，中國共產(chǎn)黨即格外重視基層黨組織建設(shè)。首先，列寧建黨學(xué)說指出，黨的基層組織應(yīng)當(dāng)在一切組織與社會團體中實現(xiàn)全覆蓋。中國共產(chǎn)黨自成立以來也十分注重支部的建立與完善，不斷健全黨組織體系的神經(jīng)末梢。列寧在《關(guān)于共產(chǎn)國際第二次代表大會的基本任務(wù)的提綱》中明確提出，“一切組織、協(xié)會、團體，無一例外都應(yīng)該成立共產(chǎn)黨的小組或支部?！盵5]《中國共產(chǎn)黨第一次修訂章程》中也明確規(guī)定，“各農(nóng)村、各工廠、各鐵路、各礦山、各兵營、各學(xué)校等機關(guān)及附近，凡有黨員五人至十人均得成立一小組，每組公推一人為組長，隸屬地方支部，不滿五人之處，亦當(dāng)有組織，公推書記一人?！盵6]在新時代黨的基層組織體系建設(shè)中，小區(qū)黨組織建設(shè)因起步較晚造成組織與工作的覆蓋率較低，組織動員群眾的能力較弱，這已成為黨的基層組織體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理為小區(qū)黨組織建設(shè)提供了良好契機與強大推力。其次，中國共產(chǎn)黨自始至終高度重視基層黨組織功能的有效發(fā)揮，強調(diào)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。毛澤東在《井岡山的斗爭》中提到，“紅軍所以艱難奮戰(zhàn)而不潰散，‘支部建在連上’是一個重要原因。”[7]在新民主主義革命時期，人民軍隊內(nèi)的基層黨組織建設(shè)顯著提升了部隊?wèi)?zhàn)斗力，為新民主主義革命的勝利作出了重要貢獻。習(xí)近平總書記在第十八屆中共中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上明確指出，“加強基層黨組織和干部隊伍建設(shè)，把基層黨組織建成堅強戰(zhàn)斗堡壘，充分發(fā)揮廣大黨員、干部先鋒模范作用?！盵8]新時代黨的基層組織的重要功能是引領(lǐng)基層社會治理。當(dāng)前，小區(qū)層級的社會治理實踐尚在探索起步階段，是基層社會治理中的新興領(lǐng)域。因此，迫切需要充分發(fā)揮小區(qū)黨組織的引領(lǐng)作用，使黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理取得制度化、常態(tài)化的實踐績效。

（三）現(xiàn)實邏輯：來源于黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的“再下沉”

隨著中國市場經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市基層社會的組織構(gòu)成與治理環(huán)境發(fā)生了巨大變化，早期的單位制治理制度日漸式微，社區(qū)逐漸成為基層治理的基礎(chǔ)單元[9]。滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)是基于情感和價值紐帶而結(jié)成的生活共同體[10]。在我國，社區(qū)更多指的是行政單元與行政載體。社會治理的重心逐步下移不可避免地使社區(qū)承載越來越多的行政性事務(wù)，使黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理行政化色彩更加濃厚，從而忽略了社區(qū)自組織力量的建設(shè)，影響了社區(qū)治理的實際效果。[11]此外，社區(qū)規(guī)模過大、轄區(qū)范圍內(nèi)居民異質(zhì)性較大、缺乏公共性議題等問題也導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)居民凝聚力、向心力較弱，社區(qū)自治缺乏活力。與此相反，小區(qū)規(guī)模較小，小區(qū)內(nèi)居民同質(zhì)性較強，利益聯(lián)系與社會交往較為緊密等，也會導(dǎo)致許多公共性議題。例如，小區(qū)業(yè)委會規(guī)范成立與有效運行困難，物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主之間的矛盾糾紛難以厘清，業(yè)主參與小區(qū)自治失序。[12]業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)公司作為小區(qū)內(nèi)部治理的三駕馬車，三者之間缺乏絕對的權(quán)威，往往會陷入“零和博弈”的陷阱，無法真正凝聚起小區(qū)治理的最大合力。[13]因此，需要黨組織躬身入局，以引領(lǐng)小區(qū)多方協(xié)同治理。只有建立并建強小區(qū)黨支部，才能通過組織嵌入與規(guī)則嵌入整合業(yè)委會及物業(yè)服務(wù)企業(yè)，[14]將黨組織獨特的政治優(yōu)勢與組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，破解基層黨建與基層治理懸浮化的問題，使黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理成為黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的錨點。[15]

二、黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的現(xiàn)實偏差

黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理在運行過程中遇到了多方面的阻力，其治理效果受到較多因素影響，會產(chǎn)生一些現(xiàn)實偏差。從橫向來看，既有來自小區(qū)內(nèi)部參與各方的主觀因素，也有來自小區(qū)外部資源約束的客觀影響；從縱向來看，既有小區(qū)黨組織組織力建設(shè)的問題，也有科層制帶來的“條塊分割”的弊端。

（一）小區(qū)黨組織組織力有待提升

組織力建設(shè)是基層黨組織建設(shè)的核心要義?；鶎狱h組織組織力可以劃分為政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動員、聯(lián)系群眾三個維度，三者之間相輔相成，共同影響著基層治理的成效。小區(qū)黨組織組織力建設(shè)主要存在以下三個問題。一是小區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用沒有得到充分彰顯。小區(qū)黨組織的組織架構(gòu)一般為小區(qū)黨支部——樓棟黨小組。由于黨組織組織層級較低，能夠有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的資源與服務(wù)極為有限，在與業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的協(xié)同治理中缺乏足夠的話語權(quán)，導(dǎo)致黨組織在小區(qū)治理過程中沒有充分彰顯領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是小區(qū)黨組織組織動員缺乏有效抓手。首先，小區(qū)黨支部書記是小區(qū)黨組織高效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。然而，由于缺乏制度支撐與資源保障，小區(qū)黨支部書記往往陷入選人難與有效發(fā)揮作用難的困境。其次，小區(qū)黨員隊伍素質(zhì)參差不齊，部分黨員黨性修養(yǎng)不高，在小區(qū)治理的過程中甚至為自身利益站在小區(qū)黨組織的對立面，沒有展現(xiàn)出黨員的先鋒模范作用。三是小區(qū)黨組織聯(lián)系群眾、凝聚人心的功能弱化。小區(qū)黨組織進行群眾工作的方法普遍較為陳舊，多為口號標(biāo)語式宣傳，沒有較好地結(jié)合新興媒體平臺，聯(lián)系群眾的方式多為灌輸政策方針，對于小區(qū)群眾的困難與需求掌握不夠，缺少與小區(qū)群眾面對面的交流溝通。

（二）制度供給體系有待完善

黨建引領(lǐng)基層治理的過程是基層治理制度體系的不斷變革與創(chuàng)新。黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理缺乏制度上的著力點，使小區(qū)治理難以取得實質(zhì)性進展。黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理在制度建設(shè)方面主要存在以下三個問題。一是“條塊分割”帶來的治理效率難以提升?；鶎又卫眢w系中的“條塊分割”使治理力量分散，無法快速有效地回應(yīng)與解決群眾的實際問題，使治理過程增加了許多不必要的空轉(zhuǎn)。二是缺乏長期可持續(xù)的制度性資源下沉。資源匱乏已經(jīng)成為基層治理的普遍性難題。例如:小區(qū)黨組織沒有基本的辦公場所，日常組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費有限；小區(qū)治理“燃點”“爆點”較多，缺少與之相對應(yīng)的治理手段與資源；小區(qū)人口密度較大，小區(qū)居民較為強烈的服務(wù)需求缺少與之相對應(yīng)的服務(wù)資源。黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理大多處于“心有余而力不足”的狀態(tài)。三是缺乏法律法規(guī)的支撐與保障。小區(qū)黨組織在協(xié)同多方主體參與小區(qū)治理的過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不僅得益于黨組織天然的政治優(yōu)勢與組織優(yōu)勢，還需要法律法規(guī)提供合法性依據(jù)。當(dāng)前，小區(qū)黨組織統(tǒng)領(lǐng)業(yè)委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)缺少法律法規(guī)支撐，治理過程不夠規(guī)范，法制化水平較低。因此，亟需各地出臺相應(yīng)的政策法規(guī)進行進一步的規(guī)范與引導(dǎo)，探索黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的立法實踐。

（三）多元共治主體內(nèi)生動力有待增強

小區(qū)治理多元共治主體的內(nèi)生動力受到眾多因素影響，其強弱程度及表現(xiàn)形式對于基層社會治理意義重大。小區(qū)治理多元共治主體參與內(nèi)生動力不足主要表現(xiàn)為以下三個方面。一是小區(qū)黨組織主動引領(lǐng)內(nèi)生動力不足。小區(qū)黨支部書記總體財政收入較少，與小區(qū)治理的工作量不相匹配，且部分小區(qū)黨支部書記為社區(qū)干部兼任，承擔(dān)社區(qū)與小區(qū)雙重工作任務(wù)，時間與精力較為分散，導(dǎo)致小區(qū)黨支部書記引領(lǐng)小區(qū)治理工作意愿有限。此外，小區(qū)內(nèi)在職黨員八小時工作之外還需參與小區(qū)治理，普遍參與主動性有限。二是小區(qū)居民參與小區(qū)治理的內(nèi)生動力有待增強。小區(qū)居民參與小區(qū)治理普遍存在“搭便車”的心理，其治理過程常常陷入集體行動的困境，有效參與程度不高；小區(qū)業(yè)委會大多被小區(qū)內(nèi)精英占據(jù)，在小區(qū)治理中與小區(qū)居民協(xié)商不足，往往成為小區(qū)內(nèi)部精英與物業(yè)服務(wù)企業(yè)牟利的工具。三是小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與小區(qū)治理的內(nèi)生動力較弱。物業(yè)服務(wù)企業(yè)的根本目的在于追逐利潤，企業(yè)壓縮成本勢必導(dǎo)致小區(qū)服務(wù)質(zhì)量下降，這與小區(qū)治理的本質(zhì)與目標(biāo)存在一定的張力。因此，小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與小區(qū)治理的內(nèi)生動力需要加以提升。

三、黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的實踐進路

黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程，需要充分發(fā)揮治理各方的合力?！按蜩F還需自身硬”，毫不動搖地加強小區(qū)黨組織建設(shè)、探索創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理制度通道、解除基層治理的制度性約束、充分激發(fā)參與治理各方的內(nèi)生動力，是黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的實踐進路。

（一）以提升組織力為核心加強小區(qū)黨組織建設(shè)

小區(qū)黨組織要緊抓政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動員、聯(lián)系群眾三個方面的能力，并通過三者之間的互促共生增強小區(qū)黨組織組織力。首先，街道或社區(qū)黨組織應(yīng)高度重視和主動支持小區(qū)黨組織運作，將部分權(quán)力下放給小區(qū)黨組織，對小區(qū)黨組織進行主體賦能，使小區(qū)黨組織在小區(qū)治理中擁有較大的話語權(quán)，保證小區(qū)治理沿著正確方向前進，以更好地彰顯小區(qū)黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)的核心作用。其次，社區(qū)黨組織應(yīng)選派政治素質(zhì)過硬、理想信念堅定的黨員擔(dān)任小區(qū)黨支部書記，選好小區(qū)黨組織的領(lǐng)頭人，從組織與資源兩方面支持小區(qū)黨支部書記工作。同時，應(yīng)加強小區(qū)黨員的思想教育與管理監(jiān)督，強化黨內(nèi)法規(guī)對于小區(qū)黨員的約束，堅決暢通黨員出口機制，考察吸收小區(qū)內(nèi)優(yōu)秀人才更新黨組織“肌體”，從而夯實小區(qū)黨組織組織動員能力的根基。最后，探索創(chuàng)新宣傳教育與群眾工作的方式方法。小區(qū)黨組織的政策方針宣講應(yīng)更貼近群眾生活，應(yīng)引導(dǎo)小區(qū)群眾主動學(xué)習(xí)、靈活運用新媒體新技術(shù)，充分了解小區(qū)群眾的需求與困難并實時給予幫助。同時，還應(yīng)加強面對面交流溝通，及時聽取群眾對于小區(qū)黨組織的意見建議。

（二）以模式創(chuàng)新為核心強化制度體系供給

黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的起點與難點在于制度體系的設(shè)計與創(chuàng)新。制度體系的科學(xué)性、適用性及可持續(xù)性直接影響著黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的前進方向與發(fā)展進程。針對黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的實踐課題，發(fā)展程度較高的部分地區(qū)進行了極具探索意義的實踐嘗試。例如，以“N位一體”破解小區(qū)治理公共性困境的“羅湖模式”[15]、以“一核多元”強化小區(qū)治理的“璧山模式”[12]、以“1+4+N”組織機制創(chuàng)新化解小區(qū)治理“零和博弈”陷阱的“湖里模式”[13]、以“兼合式黨支部”打破區(qū)域內(nèi)組織壁壘創(chuàng)新組織設(shè)置的“舟山模式”[16]。這些模式創(chuàng)新給黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理制度側(cè)供給提供了許多啟發(fā)與借鑒。一是加強縣（區(qū)）級基層治理頂層設(shè)計，成立相關(guān)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理事項，弱化“條塊分割”給基層治理造成的阻力，提升治理效率與應(yīng)對突發(fā)事件的速度。二是對于資源下沉與服務(wù)下沉進行可持續(xù)的制度性安排，增強其下沉的持久性，并給予小區(qū)黨組織對資源與服務(wù)的使用支配權(quán)，充實黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的資源基礎(chǔ)。三是加強黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理立法實踐，注重縣（區(qū)）制定出臺的有關(guān)黨建引領(lǐng)小區(qū)治理的相關(guān)制度規(guī)劃與法規(guī)文件，提升小區(qū)治理法制化水平，增強黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的政策依據(jù)。

（三）以組織嵌入為核心激發(fā)多元共治主體內(nèi)生動力

基層黨建引領(lǐng)基層社會治理的活力來源是多元共治主體的內(nèi)生動力。不同主體的內(nèi)生動力有較大差別，且存在一定的張力，需要運用黨組織的力量進行有效嵌入與思想動員。第一，選派專職小區(qū)黨支部書記，提升其物質(zhì)待遇水平，完善其晉升與懲處制度通道，增強其工作主動性。此外，應(yīng)加強小區(qū)黨員的黨性教育，加強對于在職黨員的獎懲考核工作，加重其所屬小區(qū)黨組織的話語權(quán)。同時，還應(yīng)發(fā)動離退休黨員參與小區(qū)治理。第二，發(fā)動小區(qū)內(nèi)知識文化水平較高的居民及公職人員帶頭參與小區(qū)治理，以點帶面激發(fā)小區(qū)居民對于小區(qū)治理的關(guān)注與參與，暢通小區(qū)居民參與小區(qū)治理的通道，加強小區(qū)居民對于重大事項的決策參與和監(jiān)督執(zhí)行。對業(yè)委會進行黨員嵌入，提高業(yè)委會成員中黨員比例。支持小區(qū)黨支部書記擔(dān)任業(yè)委會主任，推動小區(qū)黨支部成員與業(yè)委會成員交叉任職。在業(yè)委會成立較早并運行較為規(guī)范的小區(qū)試點打造紅色業(yè)委會，通過小區(qū)黨組織的嵌入，增強業(yè)委會參與小區(qū)治理的內(nèi)生動力。第三，開展物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨建，在物業(yè)服務(wù)企業(yè)內(nèi)建立黨支部，對小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)進行組織與黨員嵌入，通過發(fā)揮黨員先鋒模范作用與黨組織的力量，規(guī)范其運行過程，逐步提升其參與小區(qū)治理的內(nèi)生動力。