文/張凌云

19世紀(jì)，德國的《警察法》中第一次出現(xiàn)了比例原則的概念。當(dāng)時，德國行政法學(xué)者奧托·邁耶（Otto Mayer）在其《德國行政法》一書中，主張“警察權(quán)力不可違反比例原則”，以此來保證公民的權(quán)利不會被隨意侵犯。隨著社會的發(fā)展和比例原則理論的深入，比例原則的適用范圍也更大，各個國家的法律中也相繼出現(xiàn)了比例原則。在我國，比例原則的應(yīng)用更多體現(xiàn)在行政法領(lǐng)域。比如，行政訴訟法的制定就是為了確保法院準(zhǔn)確審理行政案件，保護(hù)合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行權(quán)。行政訴訟法的制定目的中體現(xiàn)了比例原則，是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，避免因?yàn)閲覚?quán)力的行使而損害公民的權(quán)利。比例原則在土地征收中貫穿征收決策和征收過程始終，也是判斷征收行為公正與否的重要準(zhǔn)則。比例原則在于調(diào)整行政征收行為的手段與目的的平衡，保障行政相對人的權(quán)益，將損失降到最小，在充分考慮均衡各方利益的情況下，實(shí)現(xiàn)行政目的。

土地征收是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公益目的，行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，考量土地征收的范圍，制定征收方案。目前，我國征地拆遷工作中存在許多問題，比如前期手續(xù)不明確、群眾訴訟權(quán)利不明確、征地補(bǔ)償方案不公布、后續(xù)監(jiān)管不力等。通過深入分析比例原則的內(nèi)涵及其在土地征收過程中的適用，發(fā)揮其在政府行政裁量權(quán)中的作用。

一、比例原則在土地征收中的法律基礎(chǔ)

比例原則是行政合理性原則的子原則，是行政行為過程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，因此比例原則在土地征收中的適用主要審查征收的合理性問題。許多法律雖未明確說明比例原則，但卻體現(xiàn)了比例原則的思想，而且許多土地征收案件的審判中也存在適用比例原則的情況。

（一）土地征收的法律規(guī)范中蘊(yùn)含的比例原則思想

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第一條就提出了其制定目的是為了強(qiáng)化對土地的管理，開發(fā)利用土地資源，使土地資源能夠得到有效的使用。①同時該法明確提出對土地進(jìn)行開發(fā)利用要出于公共利益的目的。國務(wù)院制定的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》中對土地征收的條件也作出了詳細(xì)的規(guī)定，首先要出于法律規(guī)定的公益目的，按照土地征收的程序，根據(jù)需要選定土地范圍，評估土地征收對當(dāng)?shù)氐挠绊懸约帮L(fēng)險。《土地管理法》第四十五條規(guī)定，必須是在確實(shí)需要征收土地的情況下才能對土地進(jìn)行征收，主要包括以下幾個方面：軍事、外交需要；發(fā)展能源、交通、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施需要；政府在公共福利等方面的工作需要；因社會需要等政府安排的項(xiàng)目用地；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展計(jì)劃方面，經(jīng)省人民政府同意，由縣人民政府安排的成片開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目；其他經(jīng)審查符合公共利益目的而需要征地的情形。②這一條款體現(xiàn)了比例原則在土地征收中的應(yīng)用，是對公共利益目的的進(jìn)一步限制。 從其規(guī)定可以看出，新修訂的《土地管理法》縮小了征地的范圍，對于公共利益目的的界定由最高權(quán)力機(jī)關(guān)規(guī)定。

地方性法規(guī)中對土地征收也作出了規(guī)定。比如：遼寧省實(shí)施的《中華人民共和國土地管理辦法》中提出，征收土地要依法履行相應(yīng)的程序，與擬征收土地的所有權(quán)人簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議，以保障被征收人的利益。這一條體現(xiàn)了土地征收的手段要符合程序的規(guī)定，將征收損害降低到最小，給予被征收人以補(bǔ)償，體現(xiàn)了比例原則的具體適用。福建省實(shí)施的《中華人民共和國土地管理辦法》中規(guī)定，土地行政部門在征地前，應(yīng)當(dāng)同有關(guān)部門一起對被征收土地的相關(guān)情況進(jìn)行核實(shí)，聽取被征收單位的意見，制訂初步的征地方案，報給上級審查。這體現(xiàn)了征收土地應(yīng)聽取各方意見，并對所要征收的土地進(jìn)行核實(shí)評估，制定相應(yīng)的征地補(bǔ)償協(xié)議。如果相對人對于征地補(bǔ)償方案有異議，可先進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的可以報人民政府裁決。對補(bǔ)償協(xié)議這方面的規(guī)定表明，當(dāng)出現(xiàn)異議時，首先要進(jìn)行協(xié)調(diào)，保障被征收人的權(quán)益。

（二）土地征收司法審查中的合理性審查

在司法實(shí)踐中許多案例都應(yīng)用比例原則對土地征收進(jìn)行合理性審查。土地征收是負(fù)擔(dān)性行政行為，行政決定的作出應(yīng)遵循比例原則。在顏某某等人訴浙江省人民政府土地行政批準(zhǔn)一案中，雖然顏某某等人的上訴被駁回，但是省高院認(rèn)為土地征收中“對于公共利益的界定，目前的法律法規(guī)均沒有明確的規(guī)定，司法實(shí)踐中對社會公共利益范圍的界定通常遵循比例原則，對征地后實(shí)現(xiàn)的公共利益價值與被損害的私人利益的比重加以權(quán)衡”③。該案說明雖然征收的目的具有正當(dāng)性，但也要充分考慮行政相對人的利益。在海某某、馬某某訴區(qū)人民政府征收補(bǔ)償決定案中，亳州市中院判決撤銷亳州市譙城區(qū)人民政府作出的《房屋征收補(bǔ)償決定書》，并責(zé)令亳州市譙城區(qū)人民政府重新作出征收補(bǔ)償決定。亳州市中級人民法院認(rèn)為，被告對原告的補(bǔ)償并不完善：“被告無償收回原告的空余土地，不符合比例原則，決定明顯不當(dāng)。根據(jù)房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，‘為了公共利益的需要，國家征收國有土地上單位和個人的房屋，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益’?！雹茉谌绺藿?jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會訴與張某某行政強(qiáng)制二審中，省高院認(rèn)為如皋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會強(qiáng)制拆除行為沒有法律依據(jù)，強(qiáng)制拆除的方式明顯不當(dāng)，侵害了張某某的合法權(quán)益，違反了比例原則，“強(qiáng)制拆除房屋是對當(dāng)事人居住權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利足以產(chǎn)生重大影響的行為，實(shí)施時需要慎之又慎。行政機(jī)關(guān)在遵守比例原則前提下，選擇對當(dāng)事人影響最小的方式，以避免造成不應(yīng)有的損害”⑤。

二、比例原則與政府征收決定之間的張力

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，在土地征收過程中應(yīng)遵循比例原則。這說明土地征收不應(yīng)只簡單考慮公益目的的合法性，更應(yīng)當(dāng)重視征收程序的正當(dāng)性。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）第二條規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，征收、征用房屋，需對被征收人給予公平且合理的補(bǔ)償。⑥征地應(yīng)在公益目的的范圍內(nèi)，不應(yīng)過分夸大公共利益的范圍?！稐l例》的第八條同《土地管理法》第四十五條所規(guī)定的公共利益的范圍相一致。在明確的范圍外，是否符合公共利益需要要根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定來判定。學(xué)界對于土地征收中的比例原則適用也有諸多討論。有學(xué)者探討了行政行為目的正當(dāng)性在比例原則中的意義，提出將目的正當(dāng)性納入比例原則的構(gòu)成比例原則的“四階”理論，能夠有效地限制目的設(shè)定裁量，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的正義。也有學(xué)者認(rèn)為，在土地征收過程中，需要適用比例原則來確定土地征收的范圍、土地公益和被征收人利益這三者之間的關(guān)系。土地征收中比例原則的應(yīng)用具有廣泛性，因此，分析比例原則在處理土地征收中公共利益的認(rèn)定和被征收人的損害等問題，嚴(yán)格適用比例原則，對緩和土地征收中的公共利益問題有重要意義。

（一）比例原則在政府征收實(shí)踐中的嚴(yán)格適用

雖然法律對土地征收的征收程序早有規(guī)定，但是政府在征收決定作出前的征地考察和風(fēng)險評估工作仍不夠完善。比例原則的要求與政府征收決定權(quán)之間存在張力。如何適用比例原則，才能適當(dāng)處理政府行政優(yōu)益權(quán)與公共利益需求之間的關(guān)系，完善對被征收人損害的補(bǔ)償？根據(jù)法律規(guī)定，土地征收的目的應(yīng)當(dāng)限定在公共利益的范圍內(nèi)，這就包含了狹義比例原則的主要內(nèi)容。狹義比例原則的一個重要方面“公益的重要性”是土地征收中的討論重點(diǎn)。從公共利益目的是土地征收的前提條件可以看出，征收必須基于公共利益的目的，但公益目的范圍不應(yīng)過大，否則會違背土地征收的初衷。

比例原則是國內(nèi)外土地征收實(shí)踐中被普遍接受的處理原則，在我國司法實(shí)踐中，很多土地征收的案件基本都會應(yīng)用比例原則來分析。土地征收案例居多的原因就是在實(shí)踐過程中，政府聲明其征收決定是為了公益目的，但該決定可能會損害被征收人的利益。況且評判公益目的的主體是政府，如果不對征收過程嚴(yán)格適用比例原則，可能會導(dǎo)致政府征收權(quán)力的濫用。

總之，關(guān)于土地征收是否違反比例原則的案件中，存在幾個問題：對于土地征收公益目的范圍的認(rèn)定；土地征收中嚴(yán)格適用比例原則是否會有不利的影響；比例原則在土地征收中適用的條件是什么；如何平衡征收的公益目的與被征收人的權(quán)益。

（二）征收決定的性質(zhì)和征收的目的

對于土地征收我們首先需要了解，征收決定是由政府為了公益目的征收、征用土地而作出的，隨后要與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。征收補(bǔ)償協(xié)議是一行政合同，而政府在其中享有行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)的存在使得征收雙方并不是處于平等地位。此時，被征收人處于弱勢的地位。因此，在土地征收中有一個重要的問題就是，政府濫用其行政優(yōu)益權(quán)，將征收目的隨意定性為公益目的，損害被征收人的利益。在司法實(shí)踐中，許多相關(guān)案例判斷征收目的是否為公益目的，主要的依據(jù)是以下幾點(diǎn)：只要能夠促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展就符合公共利益；只要符合征收的正當(dāng)程序就符合公共利益；雖然征地是為了商業(yè)開發(fā)，但是不能否定建設(shè)項(xiàng)目的公共利益。在這種情況下，首先要尊重政府享有的行政優(yōu)益權(quán)，但是征收決定的作出需要經(jīng)過正當(dāng)?shù)某绦颍瑧?yīng)向被征收人告知真實(shí)情況，這樣才能保證目的的正當(dāng)性。政府在土地征收過程中發(fā)揮重要作用。政府需要分析征收土地的范圍、征地方案的可行性、對土地征收進(jìn)行風(fēng)險評估，等等。應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行征收，這樣才能作出合理的征收決定，實(shí)現(xiàn)征收目的。政府作出的征收決定是由現(xiàn)實(shí)需要和征收程序決定的，在公益目的的背后，隱含著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的商業(yè)利益。綜上所述，只有公益目的的范圍明確、具體，比例原則的適用才更可行。公益目的的范圍越寬泛、模糊，比例原則的適用就會越困難。明晰公益目的的范圍，征收決定才會更符合實(shí)際需要。

三、比例原則在土地征收過程中的具體適用

比例原則是行政合理性原則的子原則之一，其主要強(qiáng)調(diào)的是行政行為的合理性問題。在土地征收中適用比例原則審查征收的合理性。比例原則在征收中的展開，表現(xiàn)在手段與目的的平衡，這對土地征收具有重要意義。比例原則的使用是為了限制政府行政裁量權(quán)的合理適用。

（一）適當(dāng)性原則的適用

適當(dāng)性原則也可以稱為正當(dāng)性原則，包括合法和合理兩個方面，主要是指行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)合法的措施。適當(dāng)性原則要求手段與目的之間需要具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性。蔣紅珍教授提出，適當(dāng)性原則是指“手段需符合目的，或者說手段有助于目的實(shí)現(xiàn)”。由此可知，適當(dāng)性原則的要求是只要手段能夠促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)，即使只是在很小程度上有助于目的的達(dá)成，也就不違反適當(dāng)性原則。在土地征收中，適當(dāng)性表現(xiàn)為征收措施有利于公益目的實(shí)現(xiàn)。在行政實(shí)踐過程中，其采取的措施都或多或少會有助于達(dá)成目的，因此適當(dāng)性原則的適用就實(shí)現(xiàn)了。在土地征收過程中，手段和目的就是征收方案得有助于公益目的的實(shí)現(xiàn)。征收方案的制定和落實(shí)需要經(jīng)過一系列步驟。政府征收決定的作出應(yīng)當(dāng)符合程序正當(dāng)?shù)囊?。具體來說，就是需要征收土地的各種建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的需要，符合土地規(guī)劃的規(guī)定，體現(xiàn)征收所要實(shí)現(xiàn)的公益目的。政府所制定的征收方案合理適當(dāng)，可促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)，即符合適當(dāng)性原則。為了使征收方案適當(dāng)，政府應(yīng)當(dāng)將征收方案告知公眾并征求社會公眾的意見，根據(jù)公眾的意見進(jìn)行修改并及時公布。這樣才能及時獲得對土地征收方案的反饋，充分保障公民的權(quán)益，保障土地征收的手段是適當(dāng)?shù)?，符合法律要求的。政府在作出正式的征收決定前，也需要充分考慮征收的風(fēng)險、對被征收單位的損害程度，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的征收補(bǔ)償方案，彌補(bǔ)被征收單位的損失，這有利于公共利益目的的實(shí)現(xiàn)。為了目的的實(shí)現(xiàn)，征收的過程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證，這才能保證征收過程的公正透明。政府在征收過程中，應(yīng)做好事前預(yù)測，減少適用適當(dāng)性原則的隨意性，要謹(jǐn)慎作出決定，提升征收決策的科學(xué)性和合法性。

（二）必要性原則的適用

必要性原則是指在諸多實(shí)現(xiàn)法律目的的方式中，選擇對人們權(quán)益損害最小的方式。余凌云教授提出，必要性原則的要求是“為實(shí)現(xiàn)目的所要采取的手段在諸種可供選擇的手段中是最溫和的、侵害最小的”。在征收中，實(shí)現(xiàn)公益目的的方式多種多樣，應(yīng)在充分考慮手段的適當(dāng)、征收的收益和付出的成本后，選擇能實(shí)現(xiàn)公益目的的方式中對被征收人損害最小的方式。從目的方面看，為了公益目的征收土地或者他人的房屋，雖給予其補(bǔ)償，但是仍損害了他人的權(quán)益，因此在征收過程中，應(yīng)當(dāng)選擇對被征收人損害最小的方式，避免不必要的損害，注意公共利益與被征收人損害之間的平衡。

對土地征收中所要求的“公共利益”，我們需要進(jìn)行仔細(xì)的分析。我國憲法第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡珜τ谑裁词枪怖?，法律并沒有給出明確的定義。張千帆教授認(rèn)為，“憲法對財產(chǎn)或土地征收的‘公共利益’的規(guī)定表達(dá)了作出征收行為所必須滿足的制度條件——全國和地方人大應(yīng)該在決定征收過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用?！?但是，在行政征收過程中，由人大等相關(guān)部門所認(rèn)定的公共利益具有主觀性，對于公共利益的認(rèn)定應(yīng)考量價值性。人們可能對征收決定不滿，但是在征地后，能夠從土地改造中感受到其益處。古往今來，大多數(shù)人認(rèn)為公共利益不是個體利益，應(yīng)當(dāng)是符合多數(shù)人需求的利益。因此，我們不能因?yàn)檎魇諞Q定是由政府作出的，就將政府利益簡單等同于公共利益。外國學(xué)者在研究國家利益概念時，提出：“國家應(yīng)當(dāng)具有兩方面的職能，分別是促進(jìn)社會福利的最大化和追求自身利益最大化，前者指的是政府維護(hù)公共利益的責(zé)任，后者則是政府利益的體現(xiàn)，畢竟國家利益的代表就是政府?！?因此可以說，政府在作出征收決定時所考慮的公共利益中也包含自己的利益，或者借公共利益之名追求自身利益。畢竟我國沒有法律對公共利益作出專門的規(guī)定，因此公共利益的認(rèn)定存在困難，新修改的《土地管理法》也在限縮土地征收中公共利益的范圍。在德國，法律規(guī)定土地征收必須基于“公共福祉”，當(dāng)公共利益不是“重大”與“急迫”時，則不屬于“公共福祉”的范疇，此土地征收不具有合法性。由此可以看出，在德國法中，只有“重大”和“急迫”的情況才可以被認(rèn)定為公共利益，進(jìn)而對土地進(jìn)行征收。因此，必要性這部分要著重考慮公益目的的正當(dāng)性和被征收人損害的最小性。在我國臺灣，《土地征收法》至少在三個方面體現(xiàn)了必要性原則: 其一，優(yōu)先使用公有土地，為了公益目的征收的土地，應(yīng)計(jì)劃使用公有土地；其二，協(xié)議價購先行程序，即只有在土地所有權(quán)人和需地人沒有達(dá)成協(xié)議的情況下，才能啟動征收程序；其三，市地重劃制度，指對一些缺乏基礎(chǔ)設(shè)施的零散土地進(jìn)行建設(shè)，興建基礎(chǔ)設(shè)施后將其分配給土地所有權(quán)人，原所有權(quán)人用其土地抵付，并負(fù)擔(dān)公共設(shè)施用地及其建設(shè)開銷的一種開發(fā)活動。

比例原則在征收過程中扮演著一種平衡各方利益的角色，其在土地征收中的適用主要是對行政裁量權(quán)的調(diào)控，發(fā)揮維護(hù)行政優(yōu)益權(quán)的行使、促進(jìn)公共利益之作用，又將其對私人利益的侵害限制在盡可能小的范圍內(nèi)，繼而在土地征收中實(shí)現(xiàn)公私法益的均衡。

（三）狹義比例原則的適用

狹義比例原則是指行政機(jī)關(guān)在目的與手段之間達(dá)到一種比例，體現(xiàn)目的與手段的均衡性。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，在諸多能夠?qū)崿F(xiàn)其目的的手段中，應(yīng)當(dāng)選擇對目的實(shí)現(xiàn)更有利的方式。狹義比例原則是一種抽象的概念。在適用比例原則的司法案件中，最高人民法院闡釋了狹義比例原則的本質(zhì): “首先要保證行政目的的實(shí)現(xiàn)，其次充分保障行政相對人的權(quán)益?！边@體現(xiàn)了比例原則的均衡思想：“突破了唯公共利益至上的傳統(tǒng)行政理念，實(shí)現(xiàn)公共利益的目的與公民權(quán)利保障的均衡”。在土地征收過程中，征收的目的是為了公共利益，征收集體土地或者私人房屋，會損害被征收人的權(quán)益。為了更好地保障相對人的權(quán)益，征收的手段應(yīng)當(dāng)和相對人的權(quán)益形成平衡，并給予相對人合理的補(bǔ)償。

傳承經(jīng)典與創(chuàng)新未來，對于世界上任何一個汽車品牌來說都非常重要。情懷與發(fā)展對于擁有大智慧的品牌來說，從來都不是相互矛盾的方向。在我看來，沃爾沃應(yīng)該很高興看到中國有大批粉絲擁簇，更欣慰中國能有這樣一家重視品牌忠誠度并選擇留住沃爾沃歷史的車主俱樂部。對于如今這個離婚、劈腿、負(fù)能量總能霸占頭條與熱搜的時代，恪守承諾、保持忠誠理應(yīng)受到更多人的尊重?？赡苣愕淖{不是一輛沃爾沃，但我們崇尚的“一車一人生”從來都不限制品牌與車型。

新修改的《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。征收補(bǔ)償?shù)慕o予應(yīng)當(dāng)合理及時，并對被征收人給予相應(yīng)的社會保障，對于其地上附著物等給予補(bǔ)償費(fèi)用。法律對于征地后的補(bǔ)償內(nèi)容規(guī)定得十分詳細(xì)。在作出征收決定后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)征收補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容，這樣才能充分保障行政相對人的權(quán)益。

四、比例原則在土地征收中應(yīng)精確適用

比例原則在國家出于公益目的行使權(quán)力時為保護(hù)公民的權(quán)利而對其進(jìn)行限制。因此，有學(xué)者將比例原則稱為“權(quán)利限制的限制”。比例原則在土地征收過程中的適用是為了調(diào)整政府自由裁量權(quán)的合理使用，保障征收決策的合理性。在行政征收行為中，比例原則要求行政機(jī)關(guān)采取的措施有利于目的的實(shí)現(xiàn)且采取的措施對被征收人造成的損害應(yīng)最小，并同其所追求的公益目的成比例。比例原則的適用有其特定的條件，其適用范圍也不宜過分寬泛，但是比例原則提供更多的是一種準(zhǔn)則，在標(biāo)準(zhǔn)和尺度方面，比例原則存在精確性缺陷。因此，比例原則在公民權(quán)利保護(hù)方面設(shè)定了“最小損害”標(biāo)準(zhǔn)，否則將會導(dǎo)致權(quán)力的濫用。法國在土地征收方面，為了確定公共利益和被征收人損失的比例，采用“損益分析法”來進(jìn)行分析，以確定是否對土地進(jìn)行征收：當(dāng)征收造成的損害小于征收所創(chuàng)造的價值，征收行為是符合公共利益的；征收造成的損害若大于征收所創(chuàng)造的價值，則判定征收不具備公益目的，該征收行為違法。我國在征收過程中，也應(yīng)嚴(yán)格分析各方的利益得失，不光要分析手段與目的的適當(dāng)性，也要重點(diǎn)分析成本收益和損害后果的合比例性，這樣才能更好地保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)。注重衡量損失與目的，著重考量征收所要實(shí)現(xiàn)的公益目的與被征收人的損害是否符合比例。如果通過其他方式也能實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，那就應(yīng)該采用其他方式，保護(hù)被征收人的財產(chǎn)權(quán)，以此體現(xiàn)對公民權(quán)益的保護(hù)。

由于比例原則的精確性缺陷，在適用比例原則時應(yīng)充分考量客觀方面的利益，細(xì)化比例原則的標(biāo)準(zhǔn)，否則將會導(dǎo)致政府裁量權(quán)的濫用。不管是手段的適當(dāng)性還是公益目的的正當(dāng)性，都更多由政府作出決策，因此，如果適用比例原則不夠精確，就會出現(xiàn)主觀性的風(fēng)險，造成行政權(quán)力的濫用。由此可知，深化比例原則的精確性在土地征收中有著重要意義。

結(jié)語

比例原則在公法中有廣闊的適用空間，政府在土地征收中為了實(shí)現(xiàn)公共利益的目的應(yīng)嚴(yán)格使用合比例性的正當(dāng)手段。在權(quán)利和權(quán)力的沖突中，應(yīng)充分顯示比例原則的作用?；诠怖婺康牡囊?，政府在土地征收過程中應(yīng)享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，但是對被征收人損害的比例衡量是不可缺少的。比例原則是公權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)遵守的必然要求，在土地征收中尤其要注意手段適當(dāng)性和目的正當(dāng)性。土地征收中比例原則的適用將會有利于公益目的的實(shí)現(xiàn)。在法治政府建設(shè)過程中，特別是司法審查實(shí)踐過程中，比例原則將會被廣泛適用。在征收中適用比例原則，將會減少被征收人利益的損失。比例原則在土地征收中的適用和審查還存在一些問題，在更進(jìn)一步的理論探索將會克服適用比例原則的主觀性和弊端，發(fā)揮比例原則的標(biāo)尺作用。

注釋

①參見2019年全國人民代表大會常務(wù)委員會《中華人民共和國土地管理法》第一條。

②參見2019年全國人民代表大會常務(wù)委員會《中華人民共和國土地管理法》第四十五條。

③參見浙江省高級人民法院（2020）浙行終881號。

④參見亳州市中級人民法院( 2016) 皖16行初46號。

⑤參見江蘇省高級人民法院（2019）蘇行終1714號。

⑥參見2011年國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條。