文/崔霽

截至2021年底，我國城鎮(zhèn)化率已達64.72%。在城鎮(zhèn)化率不斷提高的今天，中國的城市發(fā)展已經(jīng)進入城市更新的重要時期，由過去大規(guī)模的增量建設(shè)，向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確提出“實施城市更新行動”。城市更新行動是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措，這是國家層面作出的重大戰(zhàn)略決策部署，也是“十四五”以及今后一段時期我國推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和路徑。特別是在當(dāng)前國際國內(nèi)環(huán)境有些突發(fā)因素超預(yù)期的背景下，我國提出“要形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，城市更新在打造國內(nèi)大循環(huán)為主的經(jīng)濟發(fā)展模式下，將發(fā)揮更加積極的作用，可以說，我國現(xiàn)階段的發(fā)展已使城市更新的地位上升到了一個新的高度。

一、城市更新是中國經(jīng)濟與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動能

城市更新是站在新時代發(fā)展的高度，從整個城市經(jīng)濟與社會發(fā)展的視野，對城市中某些衰落區(qū)域進行改造、升級和活化，使其再次活躍起來，是通過維護、整建、拆除、完善公共資源等合理的“新陳代謝”的方式，重新調(diào)整配置城市空間資源，使之更好滿足人們的期望需求、更好適應(yīng)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展實際?，F(xiàn)階段，我國住宅需求進入平穩(wěn)期，新房開發(fā)規(guī)模、供應(yīng)規(guī)模逐步減少，新房銷售規(guī)模基本見頂，房地產(chǎn)業(yè)正在加快步入存量為主導(dǎo)的時代。根據(jù)住建部不完全統(tǒng)計，截至2021年底，全國已有411個城市共實施2.3萬個城市更新項目，總投資達5.3萬億元，而2021年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資14萬億元，城市更新總投資占到了近四成，可以說，城市更新正在成為中國經(jīng)濟與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動能。

（一）城市更新是城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵路徑

從國際經(jīng)驗看，城市的發(fā)展一般會經(jīng)歷誕生、成長、發(fā)展、鼎盛、老化和衰落六個階段，總體上呈現(xiàn)“從緩慢成長，到加速發(fā)展，再到緩慢衰落”的諾瑟姆“S”形曲線。當(dāng)城鎮(zhèn)化率達到50%時，城鎮(zhèn)化進程將迎來從加速推進到減速推進的重要拐點，而當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到64.72%，如果不積極推進城市更新，那么大多數(shù)城市將進入老化和衰落階段。為此，城市更新就成為城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵路徑。

（二）城市更新是城市再繁榮并提升活力的必然舉措

隨著我國城鎮(zhèn)化進程從高速發(fā)展轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，城市更新已成為城市再繁榮的必然舉措。過去“攤大餅”式的擴張造成城市內(nèi)部存在大量低效利用的土地，而通過城市更新，可以實現(xiàn)城市低成本且高質(zhì)量的內(nèi)涵式增長。通過城市更新，可以對衰落區(qū)域進行重新定位和資源整合，引入滿足人們美好生活向往的相關(guān)需求業(yè)態(tài)，增加公共空間，讓曾經(jīng)老化或衰落的區(qū)域重新煥發(fā)新的活力。

（三）城市更新是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的重要抓手

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是各經(jīng)濟體演進的普遍規(guī)律，也是城市經(jīng)濟發(fā)展由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的必然選擇。在現(xiàn)代化發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新已經(jīng)成為引領(lǐng)城市發(fā)展的重要動力。城市更新與新區(qū)建設(shè)相比更需要產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，只有通過科技引領(lǐng)，注重產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)智慧化、智慧產(chǎn)業(yè)化、跨界融合化的新業(yè)態(tài)等，促進城市產(chǎn)業(yè)競爭力不斷增強。

（四）城市更新是城市提高資源利用效率的有效手段

城市更新的基本目標(biāo)，就是通過對既有存量資源的系統(tǒng)化改造來提升城市的建設(shè)品質(zhì)和發(fā)展質(zhì)量。城市更新的作用就是充分利用城市本底優(yōu)勢，節(jié)約開發(fā)建設(shè)運營成本，利用在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中遺留的土地，對舊的土地或物業(yè)資源空間引入新型產(chǎn)業(yè)和提升有關(guān)業(yè)態(tài)，從而優(yōu)化城市土地資源配置，提升城市資源產(chǎn)出利用效率和城市的承載力。

二、城市更新的內(nèi)涵和迭代模式

城市更新已經(jīng)從土地更新、建筑物更新、社區(qū)環(huán)境更新擴展到了城市結(jié)構(gòu)及功能體系更新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、歷史文脈傳承等多方面內(nèi)容，實質(zhì)已是城市空間結(jié)構(gòu)的再布局、土地資源的再開發(fā)、經(jīng)濟利益的再分配和運營模式的再優(yōu)化，以創(chuàng)建最適合人工作和生活的城市空間環(huán)境。城市更新需要從土地、空間、建筑、產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)、交通、環(huán)境、生態(tài)、歷史、文化、風(fēng)貌等多維度進行思考，目標(biāo)是在更新中實現(xiàn)引人、聚人、留人，實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)上述城市更新的內(nèi)涵，可以認(rèn)識到城市更新實質(zhì)是一個螺旋上升、不斷迭代的過程。從哲學(xué)意義上講，迭代是重復(fù)反饋的活動，是動態(tài)提升的過程，并以此逼近或達到所需的目標(biāo)或結(jié)果。城市更新就是如此，它通過不斷地迭代，除舊布新，升級換代，以使城市經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，并始終保持在發(fā)展的動態(tài)之中。從社會實踐看，我國目前的城市更新大致可以分為四種迭代模式：土地更新利用，業(yè)態(tài)更新提升，產(chǎn)業(yè)更新融合，區(qū)域更新保護。

（一）土地更新利用

土地更新利用是過去我國城市更新最主要的形式，主要是對低效土地或棚戶區(qū)房屋進行再利用與再開發(fā)，包括棚戶區(qū)改造、城中村改造、舊區(qū)改造等。2020年之前，拆除重建形式的棚改可以說是我國城市更新的主旋律。2009年國家層面發(fā)布第一個針對棚改的政策，2020年我國全面實現(xiàn)2012年提出的改造約4200萬套、1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的目標(biāo)。這一階段棚改對城市土地的供應(yīng)、對購房需求的助推都起到了關(guān)鍵作用，特別是棚改對三、四線城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推作用相當(dāng)明顯。

隨著2020年棚改目標(biāo)全面實現(xiàn)，攻堅結(jié)束，我國以大拆大建為基調(diào)的更新基本宣告結(jié)束。2021年8月31日，住建部發(fā)布《在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（以下簡稱《通知》），對地方實施城市更新行動提出具體要求。為了限制城市更新房地產(chǎn)化，過度片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟利益，《通知》對城市更新劃定了“2255”的底線，防止城市更新過度房地產(chǎn)化。大規(guī)模拆除比例原則上不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%；大規(guī)模拆建比原則上老城區(qū)不應(yīng)大于2；大規(guī)模搬遷，居民就地、就近安置率不宜低于50%；城市住房租金年度漲幅不超過5%?！?255”闡述了城市更新實施中應(yīng)遵循的原則，基本結(jié)束了過去以大拆大建為主的城市更新模式，未來以保護保留為主的城市更新模式將成為主流，因此今后城市更新項目的經(jīng)濟利益平衡將面臨重大挑戰(zhàn)。

（二）業(yè)態(tài)更新提升

業(yè)態(tài)更新提升現(xiàn)在已成為我國城市更新最主要的方式，主要體現(xiàn)在商辦物業(yè)的業(yè)態(tài)更新提升和老舊小區(qū)的業(yè)態(tài)更新提升。

伴隨著前些年我國房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，商業(yè)地產(chǎn)也得到快速擴張，以致目前商業(yè)地產(chǎn)存在著結(jié)構(gòu)性過剩的現(xiàn)象。一方面，從總體上看，在我國商業(yè)地產(chǎn)總量可觀，商業(yè)項目競爭相當(dāng)激烈；另一方面，隨著人們生活水平的提高，現(xiàn)有商業(yè)業(yè)態(tài)無法完全滿足人們對高品質(zhì)生活的需求。在這一背景下，2016年中央出臺政策允許商辦用房改成租賃住房，一方面解決租賃住宅短缺的問題，另一方面解決商辦物業(yè)過剩的問題。與此同時，為滿足人們對高品質(zhì)生活的需求，近些年商業(yè)業(yè)態(tài)更新提升案例也不斷涌現(xiàn)，許多商場由傳統(tǒng)的零售業(yè)態(tài)向體驗式業(yè)態(tài)方向升級更新。至于辦公物業(yè)，為了進一步適應(yīng)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潮流，許多出租率不高的辦公樓被改造為共享辦公空間，增加了傳統(tǒng)辦公空間的坪效。這些都是業(yè)態(tài)的更新提升，是在新時代的發(fā)展要求下，對存量商辦物業(yè)的重新思考與設(shè)計，讓其適應(yīng)新的形勢，煥發(fā)出新的光彩。

老舊小區(qū)改造也是業(yè)態(tài)更新提升的重要體現(xiàn)。2019年以來，隨著棚改收官，老舊小區(qū)改造接棒棚改，成為惠民生、擴內(nèi)需的重要手段，將成為未來城市更新的主旋律。老舊小區(qū)是指城市、縣城（城管鎮(zhèn)）建成于2000年以前，公共設(shè)施落后，影響居民基本生活，居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)。根據(jù)住建部摸排結(jié)果，全國2000年以前建成的老舊小區(qū)近17萬個，涉及居民上億人，超4200萬戶，建筑面積約40億平方米。這些老舊小區(qū)年久失修，居住人群以老年人為主，但缺乏適老化設(shè)施，亟待進行業(yè)態(tài)更新提升，如加裝電梯，增加或改造適老化功能和業(yè)態(tài)等。

（三）產(chǎn)業(yè)更新融合

城市更新能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也是產(chǎn)業(yè)更新融合的重要路徑，特別是在原土地承載的產(chǎn)業(yè)無法滿足新時代的產(chǎn)業(yè)要求時，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、更新融合刻不容緩。近些年較為直觀的體現(xiàn)是軌道交通與房地產(chǎn)業(yè)的融合、工業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的更新融合等。

我國“十四五”規(guī)劃將有力地推進交通強國建設(shè)，城市軌道交通仍將繼續(xù)保持快速發(fā)展。在這一過程中，以公共交通為導(dǎo)向的綜合物業(yè)開發(fā)（TOD，Transit-Oriented-Development），特別是公共停車場（庫）的更新建設(shè)，是土地節(jié)約集約化利用的有效路徑，是軌道交通產(chǎn)業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)有機融合的更新模式，也是城市更新發(fā)展的重要創(chuàng)新方向。未來隨著交通強國戰(zhàn)略的持續(xù)深入，TOD模式將進一步推進軌道交通場站與周邊地區(qū)一體化的更新發(fā)展，將會有越來越多的城市將TOD上升為城市更新的重要模式和城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略。

2014年9月12日，國土資源部發(fā)布《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》提出：鼓勵閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展。這是在土地節(jié)約集約利用的背景下，為了進一步盤活存量土地、提高建設(shè)用地利用效率，提出工業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)更新融合發(fā)展，這一方向?qū)⒊蔀樵S多城市發(fā)展的新增長點。以上海為例，2040規(guī)劃提出：大力推動存量工業(yè)用地減量化，中心城保留少量工業(yè)用地，郊區(qū)工業(yè)用地占建設(shè)用地的比重控制在15%-20%。至2040年，全市工業(yè)用地占建設(shè)用地的比重控制在10%-15%。也就是說，到2040年，上海將促進約180平方公里的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型。這些工業(yè)用地或提升，或轉(zhuǎn)型，或復(fù)墾，將更多地與其他產(chǎn)業(yè)更新融合。

（四）區(qū)域更新保護

中國是一個有著五千年文化的文明古國，也是有著56個民族的大國，在歷史的長河里，各城市留下了大量的城市遺產(chǎn)，這些有價值、有特色的建筑，形成了獨特的建筑風(fēng)格和城市景觀，是不可再生資源。這些城市遺產(chǎn)體現(xiàn)了一個城市的歷史、科學(xué)和藝術(shù)價值，是一個城市歷史與文化的象征，代表著一個城市獨有的價值和面貌。傳承、保護歷史遺留的城市遺產(chǎn)的重要性日益受到重視。成功的城市更新不是推倒重建，而是注重保護城市肌理，在尊重遺產(chǎn)價值的基礎(chǔ)上為舊空間注入新的活力。在城市更新中，新與舊的完美結(jié)合正在成為表達城市價值理念的重要方式。

區(qū)域更新保護以歷史文化風(fēng)貌區(qū)最為典型。歷史文化風(fēng)貌區(qū)是歷史建筑相對集中，建筑樣式、建筑風(fēng)格和街區(qū)景觀能夠較完整地展現(xiàn)該地區(qū)某一歷史時期文化風(fēng)貌的地域空間。隨著國內(nèi)一些城市和地區(qū)對歷史文化風(fēng)貌區(qū)商業(yè)更新保護的成功，更多的地方看到歷史文化風(fēng)貌區(qū)的商業(yè)價值。歷史文化風(fēng)貌區(qū)在城市大多處于核心地帶，在鄉(xiāng)村則是傳統(tǒng)建筑保存完好的村鎮(zhèn)。集中連片的開發(fā)對于發(fā)展旅游、商業(yè)、地產(chǎn)等推動經(jīng)濟發(fā)展效果明顯，有些歷史文化風(fēng)貌區(qū)成了地區(qū)名片。如上海已確定了44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，中心城區(qū)12片27平方公里，郊區(qū)及浦東新區(qū)32片14平方公里。衡復(fù)風(fēng)貌區(qū)是上海中心城區(qū)內(nèi)規(guī)模最大、優(yōu)秀歷史建筑最多、歷史風(fēng)貌格局最完整的歷史文化風(fēng)貌區(qū)。

三、現(xiàn)階段城市更新的創(chuàng)新推進路徑

近年來，中央多次強調(diào)：要把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局。在我國新的發(fā)展階段中，創(chuàng)新推進城市更新，一定要堅持以新發(fā)展理念引導(dǎo)高質(zhì)量的發(fā)展，在創(chuàng)新上下功夫，在推進中見實效，特別是要注重城市空間綜合價值的提升，并協(xié)調(diào)城市更新中各相關(guān)利益方共同創(chuàng)造新的價值。據(jù)此，就現(xiàn)階段城市更新的創(chuàng)新推進路徑從十個方面進行概括論述。

（一）頂層設(shè)計是推動城市更新高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵

頂層設(shè)計是統(tǒng)籌考慮各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次尋求問題的解決之道。頂層設(shè)計在中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。當(dāng)前國家關(guān)于城市更新的頂層設(shè)計還沒出臺，現(xiàn)有的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、財稅等政策體系都適用過去的新建開發(fā)模式，缺乏新時代城市更新所必要的有關(guān)政策支撐。而頂層設(shè)計是推動城市更新高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

住建部負責(zé)人曾表示，2022年的一項重大工作就是起草城市更新的頂層設(shè)計。因此，住建部2021年11月提出讓21個城市（區(qū)）作為試點，先試先行，成熟之后上升為國家的頂層設(shè)計。住建部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，北京、廈門、景德鎮(zhèn)等21個城市（區(qū)）將開展第一批城市更新試點工作。第一批試點自2021年11月開始，為期2年，重點探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機制，探索城市更新可持續(xù)模式及探索建立城市更新配套制度政策。在完成試點后，試點城市形成的城市更新的工作機制、實施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度，都將構(gòu)成國家層面的頂層設(shè)計，試點對推動頂層設(shè)計將具有實踐意義。

（二）基于低碳發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變城市更新發(fā)展模式

實現(xiàn)碳達峰、碳中和，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。2021年9月22日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出：到2025年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系初步形成；到2030年，經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效；到2060年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立。提升城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳發(fā)展質(zhì)量，推進城鄉(xiāng)建設(shè)和管理模式低碳轉(zhuǎn)型。合理規(guī)劃城鎮(zhèn)建筑面積發(fā)展目標(biāo)，嚴(yán)格管控高能耗公共建筑建設(shè)。實施工程建設(shè)全過程綠色建造，健全建筑拆除管理制度，杜絕大拆大建。

低碳，從經(jīng)濟學(xué)的角度關(guān)注投入產(chǎn)出效率，強調(diào)“低能耗、低污染、低排放和高能效、高效率、高效益”，以低碳為發(fā)展方向，以節(jié)能減排為發(fā)展方式，以碳中和技術(shù)為發(fā)展方法的綠色經(jīng)濟發(fā)展模式是當(dāng)前城市更新發(fā)展的重要方向。城市更新的四個核心目標(biāo)，就是要建設(shè)宜居城市、綠色城市、人文城市以及智慧城市。這就需要找到低碳發(fā)展的路徑，而大拆大建只會對降碳增加負面影響。所以新時代下城市更新的發(fā)展目標(biāo)就是為了通過經(jīng)濟發(fā)展模式、消費理念和生活方式的轉(zhuǎn)變，在保證生活質(zhì)量不斷提高的前提下，實現(xiàn)有助于減少碳排放的城市建設(shè)模式和社會發(fā)展方式，城市更新是實現(xiàn)低碳城市發(fā)展的重要路徑和關(guān)鍵手段。

（三）以拆為主向以留為主的城市更新思路升級

當(dāng)前我國強調(diào)的城市更新發(fā)展模式是對過去粗放擴張型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和升級，也是對早期大拆大建方式的發(fā)展和升級。我國未來的城市更新，將以存量資產(chǎn)改造、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、保護環(huán)境、改善居住品質(zhì)、實現(xiàn)文化傳承等多項功能為目標(biāo)，將以拆為主向以留為主的更新思路升級。

2021年8月31日，住建部發(fā)布的《通知》指出：近期，各地積極推動實施城市更新行動，但有些地方出現(xiàn)繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房價，增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問題。因此，實施城市更新行動要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力。為積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，防止大拆大建問題，《通知》提出了三點要求：一是堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣；二是堅持應(yīng)留盡留，全力保留城市記憶；三是堅持量力而行，穩(wěn)妥推進改造提升。住建部的三點要求意味著今后城市更新思路將以保留利用提升為主，以拆為主的時代基本結(jié)束。

（四）以規(guī)劃管理優(yōu)化提升城市更新發(fā)展水平

城市更新需要在完善的更新規(guī)劃下高質(zhì)量地有序進行。各國經(jīng)驗表明，所有成功的案例背后都一定有一個具有創(chuàng)新性、系統(tǒng)性和地域適應(yīng)性的優(yōu)秀規(guī)劃。在城市更新中，規(guī)劃管理要不斷地優(yōu)化。我國已經(jīng)逐步建立了國土空間規(guī)劃體系，在這一過程中，城市更新規(guī)劃管理體制機制需要進一步重構(gòu)，包括建立健全城市更新項目規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、建立健全城市更新規(guī)劃管理的政策法規(guī)體系、建立健全城市更新的規(guī)劃編制方法及審批程序、建立健全城市更新的規(guī)劃實施監(jiān)督體制機制等。同時要注意土地規(guī)劃調(diào)整的難點。在城市更新中，規(guī)劃調(diào)整土地用途是實現(xiàn)土地增值的重要途徑。土地用途調(diào)整的管控權(quán)在政府手中，但調(diào)整土地用途涉及新用途是否符合規(guī)劃、變更后的土地增值收益如何在相關(guān)主體之間公平分配等方面問題。

當(dāng)前城市更新規(guī)劃呈現(xiàn)一個新的趨勢，就是很多城市開始探索彈性規(guī)劃、動態(tài)管理與留白機制，其目的是應(yīng)對城市未來發(fā)展的不確定性。這類管控包括規(guī)劃用途的功能留白、彈性發(fā)展的戰(zhàn)略留白、規(guī)劃進程的時序留白，以及為未來重大項目所需建設(shè)用地預(yù)留空間、在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)劃出彈性發(fā)展區(qū)、規(guī)劃指標(biāo)實行動態(tài)平衡管理等指標(biāo)留白。

（五）以TOD等理念重塑城市更新發(fā)展格局

TOD模式是以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。這種模式以多元混合用地、局部建筑高密度、大容量交通與充分的步行空間相連接為特征，可以實現(xiàn)城市區(qū)域功能完善、配套齊全、商業(yè)繁榮、消費提升、活力持續(xù)的效果，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)高度和諧統(tǒng)一。

全球范圍內(nèi)的世界級城市，如東京、大阪、紐約、香港、新加坡等，在TOD模式發(fā)展理念指引下，不僅優(yōu)化了城市存量空間、重塑了城市形態(tài)，更提升了城市能級，成為城市增長的經(jīng)典范本，是城市更新須遵循的重要理念之一。2021年Obel獎得主、巴黎城市規(guī)劃師卡洛斯·莫雷諾（Carlos Moreno）提出“15分鐘超微型城市”概念，即創(chuàng)造一個讓居民需要的一切都能在15分鐘內(nèi)步行或騎自行車可達的城市或項目，這和TOD提倡的理念高度吻合。

城市更新和TOD的結(jié)合，可以從交通改善的角度去處理更新改造的問題，這對更新的實施具有極大的價值。城市更新的功能定位要盡量豐富和完善軌道沿線及站點地區(qū)的功能構(gòu)成，建立基于公交線路或網(wǎng)絡(luò)的緊湊城市區(qū)域，使居民可以通過公交線路或網(wǎng)絡(luò)到達較多的目的地，滿足居民大部分的出行需求，強化公交的作用，從而進一步緩解城市更新項目的交通壓力。

近年來，國內(nèi)一些城市已經(jīng)開始嘗試軌道交通綜合開發(fā)與城市更新的融合，探索利益共享機制。如東莞2018年11月制定《軌道交通TOD范圍內(nèi)城市更新項目開發(fā)工作方案》，要求通過多種TOD范圍內(nèi)城市更新項目利益共享機制，提高TOD范圍內(nèi)城市更新項目土地利用和開發(fā)效率，實現(xiàn)市委市政府“拓空間”的工作目標(biāo)。這是全國城市范圍內(nèi)首次將軌交TOD綜合開發(fā)與城市更新相結(jié)合。2021年9月1日,上海市人大常委會發(fā)布的《上海市城市更新條例》指出：加強公共停車場（庫）建設(shè)，推進軌道交通場站與周邊地區(qū)一體化更新建設(shè)。該條例將軌道交通場站與周邊地區(qū)的一體化更新建設(shè)納入城市更新，這給上海軌道交通場站綜合開發(fā)提供了法律依據(jù)，有助于上海進一步圍繞TOD的理念進行城市更新與綜合開發(fā)，對上海盤活開發(fā)利用軌道交通場站土地意義重大。

（六）以法律法規(guī)作為城市更新發(fā)展的制度保障

完善的法律法規(guī)體系是推進城市更新的基礎(chǔ)，也是城市更新的基本制度保障。迄今我國對城市更新的制度建設(shè)仍僅停留在以地方立法為主、以政策為主的水平上，仍缺乏國家層面的法律法規(guī)支持。隨著城市更新的普遍開展，我國迫切需要建立健全完備、穩(wěn)定、可操作性強的多層次法律體系。

國家層面：2015年召開的中央城市工作會議提出，要控制城市開發(fā)強度，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變；2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出，有序?qū)嵤┏鞘行扪a和有機更新；2019年中央經(jīng)濟工作會議再次提出，要加強城市更新和存量住房改造提升；2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》明確提出實施城市更新行動；2021年國家“十四五”規(guī)劃綱要中正式提出堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，繼續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實施城市更新行動，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量?？梢姡?dāng)前國家層面定規(guī)劃以規(guī)劃、通知、建議為主要形式，缺少國家層面的立法。

地方層面：2021年成為城市更新地方立法元年。首先，2021年3月1日，全國首部省級的“三舊”改造政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實施。同日實施的還有深圳的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》，其作為我國首部城市更新立法，對解決深圳當(dāng)前各項城市更新工作中的難點痛點問題具有重大指導(dǎo)意義。2021年8月25日，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》，這是上海城市更新工作的綱領(lǐng)性文件，將有效推進上海城市更新運作。地方立法呼之欲出的城市有：2021年7月7日，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》。7月16日，遼寧省司法廳對《遼寧省城市更新條例（草案）》開展公眾咨詢，并于9月28日將修訂后的《遼寧省城市更新條例（草案）》（征求意見稿）提請省十三屆人大常委會第二十八次會議進行首次審議。

（七）構(gòu)建多元主體參與的城市更新良性機制

城市更新必然涉及多元利益主體，需要平衡好政府、市場主體和公眾三者之間的關(guān)系。政府是城市更新的引領(lǐng)者、規(guī)劃者，企業(yè)是重要實施者，公眾是參與者和受益者。根據(jù)國際經(jīng)驗，政府一方面要在城市更新中做好多元利益主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)工作，另一方面還要努力動員社會各層面廣泛參與到城市更新中來。社會多元主體的參與度越高，城市更新的質(zhì)量就越高，更新項目的實施過程就越順暢。

企業(yè)能否積極參與城市更新，贏利模式只是外在的顯性約束。在贏利模式背后，是政企關(guān)系的組合方式、政府的支持政策、方案設(shè)計的水平以及實施過程中多元社會利益關(guān)系的協(xié)調(diào)程度。解決好相應(yīng)問題，政府、企業(yè)、城市、公眾就能夠多贏，政府利益、企業(yè)利益、投資者與資源業(yè)主利益、原街區(qū)居住者利益、社會公共利益、城市長遠利益等就能兼顧。企業(yè)的贏利就可以找到合理的實現(xiàn)方案。

公眾能否積極參與城市更新，取決于政府是否建立了創(chuàng)新的參與機制，能否使公眾真正實現(xiàn)從一般參與到實權(quán)性參與的轉(zhuǎn)換。例如上海提出要推動城市更新四大行動計劃，即共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風(fēng)貌計劃和休閑網(wǎng)絡(luò)計劃。這些計劃的主要著眼點是社區(qū)服務(wù)、創(chuàng)新經(jīng)濟、歷史傳承、慢行生活等四個市民關(guān)注焦點和城市功能的主要短板。這些計劃的推進調(diào)動了企業(yè)和社會參與城市更新的積極性，打通了多方協(xié)作的實施路徑，不僅開啟了一場全社會共同參與的城市實踐行動，而且?guī)恿艘幌盗行∥⒏马椖康拈_展。

（八）引導(dǎo)參與企業(yè)由開發(fā)模式向運營模式轉(zhuǎn)變

長期以來，我國的城市更新主要方式以拆除重建、更新后銷售和重資產(chǎn)運營為主。隨著城市更新的不斷深入發(fā)展，與傳統(tǒng)方式相比，現(xiàn)在的城市更新因“出售少、自持多”而呈現(xiàn)出“長線持有、長期穩(wěn)定收入”的特征，因此運營能力就顯得尤為重要，促使參與企業(yè)由過去的開發(fā)模式向運營模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前城市更新輕資產(chǎn)運營模式主要有：長期租賃型，指以長期租賃的方式獲取房源，對房源進行改造和裝修后對外出租，并提供相關(guān)的增值服務(wù)；基金持有型，指由基金持有重資產(chǎn)，由專業(yè)化運營機構(gòu)負責(zé)進行更新并開展運營管理；合作開發(fā)型，指城市更新運營企業(yè)與資產(chǎn)方或資金方成立合資公司，通過資源整合和專業(yè)運營獲取資產(chǎn)增值收益，同時獲得資產(chǎn)托管費等收入；專業(yè)能力輸出型，指更新運營企業(yè)去房地產(chǎn)化，不持有重資產(chǎn)項目，而是通過在城市更新的業(yè)務(wù)開發(fā)和運營管理等環(huán)節(jié)提供系統(tǒng)化或品牌化的專業(yè)服務(wù)，按比例分享項目收益。參與城市更新的企業(yè)應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思路，培育運營能力，不斷拓展城市更新的輕資產(chǎn)業(yè)務(wù)模式。

（九）推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新作為城市更新的重要動力

城市更新的本質(zhì)是要賦予城市重新生命力。通過城市更新，城市主體能源源不斷地吸引人口和資本，最終實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。因此，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新無疑是城市更新的重要源泉和動力。以產(chǎn)業(yè)集聚驅(qū)動城市更新，以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新激活城市再生，同時在拆除和建設(shè)之間找到一個合理的平衡點，可以說是現(xiàn)階段中國乃至世界各國在城市更新過程中需要著力思考的主要問題。

企業(yè)參與城市更新需要打造全產(chǎn)業(yè)鏈多重能力。首先，深入研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，重點關(guān)注國家導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)；其次，培育系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)促進能力，構(gòu)建完整的招商引資產(chǎn)業(yè)鏈；再次，形成強大的企業(yè)服務(wù)能力，為企業(yè)設(shè)計一站式投資解決方案；最后，借助資本推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新和優(yōu)化資金解決方案，為入駐企業(yè)構(gòu)建強大的金融平臺等。

（十）強化金融支持促進城市更新可持續(xù)發(fā)展

城市更新項目通常建設(shè)周期長、資金壓力大。高投入低回報的特點決定了很多項目很難實現(xiàn)投入產(chǎn)出的平衡，僅靠財政資金難以實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的更新目的。因此，通過發(fā)揮財政資金的杠桿作用，實行稅收優(yōu)惠，提供合理補貼，靈活運用容積率獎勵，采取符合規(guī)律的金融支持辦法，來吸引多方面的社會資本參與到城市更新中來，是保證我國城市更新戰(zhàn)略長期穩(wěn)定發(fā)展的必由之路。建立系統(tǒng)性的融資政策，可以平衡城市更新項目的投入與產(chǎn)出。對更新項目中的基礎(chǔ)設(shè)施部分明確政府職責(zé)，直接由政府投入資金或是提供配套項目的容積率獎勵；對于文物保護投入給予一定的騰退及保護修繕補貼；建立土地出讓金返還、稅費減免、貸款貼息、產(chǎn)業(yè)及商業(yè)業(yè)態(tài)調(diào)整資金支持等各類靈活政策；將城市更新貸款從房地產(chǎn)開發(fā)貸款中分離單列，不納入房地產(chǎn)三道紅線范圍，或建立政策性貸款支持政策；加大公募REITs在城市更新領(lǐng)域的應(yīng)用，拓寬投融資渠道。

上海2021年已經(jīng)成立的城市更新基金規(guī)模超過900億元。城市更新基金在一定程度上緩解了城市更新項目的融資難題，但基金能否長期運營，運營過程中會遇到哪些潛在問題，都需要政府和參與企業(yè)加以注意。

城市更新的可持續(xù)發(fā)展離不開資金的持續(xù)投入。在這一過程中，要創(chuàng)新思路，多方設(shè)法，進一步強化金融支持。唯有如此，才能促進城市更新的可持續(xù)發(fā)展。