文／本刊記者 程麗

“有方法，有特色，有成效！”9月5日，全國人大常委會法工委調(diào)研組在合肥市人大常委會調(diào)研基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作后發(fā)出這樣的感慨。

“以前老百姓覺得立法很神秘，是少數(shù)人的事。現(xiàn)在通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)，老百姓能夠親身參與到立法過程中，也能夠切身感受到我國民主的廣泛、真實(shí)、管用?！蓖钗鲗W(xué)院法學(xué)院基層立法聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人張道全深有感觸地說。

感慨由何而來？感觸因何而生？基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的“安徽探索”就是答案。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)一頭連著立法機(jī)關(guān)，一頭連著基層群眾，是發(fā)展全過程人民民主的生動縮影和鮮活載體。2016年9月5日，安徽省十二屆人大常委會第105次主任會議通過《安徽省人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》，標(biāo)志著基層立法聯(lián)系點(diǎn)“安徽探索”正式邁步?！盀槭箯V大基層群眾能反映出他們的立法訴求，我們在界定基層立法聯(lián)系點(diǎn)范圍時(shí)，力求兼顧不同地域、行業(yè)和領(lǐng)域，包括縣級人大常委會、政府部門、法院、檢察院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（社區(qū)）、律師事務(wù)所、高校法學(xué)院、企業(yè)、協(xié)會等，最大限度體現(xiàn)出代表性和多樣性?！笔∪舜蟪Ｎ瘯üの?fù)責(zé)同志介紹。同時(shí)，該規(guī)定也對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的主要工作任務(wù)進(jìn)行了明確，主要包括組織征求對立法規(guī)劃草案、年度立法計(jì)劃草案、法規(guī)草案的意見，參與立法調(diào)研和課題研究，反映基層組織、群眾提出的立法建議，協(xié)助開展立法調(diào)研評估等方面，基本保證基層立法聯(lián)系點(diǎn)能全方位參與立法活動。

2021年10月13日，合肥市人大常委會法工委赴該市瑤海區(qū)和平路街道人大工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)召開征求立法工作計(jì)劃意見座談會。 （丁延卓 攝）

方向明確，綱舉目張。在省人大常委會的支持和指導(dǎo)下，2016年年底，合肥市瑤海區(qū)人大常委會、蚌埠市固鎮(zhèn)縣人大常委會、蕪湖市鏡湖區(qū)張家山公共服務(wù)中心等6 家單位被確定為省人大常委會首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)。2017 年6 月，隨著淮北市安徽亞星律師事務(wù)所、六安市皖西學(xué)院法學(xué)院、馬鞍山市花山區(qū)檢察院等“新鮮血液”的加入，省人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)充至17 個(gè)，實(shí)現(xiàn)省轄市“全覆蓋”。2021 年7月，合肥市人大常委會獲批成為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)，成為全省唯一一家“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)。6 年來，安徽省基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)一步一個(gè)臺階，走出了一條覆蓋廣、亮點(diǎn)多、效果好的高質(zhì)量發(fā)展之路。

從大樓到小院——立法“直通車”開進(jìn)百姓心里邊

“我建議公司法中應(yīng)明確企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況要做到公開透明，如企業(yè)的稅收、年產(chǎn)值、債務(wù)情況等要有渠道可查……”今年1 月，合肥市肥西縣三河鎮(zhèn)人大組織召開立法意見征詢會，人大代表、轄區(qū)居民、企業(yè)負(fù)責(zé)人等齊聚一堂，圍繞《中華人民共和國公司法（修訂草案）》展開熱烈討論。

“以前我認(rèn)為立法是一件很‘高大上’的事，從來沒有想過我們普通老百姓也能夠參與其中。現(xiàn)在通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)這個(gè)渠道，我們不僅可以學(xué)到法律知識，也能夠把好的立法建議‘直通’國家立法機(jī)關(guān)?！眳⒓恿⒎ㄒ庖娬髟儠陌不帐「还鈱?shí)業(yè)股份有限公司總經(jīng)理王毅激動地說。

像這樣廣開言路的征詢會，是合肥市人大常委會開展基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的一個(gè)縮影。

在被全國人大常委會法工委確定為基層立法聯(lián)系點(diǎn)之前，合肥市人大常委會就已在全國率先建立黨建引領(lǐng)全過程人民民主基層實(shí)踐點(diǎn)，確定肥西縣三河鎮(zhèn)等9 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、社區(qū)）作為首批實(shí)踐點(diǎn)，探索群眾在“家門口”參與立法的程序和路徑。

除了9 個(gè)黨建引領(lǐng)全過程人民民主基層實(shí)踐點(diǎn)外，合肥市人大常委會還積極打造“市縣鄉(xiāng)三級立法信息收集點(diǎn)”陣地，依托市人大代表工作站、市直機(jī)關(guān)、高校院所以及縣鄉(xiāng)兩級人大，組建市級信息收集點(diǎn)111 個(gè)、縣級信息收集點(diǎn)526 個(gè)、鄉(xiāng)級信息收集點(diǎn)783 個(gè)，織就了一張信息收集網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，探索形成意見征集“四專工作法”，即“專項(xiàng)方案、專場座談、專業(yè)建議、專項(xiàng)清單”。針對每項(xiàng)任務(wù)，分別制定專項(xiàng)工作方案，明確征求意見的范圍、內(nèi)容、方式、時(shí)限等。針對不同的法律草案，邀請不同行業(yè)的人員參與座談會，并聽取有關(guān)專家學(xué)者的意見，形成專項(xiàng)建議清單，“原汁原味”整理上報(bào)。

為了把立法征求意見建立在最廣泛的民意基礎(chǔ)上，合肥市人大常委會除采取座談、問卷調(diào)查、書面征求等線下方式外，更多通過線上征求意見，推進(jìn)“立法意見網(wǎng)上征集平臺”建設(shè)，將網(wǎng)站和微信公眾號作為面向公眾征集意見的重要入口，實(shí)現(xiàn)立法意見征集“全天候”“零距離”。

收到擬出臺法規(guī)草案69 部，提出合理化建議217條——這是郎溪縣司法局建平司法所成為省人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)5年來，交出的亮眼成績單。

成績的取得，秘訣依然是一個(gè)“廣”字。

為最廣泛地傾聽群眾聲音，建平司法所建立健全立法基層聯(lián)絡(luò)員制度?！拔覀儚泥l(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、群眾團(tuán)體和人大代表中聘請了具有一定法律基礎(chǔ)知識、有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)、熱心立法工作的同志作為聯(lián)絡(luò)員，形成了橫向到邊、縱向到底的立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作網(wǎng)絡(luò)?！苯ㄆ剿痉ㄋL黃開軍介紹。同時(shí)，積極打造“線下民意直達(dá)點(diǎn)”，通過21 家基層立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)絡(luò)單位，把立法“直通車”開到群眾“家門口”。目前，已召開立法征求意見建議座談會124 場次，有效打通立法意見征集“最后一公里”。

隨著全省基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的不斷推進(jìn)，一張覆蓋各行各業(yè)，從城市到鄉(xiāng)村、從專家學(xué)者到普通百姓的立法信息采集網(wǎng)絡(luò)已初步形成，民主的“觸角”正延伸到社會生活的各個(gè)角落。

從“旁觀者”到“參與者”——讓每一部法律法規(guī)都滿載民意

“在認(rèn)真閱讀《安徽省實(shí)施<中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法>辦法（草案征求意見稿）》后，我認(rèn)為應(yīng)在‘總則’中明確‘鄉(xiāng)村’的概念，建議表述為：鄉(xiāng)村是城市建設(shè)區(qū)域以外的具備自然社會經(jīng)濟(jì)特征的生產(chǎn)生活生態(tài)文化等多種功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。”

“《安徽省見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保障條例（修訂草案）》第二條中‘本條例所稱見義勇為，是指……制止正在發(fā)生的違法犯罪或者救人、搶險(xiǎn)、救災(zāi)等行為’，建議在‘制止’前增加‘主動’二字。”

……

“本來以為座談會很快就能結(jié)束，沒想到大家發(fā)言這么積極?！痹隈R鞍山市花山區(qū)檢察院基層立法聯(lián)系點(diǎn)舉行的一場立法征集意見座談會上，大家討論的熱烈程度有些出乎該院立法聯(lián)系咨詢員王逸飛的意料，“這說明基層立法聯(lián)系點(diǎn)沒有流于形式，而是切實(shí)發(fā)揮了作用?！?/p>

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用的發(fā)揮，就是通過將更多民意融入法律法規(guī)，從而幫助群眾解決急難愁盼問題。

“小區(qū)內(nèi)部分居民遛狗不牽繩，不少還是大型犬，對其他居民特別是老人小孩來說存在安全隱患?！薄靶^(qū)內(nèi)和城區(qū)街道上經(jīng)常能見到狗屎，希望你們關(guān)注一下犬只隨地排泄的問題。”……2019年上半年，馬鞍山市花山區(qū)檢察院公益訴訟檢察部門在走訪轄區(qū)西湖花園、萬嘉頤園等多個(gè)小區(qū)時(shí)，收到不少居民反映遛狗未牽狗繩、大型犬只時(shí)有出沒等侵害社會公共利益的問題。隨后，花山區(qū)檢察院在向馬鞍山市公安局花山分局發(fā)出檢察建議書的同時(shí)，還對《馬鞍山市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》（征求意見稿）提出意見建議，并列席立法領(lǐng)導(dǎo)小組會議，為完善法規(guī)制度、維護(hù)群眾利益貢獻(xiàn)力量。

新修訂的《安徽省愛國衛(wèi)生條例》第一章第四條規(guī)定“保障愛國衛(wèi)生工作經(jīng)費(fèi)投入”，而在此前條例草案征求意見稿中，該條款表述為“增加愛國衛(wèi)生工作經(jīng)費(fèi)投入”。從“增加”到“保障”，一詞之差，源于馬鞍山市花山區(qū)檢察院立法聯(lián)系咨詢員李青的字斟句酌。“愛國衛(wèi)生工作事關(guān)民生民利，我在反復(fù)通讀條例草案后認(rèn)為，‘保障’比‘增加’的外延更加寬泛，更有利于做好愛國衛(wèi)生工作，讓老百姓擁有更健康的生活環(huán)境。建議能被采納，我感到很自豪！”說起自己給法規(guī)“挑刺”的經(jīng)歷，李青仍然記憶猶新。

包含李青所提建議在內(nèi)，目前，馬鞍山市花山區(qū)檢察院基層立法聯(lián)系點(diǎn)已有9 件意見建議被《安徽省實(shí)施<中華人民共和國慈善法>辦法》《安徽省志愿服務(wù)條例》等多部法規(guī)采納，涉及扶老濟(jì)困、污染防治、預(yù)防校園性侵害等多個(gè)與群眾生活息息相關(guān)的方面。“以前有些老百姓認(rèn)為對法律法規(guī)提意見建議‘沒啥用’，現(xiàn)在大家知道了，意見建議確實(shí)能讓法律法規(guī)‘接地氣’‘真管用’。”李青說。

馬鞍山市花山區(qū)檢察院基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織檢察人員深入校園開展普法活動。（周楊 攝）

長期參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的固鎮(zhèn)縣人大常委會機(jī)關(guān)一級主任科員殷浩月與李青的看法不謀而合。他認(rèn)為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作一定要堅(jiān)持以人民為中心，讓法律法規(guī)真正體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益。

被省人大常委會法工委確定為基層立法聯(lián)系點(diǎn)后，固鎮(zhèn)縣人大常委會把“基層”擺在突出位置，力求將基層群眾特別是弱勢群體的心聲訴求反映到立法機(jī)關(guān)。2020年，在落實(shí)《安徽省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》征求意見任務(wù)時(shí)，縣人大常委會除征求公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志、在編民警的意見建議外，更注重傾聽輔警的聲音，鼓勵(lì)他們說出心里話。“在向省人大常委會法工委報(bào)送意見建議時(shí)，我們注意反映輔警的訴求，就輔警入編、升職途徑等關(guān)注度較高的問題，建議條例增加‘由省政府人力資源和社會保障、公安、機(jī)構(gòu)編制等部門制定具體實(shí)施辦法’這一內(nèi)容，有助于輔警隊(duì)伍留住人才，提高輔警工作積極性。”殷浩月說。

從“立法中”到“立法前”“立法后”——為基層立法聯(lián)系點(diǎn)賦能增效

皖西學(xué)院法學(xué)院2020級5班學(xué)生梅旺華將自己模擬制定的《安徽省教育懲戒條例》交給指導(dǎo)老師許慶祝，作為自己本學(xué)期自選考核的項(xiàng)目。這一顯得有些新奇的考核方式，正是皖西學(xué)院法學(xué)院對基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能延伸的嘗試和探索。

“以前我們學(xué)院畢業(yè)生的去向主要是公檢法司、律師事務(wù)所和企業(yè)法務(wù)部門，現(xiàn)在我們將‘培養(yǎng)立法人才’也納入了人才培養(yǎng)目標(biāo)?！蓖钗鲗W(xué)院法學(xué)院院長劉鑫介紹，學(xué)院成為省人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)后，結(jié)合課堂教學(xué)改革和考試模式改革，把模擬立法和對省、六安市人大常委會制定的法規(guī)草案征求意見稿提出修改意見建議納入自選考核范圍，引導(dǎo)學(xué)生參與立法活動。同時(shí)，首次獨(dú)立承擔(dān)地方立法項(xiàng)目，學(xué)院牽頭起草的《六安市文明行為促進(jìn)條例》已于2020年11月1日正式施行。

以往，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用發(fā)揮更多以征集立法建議的形式體現(xiàn)在“立法中”。如今，隨著參與立法、監(jiān)督執(zhí)法、普法宣傳等多領(lǐng)域拓展，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能已逐漸由“立法中”向“立法前”和“立法后”兩端延伸，更好地體現(xiàn)了人民民主的“全過程”——

合肥市人大常委會和固鎮(zhèn)縣人大常委會將基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作與人大監(jiān)督職能融合共促，在法律監(jiān)督和工作監(jiān)督中落實(shí)全過程人民民主。2020 年以來，合肥市人大常委會圍繞推進(jìn)巢湖治理，出臺《合肥市河道管理?xiàng)l例》，修改《合肥市飲用水水源保護(hù)條例》《合肥市水環(huán)境保護(hù)條例》，作出《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)巢湖十大濕地保護(hù)的決定》；連續(xù)開展水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查，每年聽取全市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況及巢湖治理情況工作報(bào)告。固鎮(zhèn)縣人大常委會在開展調(diào)研視察、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查等工作時(shí)，都注意吸收基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員參加，確保及時(shí)傳導(dǎo)人民群眾的心聲訴求。

馬鞍山市花山區(qū)檢察院持續(xù)推行“菜單式”普法模式，打造檢察官普法講師團(tuán)，開展“點(diǎn)單送法”普法講座50余場，受眾5000余人。

郎溪縣司法局建平司法所“送法進(jìn)村（社區(qū)）”活動開展得如火如荼，發(fā)放宣傳資料萬余份，受益群眾上萬人。

……

民情民意在這里匯聚,民主氣息在這里流淌。6 年來，安徽立法“直通車”行穩(wěn)致遠(yuǎn)的背后，離不開省人大常委會的“保駕護(hù)航”。除每年撥出補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)約85萬元給立法“直通車”“充電加油”外，省人大常委會還督促各基層立法聯(lián)系點(diǎn)建立“七有”工作制度，即有組織領(lǐng)導(dǎo)、有專班人員、有活動場所、有工作制度、有臺賬檔案、有日?；顒?、有辦公設(shè)施，從人、財(cái)、物三方面推動立法聯(lián)系點(diǎn)工作步入常態(tài)化、規(guī)范化、程序化的運(yùn)行軌道。其中，“人”是重中之重?！拔覀兺ㄟ^多種方式，加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)人才隊(duì)伍建設(shè)。比如組織基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員參加立法知識培訓(xùn)、立法調(diào)研等活動，在召開全省立法工作會議、立法調(diào)研座談會、省人大常委會專題講座以及常委會會議審議法規(guī)時(shí)，也邀請基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員參加，幫助他們開闊視野、提高素質(zhì)，確保基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)。”省人大常委會法工委負(fù)責(zé)同志說。

“全省各基層立法聯(lián)系點(diǎn)要切實(shí)承擔(dān)起參與‘立規(guī)矩定方圓’的重要使命，發(fā)揮好連接立法機(jī)關(guān)和基層群眾的橋梁紐帶作用，不斷提高我省地方立法工作科學(xué)化民主化水平，努力以良法促發(fā)展保善治?！痹谑∪舜蟪Ｎ瘯鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)座談會上，與會人員進(jìn)一步明確了新時(shí)代基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作方向。在社會主義民主法治建設(shè)的征程上，安徽立法“直通車”還將“駛”出怎樣精彩的風(fēng)景，值得拭目以待?！?/p>