黃 永

新《土地管理法》實(shí)施以來，浙江省樂清市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照法律和機(jī)構(gòu)改革要求，自2020 年1 日1 日起承擔(dān)農(nóng)村宅基地改革和管理職能，并指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法開展農(nóng)村宅基地審批工作。截至2022 年6 月，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共受理宅基地申請11577宗，已完成資格審核11576 宗，已出具宅基地批準(zhǔn)書8545 個(gè)，年均辦件4631 件。宅基地審批職能依法及時(shí)承轉(zhuǎn)，及時(shí)落實(shí)村民建房需求。2021 年，樂清市繼續(xù)深化宅基地審批管理制度建設(shè)，提出“五率”考核等系列措施，使宅基地審批業(yè)務(wù)更加規(guī)范、流程更加便捷。筆者基于樂清市實(shí)踐探索，分析當(dāng)前宅基地審批管理存在的風(fēng)險(xiǎn)及原因，提出化解建議，以供各地借鑒。

一、深化宅基地管理監(jiān)督的措施

隨著宅基地審批管理工作深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)窗口收件資料需要分類統(tǒng)一、資格審核自由裁量需要規(guī)范、審批流程仍需提高效率等問題日漸突出。為此，樂清市提出系列深化管理監(jiān)督措施，取得顯著成效。

創(chuàng)新“五率”通報(bào)，提高審批效率。一是設(shè)定“五率”，全流程監(jiān)督審批效率?！拔迓省笔侵刚刭Y格預(yù)審?fù)瓿陕逝c超期率、批準(zhǔn)書辦結(jié)率與超期率、退件率。“五率”直觀展現(xiàn)審批流程各環(huán)節(jié)效率。二是優(yōu)化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)預(yù)警。對個(gè)人建房審批系統(tǒng)進(jìn)行功能優(yōu)化，對每個(gè)審批件在規(guī)定的辦事截止期前兩天，通過短信提醒經(jīng)辦人員，并標(biāo)為黃色預(yù)警件，超過規(guī)定辦事時(shí)限的則標(biāo)為紅色警示件。進(jìn)入預(yù)警的件各經(jīng)辦人及審批負(fù)責(zé)人可一目了然，起到提醒警示作用。三是按季通報(bào)，提升監(jiān)督效力。每季度將“五率”書面排名通報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并抄送相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，提升監(jiān)督效力。2022 年第二季度“五率”比2021 年第二季度首次統(tǒng)計(jì)時(shí)，資格預(yù)審?fù)瓿陕侍岣?.05%，達(dá)到96.05%；批準(zhǔn)書辦結(jié)率提高4.48%，達(dá)到99.8%；資格預(yù)審超期率下降34.6%，降至1.83%；批準(zhǔn)書超期率下降13.16%，降至2.39%；退件率下降2.31%，降至4.93%。

開展雙線巡檢，提升審批質(zhì)量。一是落實(shí)每日線上巡查。落實(shí)專人每日通過審批系統(tǒng)巡查1～2 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批件業(yè)務(wù)質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整改，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月輪檢一次。二是堅(jiān)持每月線下檢查。每月開展2次現(xiàn)場抽查，查看鄉(xiāng)鎮(zhèn)收件窗口、審批檔案等，發(fā)現(xiàn)不規(guī)范的及時(shí)指導(dǎo)整改，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每半年輪檢一次。三是日常檢查計(jì)入年度考核內(nèi)容。對日巡月檢發(fā)現(xiàn)的問題整改不及時(shí)、不到位的，計(jì)入年度考核扣分，使日常監(jiān)督與年度考核有效結(jié)合，促進(jìn)審批質(zhì)量不斷提升。

制定考核規(guī)則，健全監(jiān)管機(jī)制。一是制定考核規(guī)則，明確審批要求。在制定《樂清市個(gè)人住宅建設(shè)管理辦法》的基礎(chǔ)上，制定《樂清市農(nóng)村宅基地審批管理工作考核賦分辦法》，從審批規(guī)范、工作保障、成果評(píng)價(jià)、檔案管理等方面予以考核。二是制定業(yè)務(wù)細(xì)則，規(guī)范審批業(yè)務(wù)。為解決審批實(shí)踐中《樂清市個(gè)人住宅建設(shè)管理辦法》執(zhí)行規(guī)范問題，制定《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理工作的意見》《樂清市農(nóng)村宅基地申請?jiān)S可辦事指南》等，對資格裁量、審批流程及辦事時(shí)限予以規(guī)范。三是將業(yè)務(wù)指導(dǎo)、日常檢查、年度考核綜合反映到考核規(guī)則中，形成監(jiān)管長效機(jī)制。

二、基層宅基地審批管理的風(fēng)險(xiǎn)及原因分析

樂清市通過建章立制、加強(qiáng)監(jiān)管，促使宅基地審批管理規(guī)范化水平再上臺(tái)階。但從樂清兩年多的實(shí)踐看，基層宅基地管理體系中如縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、鄉(xiāng)村工作氛圍、宅基地基礎(chǔ)信息等現(xiàn)狀與宅基地管理要求存在不適應(yīng)問題，容易帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置與實(shí)際管理監(jiān)督任務(wù)不適應(yīng)?！吨醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入，縣級(jí)農(nóng)村經(jīng)營管理部門的任務(wù)越來越重。以宅基地改革和管理職能為例，一方面，本輪改革部、省、市都相應(yīng)增加了職能司、處，但縣級(jí)沒有增加科室，也沒有增加人員編制，形成倒三角工作體制。樂清本輪機(jī)構(gòu)改革中將原農(nóng)村經(jīng)營管理科與農(nóng)村改革科合并為農(nóng)村改革與合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)科，對應(yīng)省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳政策與改革處、合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)處等多個(gè)職能處室，職能上增加宅基地改革與管理、鄉(xiāng)村治理、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)等多項(xiàng)任務(wù)，然而人員只增加1 位，科室總共6人。另一方面，一項(xiàng)職能在縣級(jí)工作實(shí)踐中會(huì)衍生出許多具體事務(wù)。比如宅基地業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，原意指對鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但事實(shí)上，除了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展檢查指導(dǎo)、接受經(jīng)辦人業(yè)務(wù)咨詢外，紀(jì)檢、信訪等部門轉(zhuǎn)來的信訪件、司法部門對案件涉及宅基地資格的函詢、群眾來訪來詢等，都需要開展相應(yīng)調(diào)查回復(fù)、接待等具體工作。這些衍生職能往往由縣級(jí)主管部門承擔(dān)，因此，在落實(shí)具體職能時(shí)實(shí)際工作任務(wù)會(huì)放大。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置與宅基地審批專業(yè)性不適應(yīng)。本輪機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室，沒有單獨(dú)編制，人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配，對應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局、自然資源與規(guī)劃局、生態(tài)環(huán)境局等多個(gè)部門，是典型的“上面千條線、下面一根針”。任務(wù)繁雜，經(jīng)辦人身兼數(shù)崗，有的還駐村，崗位變動(dòng)也大。2022年6 月底，全市25 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地管理人員與2020 年初對比：分管領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)24 人，變了96%；農(nóng)辦主任（含審核負(fù)責(zé)人）變動(dòng)11 人，變了44%；經(jīng)辦人原來54 人、現(xiàn)在51 人，其中崗位變動(dòng)24 人，變了44%；窗口人員原來29 人、現(xiàn)在27 人，其中崗位變動(dòng)20 人，變了69%。人員頻繁變動(dòng)導(dǎo)致業(yè)務(wù)不穩(wěn)定，身兼數(shù)崗導(dǎo)致工作疲于應(yīng)付，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批管理工作質(zhì)量與效率。

村級(jí)組織氛圍與村級(jí)主體地位不適應(yīng)?！掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》規(guī)定，宅基地申請以戶為單位向村級(jí)組織申請，村級(jí)組織重點(diǎn)審查提交的材料是否真實(shí)有效等。然而實(shí)踐中，村干部不堅(jiān)持公開、公平、公正的宅基地分配原則，對農(nóng)戶現(xiàn)有住房及戶內(nèi)成員的事實(shí)不認(rèn)真核對的情況仍有發(fā)生，甚至替申請人隱瞞不符合申請的條件，充當(dāng)老好人把矛盾上交，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批增加審核難度。這與《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》要求建立村級(jí)主體的地位不適應(yīng)。

現(xiàn)有宅基地基礎(chǔ)信息與審批管理智慧化要求不適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批工作關(guān)鍵是對農(nóng)戶資格進(jìn)行審核，即核查農(nóng)戶及戶內(nèi)成員、住房現(xiàn)狀是否符合宅基地申請條件。樂清農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門建立的宅基地審批系統(tǒng)已接入不動(dòng)產(chǎn)、宅基地歷史審批、戶籍等數(shù)據(jù)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批提供了基礎(chǔ)信息。但在審批實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)與持有部門的原始數(shù)據(jù)信息量有較大差別，因而，查詢的效果會(huì)受影響。同時(shí)，相關(guān)地類、規(guī)劃等“一張圖”也因種種原因未接入系統(tǒng)。此外，目前農(nóng)村存在較多未確權(quán)頒證的農(nóng)房，以及戶內(nèi)成員身份特殊等情況，這些因素都導(dǎo)致目前審批系統(tǒng)內(nèi)的基礎(chǔ)信息無法提供申請農(nóng)戶的精準(zhǔn)信息，存在漏審誤批風(fēng)險(xiǎn)。這樣的基礎(chǔ)信息與實(shí)現(xiàn)宅基地審批管理智慧化要求顯然有差距。

三、化解基層宅基地審批管理風(fēng)險(xiǎn)的建議

農(nóng)村宅基地審批管理事關(guān)億萬農(nóng)民的居住權(quán)益，工作基礎(chǔ)龐大、法律法規(guī)復(fù)雜。作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)新承擔(dān)的職能，體系機(jī)制上存在不適應(yīng)現(xiàn)象實(shí)屬正常，建議采取有效應(yīng)對措施，妥善化解當(dāng)前基層存在的宅基地審批管理風(fēng)險(xiǎn)。

縣級(jí)單設(shè)農(nóng)村宅基地職能科室。農(nóng)經(jīng)工作職能多、任務(wù)重已成事實(shí)。建議在人口較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門單設(shè)農(nóng)村宅基地職能科室，其他地方可在農(nóng)經(jīng)科室設(shè)置3人以上專崗。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上防止宅基地工作受到眾多其他農(nóng)經(jīng)工作影響，使農(nóng)村宅基地改革與管理工作能夠得到扎實(shí)有效落實(shí)，切實(shí)承擔(dān)起“市縣主導(dǎo)”的宅基地職能定位。

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室人員配置。建議根據(jù)人口規(guī)模、建房需求等因素，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室的人員配置。比如柳市鎮(zhèn)當(dāng)前經(jīng)辦人3 人，人均每月辦件30 多件，這樣的大鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立5 人以上的專職人員，專職負(fù)責(zé)宅基地審批管理等工作；其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立2 人以上的專崗人員，以宅基地審批管理為首要工作，兼崗的其他工作如有沖突，應(yīng)優(yōu)先完成審批工作。探索建立宅基地專管員派駐機(jī)制，由縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一建立宅基地專管員隊(duì)伍，向大鎮(zhèn)派駐2 個(gè)，中等鎮(zhèn)派駐1個(gè)，既可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員嚴(yán)重不足問題，又可以切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作政策業(yè)務(wù)水平。

深化規(guī)范管理和監(jiān)督機(jī)制。首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)?？h級(jí)管理人員要主動(dòng)深入審批管理實(shí)踐調(diào)研，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)審批流程、業(yè)務(wù)規(guī)范、審批效率等有待優(yōu)化的環(huán)節(jié)，提出規(guī)范管理指導(dǎo)意見，同時(shí)要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)辦人業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升審批人員自我規(guī)范管理的自覺性。其次，要加強(qiáng)立體監(jiān)督。一是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。通過“五率”書面排名通報(bào)等措施，形成經(jīng)常性監(jiān)督氛圍。二是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。開展宅基地審批管理政策宣傳，讓群眾充分了解宅基地審批基本條件、流程、辦事時(shí)限等，提高群眾政策知曉度和監(jiān)督效果。三是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)督。聯(lián)合紀(jì)檢部門開展不定期檢查，督促提升審批效能。

完善村級(jí)主體正確履職的保障機(jī)制。村級(jí)組織干部在宅基地審批環(huán)節(jié)中未能堅(jiān)持公開、公平、公正原則，未認(rèn)真負(fù)責(zé)審查農(nóng)戶提交材料的真實(shí)性，最根本的原因是村級(jí)治理機(jī)制不夠健全。因此，要加快推進(jìn)基層治理機(jī)制建設(shè)，健全村級(jí)宅基地申請審核制度，完善宅基地民主管理程序。同時(shí)探索設(shè)立村級(jí)宅基地協(xié)管員隊(duì)伍，建議村級(jí)協(xié)管員由具有黨員身份的村干部或報(bào)賬員兼任，并經(jīng)過社員（村民）代表會(huì)議討論同意，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局備案?？h鄉(xiāng)兩級(jí)要加強(qiáng)宅基地協(xié)管員政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并將協(xié)管員隊(duì)伍納入紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督范圍。

建立宅基地信息智慧化管理平臺(tái)。根據(jù)目前有關(guān)部門已有的宅基地、農(nóng)房等信息，在大力推進(jìn)數(shù)字化改革的背景下，建議加快推進(jìn)宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)字化進(jìn)程。一是建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)信息平臺(tái)。橫向可以接入部門相關(guān)數(shù)據(jù)，最大限度利用各部門現(xiàn)有數(shù)據(jù)，縱向?yàn)橄蚴?、省、部推送有關(guān)數(shù)據(jù)奠定基礎(chǔ)。二是自上從下建立宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，打破縣級(jí)數(shù)據(jù)共享壁壘，避免農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門重復(fù)調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。三是探索宅基地、農(nóng)房信息調(diào)查新模式。在充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，采用新的調(diào)查模式，比如航飛建模、手機(jī)APP、微信調(diào)查等，對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行完善補(bǔ)充，提高質(zhì)量。以相對低成本的方式，獲取較高質(zhì)量的宅基地基礎(chǔ)信息，形成宅基地信息智慧化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)宅基地申請戶及成員資格智慧審核、剩余資格面積智能計(jì)算、審批流程業(yè)務(wù)高效監(jiān)督管理等。