楊小茹，馬 瑩，劉倩倩

（咸陽師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，陜西 咸陽 712000）

國家教育事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃明確提出要促進學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，學(xué)前教育仍是整個教育體系的短板，發(fā)展不平衡不充分問題十分突出，“入園難”“入園貴”依然是困擾老百姓的煩心事之一，要求“各地要從實際出發(fā)，科學(xué)核定辦園成本，以提供普惠性服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔(dān)比例?！盵1]2020年1月7日，陜西公布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的實施意見》，要求“各級政府要健全學(xué)前教育經(jīng)費投入機制，要將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算，逐步提高學(xué)前教育財政投入和支持水平”。[2]學(xué)前教育成本是幼兒園順利開展保育保教活動的必要前提，厘清學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀對于制定合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機制至關(guān)重要，同時可以為幼兒園指導(dǎo)收費標(biāo)準(zhǔn)，為政府測算學(xué)前教育經(jīng)費提供重要依據(jù)。

一 文獻回顧

（一）學(xué)前教育成本及其核算

學(xué)前教育成本是指學(xué)前教育機構(gòu)在學(xué)前兒童受教育過程中所耗費的物化勞動和人力勞動的價值總和[3]。具體核算項目包括人員支出、公用支出、固定資產(chǎn)折舊和土地使用成本。趙嘉茵以學(xué)前教育機構(gòu)教育事業(yè)費用支出（包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費支出）作為學(xué)前教育總成本進行研究。[4]徐曉認為學(xué)前教育成本主要包括學(xué)前教育成本的人員經(jīng)費、公務(wù)費及業(yè)務(wù)費。[5]成本分擔(dān)是一種將私人價格補償和公共價格補償相結(jié)合的混合補償機制。[6]學(xué)前教育成本分擔(dān)，指學(xué)前教育成本由誰支付以及如何支付的問題。解決學(xué)前教育成本分擔(dān)問題，實質(zhì)就是要建立一種在政府、社會和家庭等利益主體之間合理分擔(dān)學(xué)前教育成本的教育經(jīng)費制度。筆者結(jié)合前述研究測算包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和基建經(jīng)費在內(nèi)的學(xué)前教育成本。

（二）學(xué)前教育成本分擔(dān)研究

梳理學(xué)前教育成本分擔(dān)的相關(guān)文獻，趙嘉茵等對2010—2019 年中國大陸31 個省份家庭學(xué)前教育成本分擔(dān)水平進行了梳理[4]。董青以粵省S縣100所普惠性幼兒園為例，研究發(fā)達地區(qū)普惠性幼兒園教育成本分擔(dān)情況[7]。王海英對2014年全國學(xué)前教育成本分擔(dān)情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育家庭分擔(dān)比例更高。西部地區(qū)政府分擔(dān)比例較高，農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達省份、民辦園獲得政府財政性學(xué)前教育經(jīng)費較少。[8]吳靜結(jié)合1999—2011 年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)研究我國中、東、西部的學(xué)前教育成本分擔(dān)狀況。[9]魏聰、王海英基于2000—2012 年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》和江蘇省2010—2011年調(diào)研數(shù)據(jù)對我國學(xué)前教育成本分擔(dān)情況進行比較研究。[10]前述研究對“學(xué)前教育成本”及“學(xué)前教育成本分擔(dān)”概念的看法較為一致，且多以定量分析為主，在測量維度上基本相同，為本研究提供了方法論參考。但成果中的數(shù)據(jù)較為陳舊，缺乏對于2018—2020年學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀和變化的討論和把握。在陜西省學(xué)前教育向“普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)、健康持續(xù)”發(fā)展的背景下，科學(xué)測算寶雞市學(xué)前教育成本，明晰學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀，對于寶雞市學(xué)前教育的科學(xué)發(fā)展具有重要意義，可以進一步推進我省學(xué)前教育均衡化和高質(zhì)量的發(fā)展。

二 測量工具、調(diào)查實施與樣本描述

采用問卷調(diào)查和實地考察的方式，結(jié)合相關(guān)政策和文獻設(shè)計了學(xué)前教育成本分擔(dān)狀況調(diào)查問卷，并通過問卷星平臺面向?qū)氹u市各級各類幼兒園園長發(fā)放，調(diào)查時間為2021 年6 月21 日至2021 年7 月9日。篩選剔除無效樣本，一共收集到有效問卷168份，樣本特征如下：按幼兒園性質(zhì)分，可分為公辦園（49.7%）、普惠性民辦園（41.4%）和非普惠性民辦園（8.9%）。按幼兒園等級分，可分為省級示范園（11.8%）、一級園（44.4%）、二級園（25.4%）、三級園（6.5%）和未入級園（11.8%）。同時為了掌握詳實的一手資料，課題組對寶雞市部分幼兒園進行了實地調(diào)研，對相關(guān)教育行政管理人員和園長進行了訪談。

三 寶雞市學(xué)前教育成本及其分擔(dān)現(xiàn)狀

（一）寶雞市學(xué)前教育成本現(xiàn)狀

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計與整理，發(fā)現(xiàn)2018—2020 年寶雞市幼兒園各類成本支出及占比如表1所示。在寶雞市168個幼兒園的成本核算中，首先為人員成本，超過總成本的40%；其次為基礎(chǔ)建設(shè)成本，約37%；最后為公用成本，接近20%。從三年數(shù)據(jù)的變化來看，幼兒園總支出在2019 年最低，2020 年在人員成本、公用成本、基建成本上都有所上升。

表1 寶雞市幼兒園2018—2020年各類成本支出及占比 單位：萬元/所

對每個項目成本進行生均成本計算。根據(jù)寶雞市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2018 年寶雞市有幼兒園525所，在園幼兒10.79 萬人，[11]2019 年有幼兒園547 所，在園幼兒10.70萬人，[12]2020年有幼兒園616所，在園幼兒10.76 萬人。據(jù)此得出2018—2020 年寶雞市幼兒園的生均成本為11 222.81元/年，其中，生均人員成本為4 812.09元/年；生均公用成本為2 217.68元/年；生均基建成本為4 193.04元/年。

（二）寶雞市學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀

依據(jù)成本分擔(dān)理論，成本分擔(dān)的內(nèi)容主要包括政府撥款、家長繳費、捐贈收入和其他收入四個方面。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2018—2020 年調(diào)研幼兒園各分擔(dān)主體的投入情況如表2 所示。幼兒園總收入在2018 年最高，2019 年最低。其中，政府撥款逐年增加，從2018年的42.34萬元增長到2020年的60.24萬元，增幅較為明顯，可見政府對學(xué)前教育的財政投入處于持續(xù)增長之中。家長繳費2019 年達到56.39 萬元，2020 年可能受疫情影響降至48.55 萬元；捐贈收入占總收入的份額較少；其他收入在這三年中略有浮動，基本保持在2～4萬元左右。

表2 寶雞市幼兒園2018—2020年各成本分擔(dān)主體投入基本情況 單位：萬元

表3 為各分擔(dān)主體的生均投入，三年生均投入為6 397.39 元/年，其中家庭生均繳費占比最高，為2 722.09 元/年；其次是政府生均撥款達到2 669.26元/年；最后為捐贈收入和其他收入。對比2019年全國生均投入8 615 元/年的水平，能夠發(fā)現(xiàn)寶雞市與全國平均水平還有一定差距。從發(fā)展趨勢來看，政府分擔(dān)比例處于持續(xù)增長狀態(tài)，政府分擔(dān)比例在2018 年至2020 年逐漸從30%發(fā)展至接近50%。家庭分擔(dān)比例在2018年至2019年呈上升趨勢，2020年呈下降趨勢，比上年減少10%左右。

表3 寶雞市幼兒園2018—2020年各成本分擔(dān)主體投入生均情況 單位：元

從以上數(shù)據(jù)可以看出，政府和家庭是學(xué)前教育成本承擔(dān)的主體。從整體來看，家庭分擔(dān)比例略高于政府分擔(dān)比例，三年中均接近或超過了40%。

四 寶雞市學(xué)前教育成本分擔(dān)現(xiàn)存問題分析

從整體來看，2018—2020 年寶雞市學(xué)前教育生均成本在逐漸增加，為該市學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展提供了堅實的經(jīng)濟保障。同時，寶雞市2018—2020 年學(xué)前教育生均成本為6 397.39元，而陜西省同時期學(xué)前教育生均成本為5 725.23元。由此可見，寶雞市學(xué)前教育成本分擔(dān)略高于全省平均水平。從政府投入來看，寶雞市政府對學(xué)前教育的政府撥款總量逐年增加，且政府投入占幼兒園總收入的比重逐年加大，政府投入成為該市學(xué)前教育經(jīng)費的重要來源。但是，寶雞市學(xué)前教育成本分擔(dān)方面仍存在下述問題：

（一）生均成本較低，三方主體投入不足

寶雞市2018—2020 年的學(xué)前教育生均成本為6 397.39元。相較于我國其他城市而言，寶雞市生均成本整體偏低。生均成本較低，源于政府、家庭和社會的三方投入不足。首先，政府財政投入不足。2018—2020年寶雞市學(xué)前教育財政經(jīng)費分別占總教育財政經(jīng)費的7.91%[13]、6.41%[14]、5.80%[15]，雖然學(xué)前教育財政經(jīng)費有所增長，但是占教育總經(jīng)費的比例呈下降趨勢，沒有達到國家要求的學(xué)前教育財政經(jīng)費占總教育財政經(jīng)費的10%。其次，家庭投入較少。以公辦幼兒園為例，當(dāng)前寶雞市公辦幼兒園的保教費用執(zhí)行2014年的收費標(biāo)準(zhǔn)，保教費用平均每生每月為132元，最高收費為省級示范園，每生每月230 元，不到家長工資的3%。家長普遍支持保教費用在一定范圍內(nèi)的增加，以確保保教質(zhì)量的提高。由此可見，寶雞市保教費用整體偏低，家庭在學(xué)前教育中的投入不足，保教費用仍有提升空間。最后，社會支持力量欠缺。幼兒是家庭的未來，幼兒園是聯(lián)結(jié)家庭、幼兒和社會的紐帶，社會力量參與幼兒辦學(xué)是提升幼兒綜合素養(yǎng)、提高學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量的重要支持手段。過去三年，社會捐贈和其他收入不足幼兒園總收入的10%。

（二）學(xué)前教育成本結(jié)構(gòu)失衡

1 人員成本經(jīng)費嚴(yán)重短缺

人員成本經(jīng)費短缺體現(xiàn)為教師數(shù)量不足、教師待遇保障未能依法依規(guī)落實。按現(xiàn)有學(xué)前教育規(guī)模，依據(jù)“兩教一?！钡幕九鋫錁?biāo)準(zhǔn)測算，寶雞市教職工數(shù)量嚴(yán)重不足（2018—2020 年寶雞市在園幼兒數(shù)量分別為10.79 萬、10.70 萬、10.75 萬人，教職工總數(shù)分別為專任教師1.26萬、1.35萬、1.4萬人），專任教師數(shù)量遠遠未達到占幼兒園崗位總量88%的標(biāo)準(zhǔn)。同時公辦園存在大量的非在編教師，而絕大部分幼兒園都未能實現(xiàn)非在編教師與在編教師同工同酬，非在編教師（包含公辦園和民辦園）月平均工資遠遠低于編制內(nèi)教師，一般在1 500～3 000 元之間，不到在編教師工資的一半。同時所有的非在編教師都普遍存在未繳納五險一金、不能享受與在編教師同等的節(jié)日福利等待遇保障問題，導(dǎo)致了教師職業(yè)認同感低、教師隊伍穩(wěn)定性差。

2 生均公用經(jīng)費不足

公用經(jīng)費是保障學(xué)校運轉(zhuǎn)的經(jīng)費。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，幼兒園的公用經(jīng)費有很大一部分用于補充幼兒園的教師待遇，能夠用在幼兒園自身建設(shè)方面的比較少。很多幼兒園在建成后，由于生均公用經(jīng)費不足，后期的維護出現(xiàn)問題，導(dǎo)致幼兒園在環(huán)境創(chuàng)設(shè)、保教活動開展等方面缺乏較大的資金缺口，無法保障園所安全優(yōu)質(zhì)的發(fā)展。公用經(jīng)費不足還體現(xiàn)為教師培訓(xùn)經(jīng)費不足。大多數(shù)幼兒園每年教師培訓(xùn)費用不到公用經(jīng)費的2%，遠沒有達到國家和教育部對幼兒教師培訓(xùn)學(xué)時的相關(guān)要求，一方面是因為幼兒園經(jīng)費受限，另一方面則是由于參訓(xùn)機會太少。某民辦幼兒園園長反映，園所每三年才能輪到1次參與國培的機會，每次僅有1～2 個名額，而每兩年會有1 次骨干教師培訓(xùn)的機會，一次也只有1個名額。民辦幼兒園管理者普遍反映，需要給民辦園多一些學(xué)習(xí)交流的機會和培訓(xùn)經(jīng)費的實際撥付。

3.生均建設(shè)成本占比較高

寶雞市幼兒園基礎(chǔ)建設(shè)成本占總成本的37%左右，遠高于生均公用經(jīng)費占總成本的比重（19.6%）。在幼兒園基礎(chǔ)建設(shè)成本中，民辦園的租金成本占了很大比重。民辦幼兒園的房屋租金成本在幼兒園所有支出經(jīng)費中占比最多，達到30%以上，有的甚至超過70%，且租金逐年增加，是民辦園運營的一大難題。高租金一方面增加了幼兒園運行成本，制約著幼兒園安全、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)發(fā)展，另一方面會導(dǎo)致幼兒園被迫高收費，特別是對于普惠性民辦幼兒園來說，家長負擔(dān)加重，造成“入園難、入園貴”，幼兒園“普及普惠”目標(biāo)難以實現(xiàn)。過高的租金成本已經(jīng)成為“制約幼兒園優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的最大困難和問題”。

（三）公辦園保教費用偏低

目前寶雞公辦幼兒園生均成本是6 397.39元/年。寶雞市公立幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)為：省示范園230元/月，一類園160元/月，二類園120元/月，三類園90元/月，未入類60 元/月；平均為1 320 元/年，相比民辦生均成本而言，當(dāng)前公辦園的保教收費標(biāo)準(zhǔn)整體明顯偏低。低收費導(dǎo)致辦園經(jīng)費緊張，幼兒園僅能維持基本運轉(zhuǎn)，設(shè)施設(shè)備無法更新、園舍基建無法修繕、教師培訓(xùn)不足、人才流失率較高，影響了學(xué)前教育質(zhì)量的進一步提升。因此適當(dāng)提高公辦幼兒園保教費用，可以在一定程度上減輕政府的財政負擔(dān)，確保幼兒園有更多的財力投入到幼兒園教育教學(xué)中，提高幼兒園的教育質(zhì)量水平。

五 對學(xué)前教育成本分擔(dān)的建議

針對當(dāng)前學(xué)前教育成本分擔(dān)存在的上述問題，筆者提出四條建議。

（一）提高人員經(jīng)費投入

2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，各地要認真落實公辦園教師工資待遇保障政策，確保教師工資及時足額發(fā)放、同工同酬；民辦園教師工資收入要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平；各類幼兒園應(yīng)依法依規(guī)足額足項為教職工繳納社會保險和住房公積金。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育普遍存在幼兒教師的數(shù)量不足、編制缺乏、月均工資普遍過低、未繳納五險一金、未能享受與在編教師同等的節(jié)日福利等問題，這在很大程度上影響著教師的職業(yè)認同感和滿意度，并造成幼兒教師流動性大的嚴(yán)峻問題。隨著學(xué)前教育規(guī)模的擴大和質(zhì)量的提升，需要高度重視幼兒園師資建設(shè)和人員經(jīng)費投入不足的問題。可及時解決非在編教師的工資、保險納入財政預(yù)算，逐步解決公辦園與民辦園非在編教師待遇偏低和民辦園未給教師購買“五險一金”的問題。

（二）增加政府公用經(jīng)費投入

增加幼兒園生均公用經(jīng)費的一個重要途徑是提高生均成本補助標(biāo)準(zhǔn)。近些年隨著二胎、多胎政策的放開，學(xué)前教育規(guī)模不斷擴大，但學(xué)前教育質(zhì)量沒有得到應(yīng)有的提升。一方面是公辦幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，加之財政投入不夠，致使幼兒園運轉(zhuǎn)較為困難。另一方面普惠性民辦幼兒園在降低保教費的同時，財政補助不足，導(dǎo)致家長負擔(dān)過重，同時使幼兒園處于低成本、低質(zhì)量運轉(zhuǎn)狀態(tài)。因此，需要進一步加大學(xué)前教育經(jīng)費投入總量，提高政府投入比，降低幼兒家長負擔(dān)，保證學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展。

教師培訓(xùn)費用是公用經(jīng)費的一筆重要支出，教師教學(xué)質(zhì)量和職業(yè)素養(yǎng)是幼兒成長和學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的核心，因此有必要增加教師培訓(xùn)經(jīng)費。由于經(jīng)費有限，大多數(shù)幼兒園每年的教師培訓(xùn)都沒有達到國家和教育部規(guī)定的要求。因此提高幼兒教師隊伍整體素養(yǎng)和專業(yè)技能，需要教育行政部門加大學(xué)前教師培訓(xùn)力度，給教師提供更多的學(xué)習(xí)進修平臺，增加國培、骨干教師培訓(xùn)等機會，尤其要關(guān)注民辦教師的培訓(xùn)，為民辦幼兒園開通專項培訓(xùn)或增加民辦教師在各類培訓(xùn)中的名額。另外可采取線上線下相結(jié)合的方式，積極建立開放的線上培訓(xùn)平臺，將培訓(xùn)課程面向更多教師群體開放，在降低培訓(xùn)成本的同時，讓更多教師享受更優(yōu)質(zhì)和便捷的學(xué)習(xí)資源，幫助教師提高業(yè)務(wù)能力。

（三）降低幼兒園基建成本

幼兒園成本支出結(jié)構(gòu)影響著幼兒園成本分擔(dān)機制和幼兒園的長期健康發(fā)展，需要政府加強對民辦園建設(shè)與運行、幼兒園規(guī)劃用地建設(shè)等方面的監(jiān)督和指導(dǎo)。解決民辦幼兒園高租金成本問題，各級政府應(yīng)積極創(chuàng)新工作模式，改進工作方式，探索“公辦民營”“零租金”幼兒園運行模式。對于租金過高的幼兒園，政府應(yīng)加強對民辦園房租的限價管理，盡可能降低幼兒園用地租金，并按幼兒園等級分類制定相應(yīng)收費標(biāo)準(zhǔn)。同時可以為降低租金的企業(yè)或個人給予一定的稅收等方面的優(yōu)惠與獎勵?？傊枰槍@些問題出臺具體政策，通過加強制度保障，改善學(xué)前教育發(fā)展的大環(huán)境。

（四）動態(tài)調(diào)整公辦園保教費用

公辦幼兒園的保教費用相比公辦園生均成本而言整體較低。因此應(yīng)重新擬定收費標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高公辦幼兒園保教費用。調(diào)整保教費用收費標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)綜合考慮保教質(zhì)量、家長負擔(dān)能力和生均成本等因素，可按照不同地區(qū)的發(fā)展水平和幼兒園性質(zhì)、等級的不同，協(xié)調(diào)保教費用。同時建議建立公辦園收費動態(tài)調(diào)整機制。每3～5 年物價局、教育局和財政局應(yīng)該對公辦園的收費標(biāo)準(zhǔn)和運行成本進行調(diào)研。調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)雖然在一定程度上增加了新入園幼兒家庭的教育支出，但隨著收費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，幼兒園辦園經(jīng)費得到進一步充實，幼兒園可用來更新升級設(shè)施設(shè)備、改善辦園條件和建設(shè)高質(zhì)量師資隊伍等，進一步提高保教質(zhì)量，以促進幼兒園持續(xù)健康發(fā)展。

（特別感謝“陜西省學(xué)前教育成本分擔(dān)機制研究”課題組成員官瑞娜、吉執(zhí)來、袁圓、安龍、梁晶、劉國強等在問卷調(diào)查的設(shè)計、發(fā)放以及數(shù)據(jù)回收、統(tǒng)計過程中作出的重要貢獻，謹致謝忱?。?/p>