吳巧玉， 王少輝

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

1 引言

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和物質(zhì)消費水平大幅度提高，城市和人口規(guī)模也在不斷擴大，城市中生活垃圾的產(chǎn)量也越來越多，許多城市都陷入了“垃圾圍城”的窘境，環(huán)境隱患也日益突出。盡管國家出臺了各種方案大力倡導垃圾分類，但在真正實行時還存在許多問題：地方政府并未足夠重視開展垃圾分類這一項“費力不討好”的工作；社區(qū)也大多是在做“面子”工程，并沒有將垃圾分類落在實處；居民不支持垃圾分類工作，沒有垃圾分類的觀念，更未養(yǎng)成垃圾分類的習慣。

通過研究上海市X村垃圾分類管理模式對社區(qū)垃圾分類的推動作用，可以在一定程度上破解社區(qū)垃圾分類難的困境，能夠更加明晰政府、社區(qū)管理者、居民、市場和第三部門的關(guān)系，對其他社區(qū)在進行垃圾分類工作時具有一定的借鑒意義。這一研究在一定程度上能夠為促進居民養(yǎng)成“垃圾分類”觀念、自覺進行垃圾分類，最大限度地實現(xiàn)垃圾資源的重復利用，減少垃圾處置量，改善生存環(huán)境質(zhì)量等提供一些建議，從而進一步破解經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展難題。

2 上海X村社區(qū)垃圾分類管理存在的問題

2.1 垃圾分類市場化發(fā)展不足

X村在垃圾分類管理中并未進行市場化和產(chǎn)業(yè)化的引導，其原因是和我國的大環(huán)境有關(guān)。生活垃圾分類收運處置是一種新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)，垃圾分類的市場容量很大，其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益與日俱增。但是在現(xiàn)今的市場中著重進行垃圾分類的環(huán)保企業(yè)的數(shù)量并不多。其次，著眼于垃圾源頭分類的環(huán)保企業(yè)或機構(gòu)較少，垃圾分類企業(yè)或機構(gòu)更多參與的是垃圾分類后期的轉(zhuǎn)運、資源化利用，而源頭垃圾分類管理卻鮮有企業(yè)自發(fā)參與。企業(yè)在參與源頭垃圾分類管理時前期投入較大，后期難以盈利，并且政府補助相對較少，大多數(shù)企業(yè)難以為繼。

2.2 缺乏有效的激勵機制

X村垃圾分類管理模式中的激勵措施主要為正向激勵措施，沒有負向激勵措施，且主要為物質(zhì)激勵，缺乏精神激勵。

X村對居民進行激勵的方式主要以上海市“綠色賬戶”的積分兌換為主。這一激勵方式為物質(zhì)激勵和正向激勵，“綠色賬戶”激勵是一種正向激勵制度，以積分兌換獎品的方式，呼吁全市市民共同參與生活垃圾分類。“綠色賬戶”給予參與市民的基本上為較為單一的物質(zhì)獎勵，對居民的激勵作用較為有限。在筆者之前所做的一項關(guān)于與上海市“綠色賬戶”的激勵作用的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：在127人的問卷調(diào)查中，32位居民認為有較強作用的激勵作用，比例為25.2%；78位居民認為有一定作用，比例為61.4%；17位居民認為沒有什么作用，比例為13.4%，大部分居民認為這種較為單一的物質(zhì)激勵的激勵效果并不理想。同時，在進行社區(qū)實地調(diào)研時，部分居民表示其并不缺少物質(zhì)的獎勵，他們更希望獲得一種榮譽感。盡管社區(qū)開展了一定的活動進行精神激勵，但總的來說激勵機制并不是特別完善，居民認為缺少精神激勵。

2.3 部分外來人口的社區(qū)歸屬感不強

居民參與是社區(qū)治理中必不可少的要素之一，甚至可以說是社區(qū)治理的核心要素，而社區(qū)歸屬感則是推動居民參與社區(qū)治理的主要原因[1]。X村中有將近2000多名外來人口，流動性強且難以管理。這些外來人員缺乏對于社區(qū)歸屬感，由于居住在社區(qū)的時間并不長，他們對社區(qū)的環(huán)境也不是特別關(guān)注，往往抱著“短期的租住并不值得為此投入過多的心力”，所以垃圾分類的意識也較為薄弱，盡管社區(qū)工作人員多次進行宣傳教育，也仍是無動于衷。

3 優(yōu)化社區(qū)垃圾分類管理能力的建議

現(xiàn)今我國城市垃圾分類的管理模式基本上是以政府為主要管理主體，政府進行統(tǒng)一安排的單一中心治理模式[2]，由政府部門即市綠化和市容管理局統(tǒng)籌安排垃圾的處理，以社區(qū)為單位開展具體垃圾分類工作。這種管理體制難以吸引社會主體自動參與到垃圾分類管理中，社會治理主體的積極性較低，配合度也較低。可以說政府主導的城市生活垃圾分類管理模式的效率較為低下，各部門之間配合不甚協(xié)調(diào)，職能邊界不清，無法滿足現(xiàn)在日漸龐大的社會需求。多元主體協(xié)同參與社區(qū)垃圾分類管理是當前打破政府主導的生活垃圾分類治理模式的有效途徑，可以充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，聚合各方力量，在垃圾分類管理的過程中積極構(gòu)建政府、企業(yè)、社區(qū)與社會組織等多元主體之間的合作模式，共同促進社區(qū)垃圾分類的有效進行，形成各主體對社區(qū)垃圾分類的協(xié)同治理[3]。

3.1 政府：細化法規(guī)、引入市場、加強教育宣傳

3.1.1 完善法律法規(guī)政策體系

垃圾分類工作作為一項長期國策，完善的法律法規(guī)政策體系可以為其提供堅實的保障。首先，從國家層面上要制定具體明確、可操作性強，各主體權(quán)責明晰的垃圾分類的法律體系，依據(jù)生活垃圾性質(zhì)的不同及從垃圾中回收利用資源的不同情況制訂相關(guān)的法律法規(guī)，并根據(jù)實際情況不斷進行完善修改[4]。垃圾分類政策現(xiàn)在逐步由鼓勵居民進行垃圾分類轉(zhuǎn)向強制居民進行垃圾分類，將垃圾分類的實施情況納入居民的個人征信中，經(jīng)濟手段的刺激往往能使居民更加遵守垃圾分類制度。其次，明確城市生活垃圾分類制度，合理界定各級管理部門的法定職責，完善分類標準，更好地促進垃圾分類工作的開展[5]。

3.1.2 引入市場，加強政企合作

垃圾本質(zhì)是一種配置錯位的資源。垃圾分類需要技術(shù)，也需要持續(xù)創(chuàng)新，而政府主導的城市生活垃圾分類的管理效率相對來比較低，創(chuàng)新能力不強，垃圾分類單靠政府是無法順利進行的，其更多是需要更加有創(chuàng)新活力的企業(yè)來進行改革創(chuàng)新，進行市場化改革，政府應采取措施吸收社會資金和國內(nèi)外專注于垃圾分類與處理的相關(guān)企業(yè)參與到城市垃圾分類中，推進垃圾分類的產(chǎn)業(yè)化[6]。

(1)應建立健全相關(guān)機制，引導和支持專業(yè)的生活垃圾分類處置企業(yè)，以市場為引導方向，推進垃圾分類的產(chǎn)業(yè)化。

(2)應促進垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈條的構(gòu)成。政府應將前端源頭分類、中端收運、二次分揀、資源化利用、末端處理等方面進行系統(tǒng)化的規(guī)劃布局，才能形成完整的垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈條，進一步促進垃圾分類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[7]。

(3)應加強監(jiān)督，建立有效的監(jiān)督機制，加強對垃圾分類企業(yè)的監(jiān)管，同時為了彌補政府監(jiān)管的不足，應同時引入第三方進行績效評估，以此來共同推進垃圾分類處理。

(4)應落實企業(yè)的回收責任，對企業(yè)的產(chǎn)品包裝進行收費。借鑒德國的經(jīng)驗，對企業(yè)產(chǎn)品包裝進行收費可以很好規(guī)制企業(yè)的生產(chǎn)行為，易于回收循環(huán)的材料收取費用較低，反之則較高，促使生產(chǎn)企業(yè)為降低成本使產(chǎn)品更有競爭力而不斷簡化包裝，充分體現(xiàn)“垃圾減量”的原則，從而起到源頭減量的效果[8]。

3.1.3 大力開展宣傳教育

應將垃圾分類知識納入國民教育體系，讓垃圾分類知識成為孩子們在學校學習的必修知識模塊，讓孩子們能夠樹立正確的垃圾分類觀念，熟知垃圾分類的基本知識，培養(yǎng)動手能力。同時，大力宣傳垃圾分類知識，通過公益廣告、講座會議等形式將垃圾分類知識傳授給市民，逐步提高居民垃圾分類的意識和能力。

3.2 企業(yè)：發(fā)揮市場作用，形成垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈條

垃圾分類是一個開放的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，企業(yè)是垃圾分類協(xié)同治理中關(guān)鍵主體之一，垃圾分類單純的依靠政府和物業(yè)提供資金來維持社區(qū)垃圾分類回收及資源化管理明顯不足，必須要引入市場參與垃圾分類[9]。

(1)企業(yè)應有社會責任感，主動承擔起垃圾治理的責任。消費品是由企業(yè)生產(chǎn)的，居民根據(jù)自身需要購買消費品，產(chǎn)品生命周期理論證明企業(yè)才是生活垃圾的最根本的源頭，因此企業(yè)有垃圾治理的責任和義務。企業(yè)應主動減少包裝量，通過不斷簡化包裝來減少垃圾的產(chǎn)生，同時要使用再生和方便回收的材料進行包裝，以便后期的垃圾分類。我國大部分企業(yè)商家為了能進一步減少成本，提升產(chǎn)品競爭性，往往在包裝的時候會使用較為便宜的非環(huán)境友好型的材料。因此，企業(yè)應有社會責任感，主動承擔起垃圾治理的責任，進一步規(guī)范自己的生產(chǎn)行為。

(2)從事垃圾分類相關(guān)的企業(yè)和機構(gòu)應抓住我國大力推行垃圾分類的機遇，加強政企合作，積極承包政府相關(guān)的垃圾分類項目，進一步促進垃圾分類的產(chǎn)業(yè)化和市場化，助力形成一條完整的垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈條。垃圾分類行業(yè)具有一定的特殊性，企業(yè)在承包政府垃圾分類項目時，在項目實施初期更多的應該是注重成效，形成科學、規(guī)范、可操作的工作方法，為項目的穩(wěn)定和長遠發(fā)展奠定基礎(chǔ)。另外企業(yè)還應充分發(fā)揮市場作用，積極探索分類產(chǎn)品的銷路及去處，深入挖掘可回收物中的剩余價值，進一步減少對政府相關(guān)補貼的依賴，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益雙贏[10]。

(3)企業(yè)應自覺接受政府和社會的監(jiān)督，自覺接受第三方的績效評估，虛心接受各方的考察。同時應建立自我糾錯機制，公司內(nèi)部成立監(jiān)察小組，對有違反垃圾分類相關(guān)規(guī)定的行為應及時制止。

3.3 社會組織：整合社會力量，發(fā)揮自身優(yōu)勢

社會組織對垃圾分類工作的各個方面都具有較為重要的作用，高校、科研機構(gòu)、媒體和第三方組織等社會組織都應發(fā)揮其自身優(yōu)勢，不斷促進垃圾分類工作的順利開展，使垃圾分類深入人心。

高校和科研機構(gòu)的學者們應不斷探索完善垃圾分類的理論體系，建立一個科學的、系統(tǒng)的垃圾分類理論體系，明確垃圾分類的實現(xiàn)路徑、動力機制、保障措施等問題，為我國的垃圾分類實踐提供相應的指導[11]。

新聞媒體對輿論具有導向作用，對社會大眾具有較大的影響力。新聞媒體要大力宣傳推廣垃圾分類，積極報道政府、企業(yè)和社區(qū)推進城市生活垃圾分類工作的進展，在潛移默化中提高居民對生活垃圾分類的意識和能力[12]。新聞媒體要充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用，對違反垃圾分類的行為予以報道，形成社會反響，倒逼其進行改正。同時新聞媒體應做到上傳下達的作用，將垃圾分類的相關(guān)政策傳遞給群眾，也把群眾的建議轉(zhuǎn)達給政府及相關(guān)部門。

第三方組織在垃圾分類管理中也發(fā)揮著重要的角色，其自身具有靈活、精干、專業(yè)、高效等優(yōu)勢。在垃圾分類管理中，要充分發(fā)揮第三方組織的優(yōu)勢，動員公民參與環(huán)保事業(yè)，拓展公眾參與層次和渠道，積極動員與整合社會力量。同時第三方組織要充分發(fā)揮其作用，根據(jù)自身垃圾分類實踐的情況，為政府提供反饋，促進政策的制定、執(zhí)行和修正，推動政策的貫徹落實并優(yōu)化效果[13]。

3.4 社區(qū)：加強人員配備，組建志愿者隊伍

社區(qū)是居民區(qū)垃圾分類的直接管理層，是分類管理體系中的關(guān)鍵節(jié)點。

(1)發(fā)揮社區(qū)基層黨組織作用，黨建引領(lǐng)，將社區(qū)的居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會組織起來，讓居委會、物業(yè)公司和業(yè)主委員會這“三駕馬車”在垃圾分類的工作上齊頭并進，不斷強化社區(qū)垃圾分類管理機構(gòu)建設(shè)及人員配備，讓垃圾分類的工作更加順利進行[14]。

(2)組建垃圾分類志愿者隊伍，招募社區(qū)居民、在校學生等成為垃圾分類志愿者，共同協(xié)助社區(qū)垃圾分類工作的開展，在居民投放垃圾時進行檢查監(jiān)督，通過適當?shù)默F(xiàn)場指導或示范，糾正錯誤的投放方式。

(3)重視娃娃教育，通過學生們用自己的小手拉起家長的大手，將文明和諧的理念傳播到家庭，進而全面提升公民素質(zhì)和城市管理水平，進一步帶動各個家庭參與到垃圾分類中來，最終實現(xiàn)全民參與[15]。

3.5 居民：樹立分類觀念，落實分類行動

居民是垃圾源頭分類的執(zhí)行者，要提升自我的垃圾分類意識，培養(yǎng)主人翁意識，將其垃圾分類回收落實到行動中去，真正把垃圾分類當成自己的事。

(1)居民應該明白垃圾分類的重要性與必要性，重視垃圾分類工作，認真學習垃圾分類知識、垃圾分類標準，按照規(guī)定進行垃圾分類。同時應主動配合社區(qū)的相關(guān)工作，自覺接受他人的監(jiān)督，真正做到垃圾合理分類。

(2)居民也要帶動身邊的人一起進行垃圾分類，積極參與社區(qū)內(nèi)組織的垃圾分類宣傳活動，督促他人進行垃圾分類。

(3)居民應對社區(qū)、企業(yè)和政府的垃圾分類管理進行監(jiān)督，同時也要對垃圾分類有關(guān)的政策、法規(guī)以及相關(guān)規(guī)定提出意見和建議。

4 結(jié)語

城市生活垃圾的分類處理是實現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化的重要手段，是推進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)美麗中國的重要舉措，為了更好地解決城市生活垃圾的問題，需要把垃圾源頭分類處理納入社區(qū)治理，從源頭上盡量最大化地減少垃圾。本文以上海X村為案例進行社區(qū)垃圾分類管理研究，指出社區(qū)垃圾分類管理存在的種種弊端，存在法律法規(guī)不完善、部分居民分類意識薄弱、缺乏有效的激勵性措施、未進行垃圾分類市場化和產(chǎn)業(yè)化引導等問題。社區(qū)垃圾分類管理是一個十分龐大的工程，僅僅靠政府的推動解決不了根本問題，需要政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)和居民的有機結(jié)合共同進行垃圾分類管理工作，進而共同打造政府、企業(yè)、公眾全面參與，多方協(xié)同的垃圾分類新格局，探索出真正符合中國國情的社區(qū)垃圾分類管理模式。