高自旺，常帥男

（1.河北省社會科學(xué)院，石家莊 050051；2.中國工商銀行唐山市分行，河北 唐山 063000）

低空空域是通用航空器活動的主要區(qū)域，深化低空空域管理體制改革是促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。能否有效管制低空空域開放狀態(tài)下飛行目標(biāo)、防范低空空域開發(fā)風(fēng)險、提升低空空域使用效率、釋放通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間是決定低空空域精細(xì)化管理建設(shè)成效，乃至低空空域管理體制改革成功與否的關(guān)鍵因素。河北省應(yīng)以低慢小航空器管理系統(tǒng)建設(shè)為抓手，加快低空空域管理改革步伐。

一、低空空域開放的管制失效風(fēng)險及其防范要點

（一）管制失效風(fēng)險

一是管制建設(shè)仍有掉進(jìn)“技術(shù)性陷阱”的風(fēng)險。當(dāng)前河北省部分地區(qū)低空飛行服務(wù)保障體系使用的相關(guān)技術(shù)并非完全自主可控，且在一定程度上屬于通用性技術(shù)，其技術(shù)原理、源碼等有相當(dāng)一部分是開源性的，缺乏國家重大基礎(chǔ)設(shè)施所要求的安全性。同時，低慢小航空器有較強的自主性，該類航空器極易發(fā)生“黑飛”，現(xiàn)有保障體系難以完成實時跟蹤、監(jiān)控等工作。二是存在管制目標(biāo)針對性弱的觀念性偏差風(fēng)險。一方面，現(xiàn)有低空飛行服務(wù)保障體系僅實現(xiàn)了針對民航飛機的實時監(jiān)視功能，但該功能不符合低空空域管理中的主要場景及功能需要；另一方面，鑒于各類低慢小航空器的獨特性能，其實際應(yīng)用場景具有較大差異。目前低空飛行服務(wù)保障體系還未根據(jù)低慢小航空器的種類差異，有甄別地進(jìn)行管制系統(tǒng)設(shè)計，同時針對管制目標(biāo)也尚未建立有層次的管理辦法。

（二）防范管制失效風(fēng)險必須把握的關(guān)鍵要點

一是無人機在軍事、民間具有多樣化用途，對空域秩序最具沖擊性，應(yīng)將其作為低空空域的核心管制目標(biāo)。無人機是低空空域管理改革的突破口。未來數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施及智慧城市建設(shè)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，會推動無人機持續(xù)開拓消費、商用領(lǐng)域，同時無人機對低空空域管理有較大沖擊性，是低空空域管理的難點。如無人機具有便捷、“易用性”等特點，其“黑飛”可能性高，對重要設(shè)施極具破壞性；未來無人機會加速改造電子商務(wù)、快遞物流等服務(wù)業(yè)；軍用無人機科技發(fā)展方向本就是“反空域管理”。二是低空空域開放中的管制建設(shè)必須融入自主可控的前沿技術(shù)。我國人工智能、云計算等前沿技術(shù)快速崛起，且均屬于我國自主可控型前沿技術(shù)，但目前應(yīng)用實體落地仍然較少。河北省應(yīng)加快推動自主可控型前沿技術(shù)，并融入低空空域開放建設(shè)。

二、低空空域開放下低慢小航空器管制能力提升路徑

（一）管制系統(tǒng)

充分發(fā)揮北斗導(dǎo)航技術(shù)、人工智能等自主可控技術(shù)優(yōu)勢，圍繞“核心技術(shù)、系統(tǒng)安全、應(yīng)對場景”打造先進(jìn)管制技術(shù)系統(tǒng)是管制的核心能力。一是依托“5G+北斗導(dǎo)航+人工智能”建設(shè)低慢小航空器管制技術(shù)系統(tǒng)。充分發(fā)揮河北省在北斗衛(wèi)星導(dǎo)航、通信網(wǎng)絡(luò)、導(dǎo)航芯片等通信導(dǎo)航領(lǐng)域的國內(nèi)獨有技術(shù)優(yōu)勢，并加快北斗導(dǎo)航應(yīng)用在河北省落地；同時引進(jìn)國內(nèi)人工智能、5G等先進(jìn)自主可控技術(shù)在河北省應(yīng)用，并強化遙感衛(wèi)星、圖像識別、機器學(xué)習(xí)及深度學(xué)習(xí)等前沿科技嵌入低慢小航空器管制技術(shù)系統(tǒng)。在低空空域開放試點城市，加快試行低慢小航空器搭載北斗衛(wèi)星導(dǎo)航終端、無人機中內(nèi)置北斗高精度定位芯片；加快低慢小航空器管制領(lǐng)域的“新型基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)，搭建網(wǎng)格化、智能化、規(guī)?；摹肮苤圃O(shè)施網(wǎng)”。實現(xiàn)用北斗導(dǎo)航技術(shù)對低慢小航空器進(jìn)行實時定位及授時、用5G技術(shù)進(jìn)行高速信息反饋、用人工智能平臺進(jìn)行智能化分析及管理的集成系統(tǒng)建設(shè)。二是針對不同應(yīng)用場景構(gòu)建管制系統(tǒng)運行機制。針對未來日?？爝f物流與外賣配送等商用無人機及經(jīng)備案的有人低慢小航空器、低慢小航空器的“黑飛”、具有泄密及戰(zhàn)爭風(fēng)險的他國航空器等場景應(yīng)分別建立起常態(tài)化管理、突發(fā)事件治理、高危預(yù)警等不同管制能級的系統(tǒng)運行機制。三是高度關(guān)注使用安全科技保障管制系統(tǒng)安全運行。建設(shè)低慢小航空器管制系統(tǒng)需保障低空空域安全運營，可引進(jìn)360集團(tuán)或支付寶的先進(jìn)安全科技，探索搭建從人工智能、大數(shù)據(jù)平臺到傳感器等基礎(chǔ)設(shè)施終端的全方位、多層次的安全體系，以保障低慢小航空器管制系統(tǒng)運行安全。

（二）管制機制

構(gòu)建重點區(qū)域重點防護(hù)、管制權(quán)限適度下行的“分區(qū)域、分權(quán)化、分密級”型治理機制。一是實施“分區(qū)域”管制清單機制。對省內(nèi)機場、核電站等重點基礎(chǔ)設(shè)施、重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，以及省內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)辦公生活區(qū)，實施高強度管制系統(tǒng)，率先布局并提高管制要求。常態(tài)化商用配送無人機，在城市繁華地段的飛行配送通道區(qū)域，可列為次要級防護(hù)區(qū)域。對于郊區(qū)、農(nóng)田等省內(nèi)非高危區(qū)域，可列為一般防護(hù)區(qū)域。二是實施管制權(quán)限適當(dāng)下行的“分權(quán)化”管制機制。加強低慢小航空器管制技術(shù)系統(tǒng)向下放權(quán)，給予縣區(qū)政府調(diào)用區(qū)域內(nèi)管制系統(tǒng)的適當(dāng)權(quán)力，并使縣區(qū)政府在一定范圍內(nèi)擁有自主應(yīng)對權(quán)。三是管制數(shù)據(jù)資料應(yīng)“分密級”治理。對管制系統(tǒng)核心安全性數(shù)據(jù)，利用區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行深層加密處理，以加強低慢小航空器管制過程中的數(shù)據(jù)安全。同時推動管制數(shù)據(jù)中可公開性數(shù)據(jù)的開放共享，用于智慧城市建設(shè)、城市治理；加強大數(shù)據(jù)集參與人工智能機器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)的反向訓(xùn)練，進(jìn)一步提升人工智能平臺、管制系統(tǒng)的性能。

（三）管制體制

完善頂層設(shè)計，圍繞“平時放權(quán)于政府、戰(zhàn)時集權(quán)于軍隊”，建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合型低空空域管理體制。深化低空空域管理體制改革，強化省內(nèi)低空空域管理權(quán)屬、軍地協(xié)同渠道及方式、管制系統(tǒng)調(diào)用等建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合體制。一是明確低空空域管理權(quán)屬問題。應(yīng)以“平時放權(quán)于政府、戰(zhàn)時集權(quán)于軍隊”為低空空域管理基本原則，先行先試地分階段推進(jìn)省內(nèi)低空空域管理權(quán)由軍方向政府轉(zhuǎn)移。保留省內(nèi)駐軍對訓(xùn)練頻繁空域的絕對管理權(quán)，并使大部分低空空域資源得以常態(tài)化用于河北省民用、商用。同時，在管制技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)完成后，推動省內(nèi)低空空域使用審批制逐漸向備案制轉(zhuǎn)變，強化備案后期管制。二是跨部門設(shè)立低空空域管理委員會。構(gòu)建軍事空域有需求、地方迅速應(yīng)答的軍地溝通渠道。三是強化管制系統(tǒng)軍地共用。構(gòu)建戰(zhàn)時由軍隊緊急接管、迅速征用的技術(shù)層面平戰(zhàn)結(jié)合。

（四）管制聯(lián)動

加強管制技術(shù)系統(tǒng)聯(lián)合、管制機制協(xié)調(diào)等空域管理區(qū)域性合作，促進(jìn)跨省級區(qū)域低空空域管制能力聯(lián)動。重點強化同戰(zhàn)區(qū)下跨省級行政區(qū)合作，推動管制系統(tǒng)聯(lián)通、體制機制聯(lián)動，以提高低慢小航空器跨區(qū)管制能力。一是管制技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)建設(shè)跨區(qū)兼容窗口。應(yīng)在管制系統(tǒng)中預(yù)留用于不同省市間不同管制系統(tǒng)鏈接的接口，實現(xiàn)管制系統(tǒng)互聯(lián)互通，做到低慢小航空器跨省飛行信息共享。以河北省管制系統(tǒng)為樣板，推動系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化、一體化、規(guī)?；６菢?gòu)建多領(lǐng)域、多場景、多層次的跨區(qū)聯(lián)合治理機制。強化管制基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃布局等建設(shè)層面區(qū)域治理一體化。推動治理機制一體化，實現(xiàn)目標(biāo)針對性、事件針對性、區(qū)域針對性等不同應(yīng)對狀況下區(qū)域合作的高效運轉(zhuǎn)。推進(jìn)省級頂層對話、縣級聯(lián)動工作的由上而下地跨區(qū)聯(lián)合。三是將同戰(zhàn)區(qū)、鄰省市間合作作為低空空域跨區(qū)聯(lián)動治理工作重點。鄰省市間無人機跨區(qū)飛行可能性更大，并且低空管制需貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略。同時，中部戰(zhàn)區(qū)包含7個省市，同戰(zhàn)區(qū)下省市對接、軍地協(xié)調(diào)工作更為迫切。高度重視同戰(zhàn)區(qū)、鄰省市的低空空域跨區(qū)治理工作，率先構(gòu)建同戰(zhàn)區(qū)、鄰省市間高層對話機制，加強通航產(chǎn)業(yè)跨區(qū)聯(lián)合發(fā)展、低慢小航空器跨區(qū)聯(lián)動治理的低空空域高效開發(fā)及管理合作。

三、促進(jìn)低慢小航空器管制能力提升的相關(guān)對策建議

（一）高度關(guān)注低慢小航空器管制能力建設(shè)，將其作為重大示范工程項目納入省“十四五”相關(guān)規(guī)劃

一是研究制定低慢小航空器管制能力建設(shè)行動計劃。加強與軍方對接，商討低空空域管理權(quán)，研究制定低慢小航空器管制規(guī)劃。對軍地協(xié)調(diào)、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)推廣時序、重點任務(wù)以及配套設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容細(xì)化編制，并明確低慢小航空器管制系統(tǒng)運行維護(hù)的管理機構(gòu)。二是短期內(nèi)加快出臺低慢小航空器管制通告及建設(shè)登記系統(tǒng)。如研究出臺“河北省關(guān)于加強民用無人機等低慢小航空器安全管理的通告”；加快建設(shè)“河北省智能無人機管理服務(wù)系統(tǒng)”，即包含無人機飛行資質(zhì)申請、無人機信息登記、無人機飛行報告及“黑飛”舉報等功能的信息化管理平臺，短期內(nèi)迅速增強河北省管制低慢小航空器的能力。三是完善省“十四五”相關(guān)規(guī)劃中針對低慢小航空器管制能力建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃。將其以重大示范工程項目的形式列入省“十四五”相關(guān)內(nèi)容。規(guī)劃工程項目的具體承擔(dān)者、公私權(quán)屬關(guān)系等，充分發(fā)揮低慢小航空器管制能力建設(shè)工程規(guī)劃對低空空域開發(fā)的帶動，釋放通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二）加快推進(jìn)與有關(guān)科技機構(gòu)對接，為低慢小航空器管制能力建設(shè)提供技術(shù)支撐

一是深化與中電科五十四所的戰(zhàn)略合作關(guān)系。推動省內(nèi)有關(guān)部門與五十四所接洽，商討低慢小航空器管制系統(tǒng)的技術(shù)實現(xiàn)、北斗產(chǎn)業(yè)化合作。加強五十四所北斗導(dǎo)航、通信網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域技術(shù)、人才的“在地化、產(chǎn)業(yè)化”。謹(jǐn)防北斗技術(shù)的“技術(shù)外逃”風(fēng)險，應(yīng)積極推動北斗技術(shù)在省內(nèi)的工程項目應(yīng)用、轉(zhuǎn)化，與五十四所商洽并促進(jìn)其北斗應(yīng)用子公司“回流”。二是加快與百度等企業(yè)的超前接洽，落實技術(shù)合作。充分利用人工智能等我國自主可控的前沿優(yōu)勢技術(shù)。在與科技巨頭已有合作的基礎(chǔ)上，商討低慢小航空器管制系統(tǒng)建設(shè)專項技術(shù)合作。三是加強與京東等無人機商用公司合作。積極與京東、順豐等公司超前對接，省內(nèi)有關(guān)部門協(xié)調(diào)民航華北管理局、京東等方面，加快開展“河北省全域無人機航空物流創(chuàng)新試點”，并率先在省內(nèi)低空空域開放試點城市，開展無人機航空物流管理試點。積極學(xué)習(xí)、引進(jìn)京東等公司的無人機航空管理智能系統(tǒng)，支撐河北省低慢小航空器管制系統(tǒng)建設(shè)。

（三）創(chuàng)新國家重大工程項目融資方式，在低慢小航空器管制示范工程項目開啟試點工作

一是貫徹落實基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點相關(guān)政策。創(chuàng)新低慢小航空器管制系統(tǒng)建設(shè)中通信基站、數(shù)據(jù)中心、人工智能、智能計算中心等基礎(chǔ)設(shè)施融資方式，申報智能空中交管領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點。二是積極與國家相關(guān)政策性銀行洽談合作，規(guī)劃國家重大基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)專項債券業(yè)務(wù)，或與相關(guān)設(shè)有金融業(yè)務(wù)板塊央企合作等，加強重大基礎(chǔ)設(shè)施融資擔(dān)保支持。

（四）依托低慢小航空器管制建設(shè)工程，支持相關(guān)地區(qū)全域開展試點示范以實現(xiàn)改革創(chuàng)新發(fā)展

一是加快河北省相關(guān)地區(qū)全域申報示范區(qū)。強化相關(guān)區(qū)域內(nèi)相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)平臺建設(shè)。設(shè)立示范區(qū)申報及建設(shè)專項行動小組，推進(jìn)“國家低空空域管理改革先行示范區(qū)”“國家通用航空產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)”及“國家北斗產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用示范區(qū)”申報，引領(lǐng)“三區(qū)一體”化布局、謀劃先行創(chuàng)新發(fā)展。二是加強政策引領(lǐng)示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。一方面，積極向國家要政策、要自主權(quán)，如加大低空空域改革力度，強化對省內(nèi)多數(shù)低空空域的資源管理使用權(quán)。另一方面，河北省應(yīng)加快出臺相關(guān)政策，支持低空空域開發(fā)、通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展、北斗產(chǎn)業(yè)化等三大重點方向的創(chuàng)新、管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如通航產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)，政策上將無人機研制爭先工程作為兩大發(fā)展主線，推動無人機研發(fā)、制造、測試、管理等無人機產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)和落地發(fā)展。充分發(fā)掘“政策—示范區(qū)”的雙向動力，調(diào)動示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才集聚力，并帶動周邊關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。