陳子凝

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201600）

2017年黨的十九大報告中首次提出“共建共治共享”的社會治理新格局和“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。2019年十九屆四中全會中則在原先的社會治理體制中加入了“科技支撐”，提出建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。這體現(xiàn)了黨和政府對治理理論的深入思考與實踐，從單一政府組織到多元治理主體，從“全能型”到“有限型”、從“管理型”到“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。在治理理念的深化下，政府逐步加大對社會組織的扶持力度，肯定其在社會治理中發(fā)揮的重要作用。多項政策法規(guī)的出臺體現(xiàn)了社會治理的重要性和必要性，也為社會組織參與社區(qū)治理共同體的構(gòu)建提供了強(qiáng)有力的支撐和保障。

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，社會組織在激發(fā)社會活力、提高公共服務(wù)質(zhì)量、推動政府職能轉(zhuǎn)變等方面都有重要意義。盡管社會組織在多項政策的扶持下有了一定的發(fā)展空間，但仍然面臨著內(nèi)部自治薄弱、外部監(jiān)督缺失、行政體制掣肘等多重困境。如何破解基層社會組織在社區(qū)治理共同體構(gòu)建中的協(xié)同困境，提升其參與社會治理能力成為亟須深入研究的重要議題。

一、社會組織發(fā)展現(xiàn)狀

在我國，社會組織包括社會團(tuán)體、基金會及民辦非企業(yè)單位，是人們?yōu)榱擞行н_(dá)到特定目標(biāo)、有計劃地建立起來的一種制度化的共同活動群體，通過提供公共服務(wù)、表達(dá)社會需求、承接政府職能等方式參與社會治理，具有非營利性、自治性、公益性、專業(yè)性等特點。社會組織類型多種多樣，涵蓋了多樣化的社會需求，能有效地彌補(bǔ)政府缺陷和糾正市場失靈，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。盡管社會組織的作用在學(xué)界早已被肯定，但我國社會組織的發(fā)展在現(xiàn)行政治體制和經(jīng)濟(jì)社會背景下存在一定阻力，社會組織發(fā)育程度較慢。

一是發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)失衡明顯。截至2018年底，全國共有社會組織81.7萬個，比2017年增長了7.3%。登記的社會組織以教育類、社會服務(wù)類為主，關(guān)乎群眾日常生活質(zhì)量的文化、體育、衛(wèi)生類社會組織較少。

二是準(zhǔn)入門檻趨于寬松，內(nèi)部治理不完善。近年來，政府出臺多項政策鼓勵社會組織參與社會治理，加快符合登記條件的社區(qū)社會組織的審核辦理進(jìn)程。但入圍的部分社會組織存在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)混亂、運(yùn)行機(jī)制不完善等問題。

三是政府支持力度加大，社會資源撬動能力弱。相關(guān)政策要求政府新增公共服務(wù)支出通過政府購買服務(wù)安排部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%。但同時有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上海市近六成社會組織由政府部門發(fā)動成立，以“政府需求”而非“社區(qū)需求”為導(dǎo)向的模式使其社會資源撬動能力弱，籌資來源單一。

四是社會組織就業(yè)人數(shù)上升，專業(yè)化程度有待提高。截至2018年底，我國社會組織吸納社會各類人員就業(yè)980.4萬人，相比2017年增長了13.4%。然而，全國僅有0.65%的勞動力在就業(yè)時選擇民辦非企業(yè)、社團(tuán)等社會組織作為工作單位，僅有1%的大專及以上受教育程度人才進(jìn)入社會組織。

目前我國正處于政府轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變勢在必行，基層社會組織成為社區(qū)治理共同體構(gòu)建中必不可缺的一員。然而社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，從學(xué)術(shù)角度分析挖掘存在的深層問題并提出針對性的應(yīng)對措施，是破解社會組織現(xiàn)實困境的重要手段。

二、社會組織參與協(xié)同治理存在的問題

隨著改革開放后市場經(jīng)濟(jì)體制的深化，社會結(jié)構(gòu)從原先的單位制轉(zhuǎn)變?yōu)樵踊?，大量人口進(jìn)入城市謀生，社會流動日益增強(qiáng)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2018年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)59.6%，城市人口不斷膨脹，城市化進(jìn)程急速進(jìn)展，給社區(qū)治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。原來由政府一手包辦的社會管理受到了巨大沖擊，單一主體的有限理性和能力不足難以解決現(xiàn)代城市日益復(fù)雜的社會問題，無法滿足社區(qū)居民日益增長的多樣化、精細(xì)化的社會需求，出現(xiàn)了更多政府辦不好的基礎(chǔ)公共事務(wù)，迫切需要社會組織加入到社區(qū)治理共同體行列。但在社區(qū)治理共同體的構(gòu)建過程中，作為社區(qū)的重要組成部分，社會組織、政府與居民出現(xiàn)多重問題，造成了社會組織進(jìn)入社區(qū)的困境。

（一）社會組織層面

1.行政化與獨(dú)立性的矛盾。首先，政府通過依法購買服務(wù)的形式向社會組織轉(zhuǎn)移部分職能，而社會組織為了得到承接職能的機(jī)會可能會刻意迎合政府的意圖與偏好，以“政府需求”為導(dǎo)向作為自身發(fā)展的方向，偏離了社會組織成立的初衷。其次，社會組織大多由政府自上而下地成立和扶持，政府參與到社會組織的人力資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施配置中，使得社會組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與職能蒙上行政化色彩。再次，社會組織為了獲得穩(wěn)定、足夠的政府資金投入，自愿聽命于政府的差遣和調(diào)配，使得內(nèi)部決策能力被外化控制，雙方演變?yōu)椤盎镉嫛倍恰盎锇椤标P(guān)系。最后，盡管政府與社會組織通過購買服務(wù)的形式形成初步合作關(guān)系，但政府所掌握的資源是社會組織賴以生存的關(guān)鍵性資源，出現(xiàn)了權(quán)力上的不對等，繼而演變?yōu)榉菍ΨQ性的“絕對依賴”。

2.自治能力薄弱。2011年“郭美美事件”爆出，引發(fā)了社會各界對紅十字會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的質(zhì)疑。治理不善造成的惡劣社會反響對社會組織形象產(chǎn)生負(fù)面影響，引發(fā)了公眾信任危機(jī)，加大了社會組織參與社區(qū)治理的難度。通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，社會組織內(nèi)部治理存在以下問題。第一，社會組織制度設(shè)計欠佳，執(zhí)行力度不足。許多社會組織章程簡略，缺乏配套的具體的管理制度、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第二，社會組織內(nèi)部監(jiān)督缺位。大多數(shù)社會組織沒有按照規(guī)章制度設(shè)立監(jiān)事會，導(dǎo)致監(jiān)督職能缺失、社會透明度不高，容易出現(xiàn)內(nèi)部治理危機(jī)，影響社會組織的公信力和可持續(xù)發(fā)展。

3.專業(yè)程度不足。當(dāng)前我國基層社會組織發(fā)展程度良莠不齊，大部分規(guī)模小、層次低、不成熟，其專業(yè)化主要體現(xiàn)在兩個方面，一是社會組織從業(yè)人員是否專業(yè)，二是提供的社會服務(wù)是否專業(yè)。從前者來說，基層社會組織薪酬待遇、工作環(huán)境、社會地位不盡人意，無法吸引專業(yè)的社會工作者加入，從業(yè)人員主要來自離退休人員、志愿者，兼職比例大于專職，導(dǎo)致社會組織的服務(wù)供給能力和創(chuàng)新能力欠缺。另一方面，由于培訓(xùn)所需的資金、人力、物力成本較高，愿意為員工提供入職培訓(xùn)和繼續(xù)教育的社會組織數(shù)量偏少，導(dǎo)致從業(yè)人員服務(wù)意識、服務(wù)能力不足，無法向社區(qū)居民提供專業(yè)化的社會服務(wù)。

4.社會資源撬動能力不足。在我國，基層社會組織的資金主要來自政府購買服務(wù)，社會捐贈、自身營收、成員投入的比例較少，對政府依賴程度嚴(yán)重。社會組織井噴式的出現(xiàn)分散了本就稀缺的政府投入，資金不具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性，制約了社會組織的進(jìn)一步發(fā)展。其次，由于基層社會組織治理能力較弱，缺乏良好的社會公信力，愿意投入資源助力社會組織發(fā)展的企業(yè)較少。再次，基層社會組織對非營利性概念存在誤讀，通過開發(fā)營利項目獲取合法收入以尋求多元化、可靠資金來源的社會組織較少，對外部投資的依賴性較強(qiáng)。

（二）政府層面

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位。社會治理的本質(zhì)是一個多元主體參與、理性友好協(xié)商、共建共治共享的過程，近年來國家不斷推行治理理念，體現(xiàn)了政府從單一領(lǐng)導(dǎo)到多元主體的轉(zhuǎn)變思路。但政府在行政化過渡到社會化的過程中，容易出現(xiàn)“鐘擺效應(yīng)”，即一方面希望能通過社會組織轉(zhuǎn)移部分職能，協(xié)助政府進(jìn)行基層社會治理；另一方面又擔(dān)心社會組織發(fā)展失控，影響政府對基層社會的管控，挑戰(zhàn)政治穩(wěn)定性。在這種矛盾思想的影響下，政府只能采取有限鼓勵措施推動社會組織的發(fā)展，削弱了社會組織的自主性和內(nèi)動力。這也從側(cè)面反映出我國政府部門職能轉(zhuǎn)變不到位，尚未建構(gòu)起“小政府，大社會”的治理格局。

2.權(quán)責(zé)不明，政社不分。在現(xiàn)實生活中，政府與社會組織往往沒有明確的權(quán)責(zé)邊界，缺乏清晰的權(quán)力清單與事務(wù)清單，基層社會組織可能成為政府職能的延伸與變形，違背了成立的初衷。另一方面，對于社會組織而言，政府對其哪些可以做、哪些不可以做沒有準(zhǔn)確的指引，一旦發(fā)生責(zé)任事故就會陷入互相推諉扯皮的困境，造成雙方運(yùn)行低效，破壞了基層社會組織形象。此外，政社不分導(dǎo)致基層社會組織官僚化嚴(yán)重，制約了其本身具有的獨(dú)立性和自主性。

（三）居民層面

社區(qū)既是居民生活的空間場所，也是社會組織向居民提供公共服務(wù)的載體，三者互相聯(lián)系、相互作用。社會組織的緩慢發(fā)展除了受內(nèi)部治理和行政體制掣肘的影響，社區(qū)居民的接受度和參與度低也是造成社會組織參與社區(qū)治理公共體構(gòu)建存在協(xié)同困境的重要因素。一方面，政府在過去長期實行大包大攬的行政方式，居民以單位制為紐帶參與到社區(qū)公共事務(wù)中。隨著改革開放的深入，國家經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了翻天覆地的變化，但部分居民并沒有從“有事找政府”的思維模式中及時向市場化、社會化理念轉(zhuǎn)變，居民對社區(qū)公共事務(wù)參與意識普遍缺乏，對社會組織參與到公共服務(wù)的供給存在天然的不信任。另一方面，原子化結(jié)構(gòu)下社區(qū)居民關(guān)系疏離，淡薄的群體認(rèn)同感和歸屬感無法激發(fā)他們參與社區(qū)治理的意識，社區(qū)呈現(xiàn)零散化、碎片化的特征，公共精神的缺失使得多元主體未能凝聚起來共同應(yīng)對社區(qū)問題，社區(qū)共同體的構(gòu)建成為政府的獨(dú)角戲。

三、社會組織有效參與協(xié)同治理的對策

計劃經(jīng)濟(jì)的解體和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打破了原先由政府全面配置國家資源的局面，大量“單位人”成為游離于組織之外為“社會人”，出現(xiàn)了更多獨(dú)立、自由的個體，更依賴于市場化機(jī)制的社會組織來提供社會服務(wù)。因此，需要破解社區(qū)治理共同體構(gòu)建中的協(xié)同困境，并提出社會組織有效參與社區(qū)治理的對策。

（一）理順政社關(guān)系，規(guī)范和引導(dǎo)社會組織協(xié)同治理

理順政社關(guān)系是激發(fā)社會組織活力的前提，完善法律制度是引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展的保障。

1.要建立權(quán)力清單和事務(wù)清單，保證雙方能各司其職、各盡其職。首先，能厘定各社區(qū)治理主體之間的權(quán)力界限、職能范圍與責(zé)任，明確社會組織哪些可以做、哪些需要做，加快職能轉(zhuǎn)變并合理讓權(quán)，賦予社會組織一定的空間和時間成長，真正做到“還權(quán)、賦能、歸位”于社區(qū)。其次，權(quán)力清單能保證社會組織在與政府溝通協(xié)作的同時保持自身相對獨(dú)立性，弱化官僚制與行政化，以居民需求為導(dǎo)向提供社區(qū)需要的服務(wù)，最大程度上激發(fā)社會組織的活力。

2.通過完善法律制度合理規(guī)范和引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展。第一，推動社會組織法人治理結(jié)構(gòu)改革，拓展其參與社區(qū)治理的寬度和深度，提升其內(nèi)部治理和自主發(fā)展的能力。第二，加快準(zhǔn)入制度從雙重多級向直接登記的轉(zhuǎn)變，賦予社會組織參與社區(qū)治理的合法性地位。第三，通過程序制度擴(kuò)大社會組織信息公開范疇，保障社區(qū)居民對社會組織運(yùn)作的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第四，建立外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、評估機(jī)制三位一體的監(jiān)管制度，強(qiáng)化社會組織的規(guī)范性與透明度，提升社會公信力。

（二）挖掘社會資源，提升社會組織的自主性

為了提升社會組織自我管理、自主發(fā)展、自足發(fā)展的能力，需要其加強(qiáng)與企業(yè)、社區(qū)居民、不同社會組織間的溝通合作，充分挖掘社會資源，增強(qiáng)其獨(dú)立性與自主性。第一，加強(qiáng)與企業(yè)的交流和合作，建立長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。一方面，社會組織尋求企業(yè)的資源注入以獲得長效穩(wěn)定的資金來維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，而企業(yè)則可以通過社會組織的公益性特征提升企業(yè)形象和品牌影響力，實現(xiàn)雙方的資源互換。另一方面，社會組織通過學(xué)習(xí)企業(yè)的行政架構(gòu)、運(yùn)作模式、財務(wù)結(jié)構(gòu)提升內(nèi)部治理能力，在與企業(yè)交流合作的基礎(chǔ)上獲得市場化的社會資源。第二，搭建與社區(qū)其他社會組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)不同社會組織間的資源疊加、資源互換、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)。第三，通過市場化的方式面向不同人群、不同需求提供有針對性的無償或有償服務(wù)，開發(fā)合理的營利性收入，補(bǔ)充日常運(yùn)營所需的資金。第四，吸引社區(qū)居民加入社會組織，調(diào)動居民的參與積極性，通過展現(xiàn)良好的社會形象、提供優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)贏取社會各方捐贈。通過多種途徑打破政府的資源壟斷，降低對政府依賴性的同時保持自主性，激發(fā)社會組織的活力。

（三）優(yōu)化專業(yè)能力，提高社會組織的自治水平

高水平和專業(yè)化的社會組織能提升公共服務(wù)的供給能力與創(chuàng)新能力，擴(kuò)大其社會影響力與品牌號召力。第一，需要社會組織建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督制度，推進(jìn)監(jiān)事會的建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)高效的財務(wù)、人事、行政等內(nèi)部結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行制定的規(guī)章制度，必要時引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部審查。第二，采用公平公正公開的競爭型選拔機(jī)制，實現(xiàn)社會組織隊伍從低水平向高水平轉(zhuǎn)變，并朝著職業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展。第三，改善社會組織薪酬待遇、工作環(huán)境與社會地位，吸引專業(yè)人才參與到社會組織的運(yùn)營和社區(qū)建設(shè)服務(wù)中。第四，完善社會組織工作者的繼續(xù)教育制度，定期培訓(xùn)與考核工作隊伍，幫助其學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理制度和服務(wù)內(nèi)容，促使社會組織工作者不斷提高自身的綜合素質(zhì)。第五，社會組織可對接已設(shè)置相關(guān)專業(yè)的高校，提供實習(xí)機(jī)會的同時吸納新鮮血液，激發(fā)社會組織的創(chuàng)新力與活力，拓寬社會組織的人才獲取渠道。

（四）拓寬居民參與的廣度及深度，激發(fā)居民參與熱情

居民是社區(qū)的基礎(chǔ)細(xì)胞，居民的廣泛參與與積極支持是社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)和動力。拓寬居民參與的廣度及深度，首先需要強(qiáng)化社區(qū)公民的參與意識，要求基層政府、居委會、物業(yè)等通過各種宣傳與教育方式鼓勵居民參與社會組織的日常運(yùn)作，通過居民之間的交流互動增進(jìn)群體認(rèn)同感與歸屬感，增強(qiáng)社區(qū)社會資本，提升社區(qū)自治能力，推動居民從單位人到社會人的轉(zhuǎn)變。其次，鼓勵居民參與到社會組織內(nèi)部職位中，深度參與社區(qū)公共事務(wù)，深入了解居民的公共服務(wù)需求，增能社區(qū)居民的同時增強(qiáng)社會組織的社會合法性，激發(fā)居民的參與熱情。