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        超大城市社區(qū)居民自治創(chuàng)新實踐路徑研究

        2022-11-14 17:45:01張真真
        經(jīng)濟研究導刊 2022年19期
        關鍵詞:基層

        李 彤,張真真

        (上海工程技術大學,上海 201620)

        城市社區(qū)是現(xiàn)代城市基層社會治理的基本單元,而現(xiàn)代城市社會基層治理是國家治理體系和治理能力的重要一部分,社區(qū)居民自治則是基層社會治理的重要內(nèi)容,是城市居民依法直接管理基層社會公共事務的一種民主形式,有利于擴大公民政治參與和加強基層民主。黨的十九屆四中全會提出了“共建、共治和共享的社會治理制度”,區(qū)別于黨的十九大報告提出的打造“共建、共治和共享的格局”,實現(xiàn)由格局到制度的轉(zhuǎn)變,進一步體現(xiàn)出構(gòu)建基層社會治理的重要性。我國目前進入了城市社區(qū)治理新時代的發(fā)展階段,隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,大型、超大型城市的涌現(xiàn),給城市社區(qū)基層治理帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

        一、城市社區(qū)居民自治的法律基礎與發(fā)展邏輯

        在新中國成立初期,“民主建設”運動在各地興起,北京、上海等地社區(qū)居民自發(fā)成立了“居民小組”等基層群眾性自治組織;天津市開始逐步建立社區(qū)居民委員會,這一時期的居民委員會具有證券組織的性質(zhì)。但隨著國民經(jīng)濟的逐漸復蘇,國家政權的逐漸鞏固,具有證券組織性質(zhì)的社區(qū)居民委員會,并沒有能持續(xù)很長時間,社會基層中的國家政權組織開始逐步減少,社區(qū)基層群眾自治從此獲得了一定的發(fā)展空間。1954年,我國頒布了《城市居民委員會組織條例》,第一次確定了社區(qū)居委會的合法地位,之后我國各地相對規(guī)范的社區(qū)居民委員會建立工作相繼如火如荼地開展了起來。但好景不長,街居制并沒有像預期一樣,基層群眾自治充分發(fā)展,但街居制的管理職能被完全行政化,抑制了居民自治的發(fā)展,失去活力的居民自治委員會被迫中斷。這一時期,我國的基層群眾自治制度處于一個萌芽與曲折發(fā)展的時期,城市社區(qū)治理模式還是由政府主導。

        在改革開放后,居民自治受市場經(jīng)濟體制改革的影響而發(fā)生轉(zhuǎn)變,居委會的名稱不僅得到了恢復,居民自治也備受關注。20世紀80年代,國務院重新頒布了《城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》,居民自治再度被法制化和制度化,居委會和街道辦開始推廣并開展社區(qū)服務活動。隨后,20世紀90年代,民政部頒布了《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》,我國社區(qū)居民自治進入了快速發(fā)展推進時期,城市社區(qū)治理模式也逐漸由政府主導向社區(qū)群眾自治過渡。

        2000年年底,國務院轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》,這一文件成為了引導我國現(xiàn)代城市社區(qū)基層建設的綱領性文件,拉開了社區(qū)建設的序幕。2005年,民政部首次提出了“和諧社會”的概念,指明了我國現(xiàn)代城市社區(qū)治理的新方向,標志著我國的城市社區(qū)建設進入了一個新的發(fā)展階段,從此我國城市社區(qū)居民自治進入成熟階段。

        2012年,黨的十八大報告第一次把“社區(qū)治理”寫入國家政策文件當中。2015年上海啟動了“創(chuàng)新社會治理,加強基層建設”的基層社區(qū)治理管理體制改革,出臺了“1+6”文件,這一文件在城市社區(qū)治理的基礎上進一步將超大城市社區(qū)治理和服務體系建設引向深入,并同時在學界掀起了創(chuàng)新城市社區(qū)治理的研究熱潮。2017年上半年,國務院出臺了《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,提出到2020年我國基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。該文件的出臺是一個新階段的標志,將社區(qū)基層治理研究推向了新時代發(fā)展階段,開啟了新時代城市社區(qū)治理多元主體共同參與的新局面。

        二、超大城市社區(qū)居民自治的困境

        “超大城市”這一概念是在2014年由中央政府提出的,這一概念提出時間雖然不長,但是作為全新的共同體形式,超大城市呈現(xiàn)的運行獨特性已經(jīng)較為明顯。超大城市的居民、地域、設施、組織、文化等諸多方面都已呈現(xiàn)出前所未有的超常特性。就城市居民而言,超大城市的居民規(guī)模超常,因此社區(qū)居民自治面臨的困境也具有一定的超常性。本文將從以下方面討論超大城市社區(qū)居民自治面臨的困境。

        (一)社區(qū)治理居民參與困境

        社區(qū)居民是現(xiàn)代城市社區(qū)基層治理的主體和中堅力量,社區(qū)居民參與程度不高,基層政府和社會組織便不能充分發(fā)揮其職能,進而削減了對社區(qū)公共事務的管理能力。隨著大規(guī)模的人口流動,超大城市社區(qū)居民互相之間逐漸陌生化,社區(qū)居民之間基本沒有來往和聯(lián)系,流動人口對居住社區(qū)難以產(chǎn)生歸屬感和認同感,對社區(qū)共同問題漠不關心,缺乏參與社區(qū)治理的意識。大規(guī)模的城市人口流動造成的另外一個結(jié)果是,社區(qū)居民類型的多樣化和復雜化,尤其是超大城市大部分社區(qū)難以動員社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務管理。依據(jù)居民的購買力,城市社區(qū)居民選擇小區(qū)時會發(fā)生同質(zhì)化組合,社區(qū)居民按照戶口、職業(yè)、出行方式、受教育程度可劃分為不同類型。不同類型的社區(qū)居民在價值觀念和思想上有所差異,社區(qū)中容易造成矛盾和沖突,很難動員社區(qū)居民共同參與社區(qū)治理。

        (二)基層政府職能建設困境

        基層政府面臨著自身職能建設和其制度規(guī)范體系的困境,滯后性問題突出使得原有的適度規(guī)范不適用現(xiàn)在社區(qū)沖突治理。基層政府公信力流失問題,也是影響社區(qū)居民自治的重要因素,超大城市日常處于不確定的、動態(tài)的、可變的狀態(tài)之中,流動人口難以信任基層政府,缺乏對基層政府和社區(qū)管理者的信心,難以解決社區(qū)沖突問題。社區(qū)居民自治的順利開展離不開基層政府的扶持和干預,但是政府的過度干預又會造成社區(qū)的行政化和“內(nèi)卷化”,容易導致在社區(qū)居民自治中出現(xiàn)形式主義、官僚主義等。尤其是在超大城市社區(qū)中有著不同類型的居民,更加難以實現(xiàn)對基層政府有效的監(jiān)督。

        (三)基層社會組織發(fā)育困境

        基層社會組織自身發(fā)育不成熟、內(nèi)部管理繁雜也影響著城市社區(qū)居民自治的成效。社會組織呈現(xiàn)出對政府的合法性強依賴和經(jīng)濟性弱依賴,以及對社會的合法性弱依賴和經(jīng)濟性強依賴的雙重依賴格局。社區(qū)社會組織、志愿者組織等社會力量的培育和發(fā)展方面還存在著很大的不足。超大城市的社區(qū)中存在著更為復雜的社區(qū)沖突,社區(qū)居民群眾對社區(qū)服務需求和服務質(zhì)量要求逐漸提高,當前的社區(qū)社會組織和社會力量還有待發(fā)展。

        三、社區(qū)居民自治的有效實踐路徑

        由超大城市的獨特性衍生出的超大城市社區(qū)自治難題,實質(zhì)上也就是超大城市治理必須解決的難題。當超大城市治理依照常規(guī)城市治理,定位于地方性治理時,這些難題很難解決。因此,針對超大城市的社區(qū)居民自治問題,本文提出重建社區(qū)居民主體責任、豐富居民參與途徑、培育和發(fā)展社區(qū)文化資本及優(yōu)化社區(qū)工作機制四個方面作為我國社區(qū)居民自治的實踐路徑。

        (一)重建社區(qū)居民主體責任

        基層群眾自治的成效如何,社區(qū)居民的參與起到特殊的作用,共建共治共享格局的形成離不開社區(qū)居民的共同參與。

        1.要培育社區(qū)居民的自治意識,先從轉(zhuǎn)變社區(qū)居民觀念開始,幫助社區(qū)居民明確自己的主體責任。社區(qū)居民參與社區(qū)自治,并不意味著只有參與社區(qū)的正式會議和重要事務,還體現(xiàn)在參與社區(qū)的各種文體活動,遵守社區(qū)公約,自發(fā)地形成興趣小組等。社區(qū)居民參與社區(qū)治理的行為方式是多樣的,但是社區(qū)居民對自己的責任與義務并不清晰,并沒有意識到自己實際上已經(jīng)參與到社區(qū)治理的活動范疇中,明確居民的主體責任和義務,是更有利于居民有目的和自覺地去參與社區(qū)事務管理,維護社區(qū)公共秩序。

        2.在培育社區(qū)居民自治意識的過程中,還可以借助社區(qū)社會工作者的力量。社區(qū)社會工作者作為“三社聯(lián)動”的重要一環(huán),在推動傳統(tǒng)的社會管理方式到走向現(xiàn)代化社會治理過程中發(fā)揮著重要作用,可以通過發(fā)揮其自身專業(yè)理論優(yōu)勢,以優(yōu)勢視角看待社區(qū)居民,充分挖掘居民潛能,看到居民可以改變的可能性,充分調(diào)動居民的主動性,促進居民積極參與。通過激發(fā)社區(qū)居民內(nèi)在動力,從被動轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c社區(qū)治理,增強社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感,提高滿意程度和信任程度,培育居民的主體責任意識,營造和諧的社區(qū)文化。

        (二)豐富社區(qū)居民參與途徑

        現(xiàn)在城市社區(qū)常見的社區(qū)居民參與治理的渠道有評議會、聽證會、協(xié)調(diào)會等。作為經(jīng)濟文化快速發(fā)展的中心,超大城市社區(qū)的居住密度持續(xù)增長,因此帶來了群租、停車難、居住環(huán)境差等一系列問題。建立健全評議會、聽證會和協(xié)調(diào)會制度能夠有效解決社區(qū)出現(xiàn)的問題,這些會議的開展需要居委會、當事人和有關基層政府部門等多方人員的參與,既能保證社區(qū)的民主監(jiān)督和居民參與,又能提高工作效率和服務質(zhì)量。

        要在評議會、聽證會和協(xié)調(diào)會制度的基礎上增加社區(qū)居民表達意愿的平臺及途徑,此舉對鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)自治有重要作用,社區(qū)居民能夠及時、有效、快速地表達與自己相關的利益訴求,社區(qū)居委會能夠及時接收到居民的意見和提議,實現(xiàn)社區(qū)“由下而上”的社區(qū)治理機制。超大城市處于經(jīng)濟和科技發(fā)展的中心,擁有優(yōu)越的地理區(qū)位和信息資源,超大城市社區(qū)的信息化程度相對高于其他地區(qū)的城市社區(qū),更容易發(fā)展多種形式社區(qū)居民參與渠道,如微信、微博、論壇等。在疫情期間,社交平臺發(fā)揮了重要作用。例如,上海長寧區(qū)H小區(qū)聯(lián)合了物業(yè)、社區(qū)民警和社區(qū)醫(yī)生建立了“居家隔離管理群”,借助微信群這一平臺,形成多方聯(lián)合機制,社區(qū)居民可以及時表達自己的需求并更好地配合防疫工作。這種方式既節(jié)約了一定的人力、物力和時間,也為社區(qū)居民參與社區(qū)自治提供了更為方便和靈活的方式。

        (三)培育和發(fā)展社區(qū)文化資本

        良好的社區(qū)文化環(huán)境可以影響社區(qū)居民的參與行為,打破社區(qū)居民對社區(qū)公共事務漠不關心的困境。社區(qū)文化是社區(qū)的社會資本,是指在社區(qū)范圍內(nèi),居民與組織之間在互動關系下形成的無形資源,例如社區(qū)居民之間的價值觀念、信任程度、社區(qū)關系網(wǎng)絡等。隨著城市化進程的加快,社區(qū)文化建設成為社區(qū)居民有序參與社區(qū)自治的基礎和前提,這就需要建立社區(qū)和居民之間的信任關系。社區(qū)文化資本的培育,可以減少因為居民非理性的追求,造成對社區(qū)、社會組織信任的喪失。超大城市的社區(qū)居住居民類型復雜,一般的社區(qū)活動難以吸引全體社區(qū)居民的參與,需要通過搭建便利溝通和交流平臺,組織和舉辦更符合社區(qū)特色、能夠增加社區(qū)凝聚力和便于全體社區(qū)居民參與的文體活動,增設激勵機制,重建社區(qū)居民之間的溝通和交流,建立起良好的伙伴關系,營造和諧的社區(qū)文化氛圍。促進社區(qū)全體居民通過參加社區(qū)合唱團、健身社團、手工社團、“四點半課堂”等活動和服務,更多地投入到社區(qū)活動中,參與社區(qū)公共事務,由原來簡單的“參加”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c”。營造社區(qū)居民認同和獨有的社區(qū)文化環(huán)境,通過社區(qū)文化環(huán)境影響社區(qū)居民的行為,最終促進社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理。

        (四)優(yōu)化社區(qū)工作機制

        1.要樹立共建共治共享的觀念,理清政府和社區(qū)的治理職能范圍。這要求政府轉(zhuǎn)變職能、重新定位,認識到自身存在的不足與缺陷,而不是全權負責所有相關問題,應當實現(xiàn)權力下放到基層,將不屬于自己職責范圍內(nèi)或者應該由市場解決的問題逐步引導社區(qū)居民自己尋找解決方案,該自己完成的職責不要推向社區(qū),屬于社區(qū)管轄的職責不要干預,與民間社會組織以平等的姿態(tài)密切合作,做好資源的協(xié)調(diào)和分配。

        2.要培育一定的社區(qū)社會組織。政府既然不能包攬所有的事務,那就需要社區(qū)社會組織去承擔相應的公共事務,填補政府轉(zhuǎn)移職能后的工作空缺。社會組織作為城市基層社區(qū)治理的有效補充,要完成其職能的轉(zhuǎn)變,發(fā)揮社會組織的自主性,實現(xiàn)滿足社區(qū)居民的多元需求、協(xié)調(diào)各方利益、增加社區(qū)民主性和凝聚力等職能。但是社區(qū)社會組織還存在著一定的局限性,社會組織的能力還有待提高。加大政府購買社會組織服務力度,有利于促進社會組織的培育和發(fā)展,能夠有效提高社區(qū)服務的質(zhì)量,加大對社會組織的資金扶持力度,解決其資金不足的問題。

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