劉曉雨，尹貴斌

（牡丹江師范學(xué)院，黑龍江 牡丹江 157000）

生態(tài)文明制度是我國(guó)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，這是由制度的性質(zhì)和功能決定的。我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)體系是從中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要入手，從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)的，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列相對(duì)穩(wěn)定的強(qiáng)制性、選擇性、導(dǎo)向性和保障性行為準(zhǔn)則，是馬克思主義中國(guó)化的產(chǎn)物。其理論淵源可以追溯到馬克思和恩格斯的關(guān)于人與自然關(guān)系的思想。我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)過(guò)政府與社會(huì)的不斷努力，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了巨大的跨越，主要表現(xiàn)在不斷提高的生態(tài)文明制度建設(shè)的地位，逐步完善的法律法規(guī)體系，持續(xù)優(yōu)化的行政管理體制，相繼貫徹落實(shí)的政策措施，逐漸增強(qiáng)的公民環(huán)保意識(shí)，日趨完備的評(píng)估機(jī)制，愈益嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)管等。當(dāng)然，也面臨著行政管理機(jī)制與法律法規(guī)體系不完備、相關(guān)政策機(jī)制不配套，以及跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等問(wèn)題。要想優(yōu)化完善以上在生態(tài)文明制度建設(shè)體制機(jī)制中出現(xiàn)的問(wèn)題，必須要從多方面入手。

一、建立健全生態(tài)文明建設(shè)的行政體制與監(jiān)管機(jī)制

怎樣維系生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡關(guān)系近年來(lái)一直是我國(guó)的一個(gè)熱點(diǎn)話題，也是世界各國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的難點(diǎn)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)黨和政府的宣傳教育，“發(fā)展是硬道理”的觀念深入人心，而生態(tài)環(huán)境則被放在服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地位上。隨著我國(guó)相對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和整體綜合國(guó)力的穩(wěn)步提升，我國(guó)逐步加入了中等收入國(guó)家的行列，成為了世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，但與此同時(shí)我國(guó)也產(chǎn)生了越發(fā)迫切的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求。為此，黨和國(guó)家提出了“五位一體”的大政方針，繼政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的“四個(gè)建設(shè)”之后，將生態(tài)建設(shè)也匯入其中，要求做到尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然，核心是要堅(jiān)持以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并使之與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。想要做到這一點(diǎn)，多個(gè)主體之間就必須積極溝通，互相配合，共同努力。企業(yè)需要在取得自身高額盈利和保護(hù)周邊環(huán)境之間找到平衡；群眾也需要承擔(dān)起一定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，進(jìn)行綠色循環(huán)可持續(xù)的生活和消費(fèi)；政府則需要在財(cái)政預(yù)算安排、公共管理機(jī)制中貫徹社會(huì)進(jìn)步與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的要求。

從生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一性來(lái)看，政府應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)分工相結(jié)合的策略。生態(tài)環(huán)境的組成部分多種多樣，且具有各自不同的特征，因此生態(tài)環(huán)境治理體系需要明確的部門(mén)分工來(lái)確保對(duì)癥下藥。同時(shí)為了協(xié)調(diào)各個(gè)組成部分的關(guān)系，又需要對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督和綜合的管理。總的來(lái)說(shuō)，就是要把統(tǒng)一監(jiān)督與專(zhuān)業(yè)分工相互分離又相互融合，明確對(duì)綜合管理部門(mén)和專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)各自不同的職能范圍進(jìn)行合理切割。

從生態(tài)問(wèn)題的發(fā)展來(lái)看，環(huán)境污染已經(jīng)成為世界各國(guó)共通的問(wèn)題，具有鮮明的區(qū)域性和全球性特征。我國(guó)是世界上占地面積最大的國(guó)家之一，因此我國(guó)面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也更加復(fù)雜多樣，且更具代表意義。面對(duì)這種情況，政府應(yīng)明確區(qū)分中央與地方之間不同的生態(tài)環(huán)境管理權(quán)力，通過(guò)中央政府進(jìn)行大政方針上的引導(dǎo)，地方政府采取層層遞進(jìn)的分層治理的方法，建立一套既能維護(hù)中央統(tǒng)籌，又能充分調(diào)動(dòng)地方積極性的生態(tài)文明制度。這一方面我國(guó)可以借鑒聯(lián)邦制國(guó)家的管理體制，堅(jiān)持保留中央對(duì)國(guó)家級(jí)重大事件和地方事件的集中管理權(quán)，其他地方專(zhuān)項(xiàng)則由地方因地制宜，在合理范圍內(nèi)結(jié)合地方實(shí)際情況自由發(fā)揮，貫徹具體問(wèn)題具體分析的馬克思主義方法論。

從生態(tài)文明體制改革來(lái)看，迄今為止我國(guó)已提出多種方案，既有污染治理和生態(tài)保護(hù)組合在一起的方案，也有將環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)職能統(tǒng)一整合在一起的方案，還有將自然資源管理和自然資源監(jiān)督相分離的方案。目前最大的問(wèn)題是自然資源管理職能和生態(tài)保護(hù)職能具體如何分配，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，可以考慮把目前分散于各部門(mén)的自然資源管理、環(huán)境保護(hù)和污染防治的職能集中起來(lái)，并分別將職責(zé)劃分給自然資源管理部門(mén)和自然環(huán)境保護(hù)部門(mén)。前者負(fù)責(zé)專(zhuān)門(mén)的自然資源管理，統(tǒng)一行使對(duì)自然資源的空間分布和使用途徑進(jìn)行管制的權(quán)力；后者則在污染防治和生態(tài)保護(hù)上進(jìn)行單獨(dú)監(jiān)管，使二者形成相互獨(dú)立又相互依存的穩(wěn)定關(guān)系。

二、建立健全生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)與制度體系

生態(tài)文明法律體系是指體系中規(guī)定的民事、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)法律法規(guī)的總和。我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)文明建設(shè)的法律制度體系就是在環(huán)境保護(hù)法律制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。

改革開(kāi)放以后，中國(guó)先后制定修改了憲法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、民法通則、刑法等一系列基本法律，并將基礎(chǔ)的能源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范融入到這些基本法律中去。在我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)文明法律體系中，形成了以行政控制制度為主，資源產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)制度和公眾參與制度為輔的法律體系框架。但是從總體上看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程總是領(lǐng)先于有關(guān)資源利用和環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定的，而我國(guó)的相關(guān)立法又嚴(yán)重滯后于我國(guó)長(zhǎng)期進(jìn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，立法、行政管理體制與財(cái)政預(yù)算脫節(jié)導(dǎo)致立法和實(shí)施脫節(jié)，法律體系存在許多不完善之處，比如法律漏洞和內(nèi)部沖突，在法律制度設(shè)計(jì)上，政府和市場(chǎng)定位不明確，行政調(diào)控手段和措施應(yīng)用較多，但市場(chǎng)調(diào)控和社會(huì)管理手段和措施應(yīng)用較少，且法律責(zé)任體系上仍存在缺陷，責(zé)任追究不嚴(yán)格，環(huán)境違法常態(tài)化。

為了有效推進(jìn)改革，就必須解決以上多種問(wèn)題，把生態(tài)文明建設(shè)的立法、行政體制改革和公共財(cái)政預(yù)算結(jié)合起來(lái)，明確中央和地方政府各自的職責(zé)，規(guī)范相關(guān)法律實(shí)施的程序，落實(shí)生態(tài)文明體系建設(shè)。當(dāng)前，首先要確定行政部門(mén)相關(guān)方案預(yù)算聯(lián)合審查工作機(jī)制，研究建立法律草案預(yù)評(píng)估制度，將法律草案預(yù)期實(shí)施效果和社會(huì)成本評(píng)估作為必要的立法程序，將法律草案的提案和復(fù)核與行政部門(mén)的職能安排和預(yù)算設(shè)置相結(jié)合，為完善生態(tài)環(huán)境治理制度、制定和實(shí)施相關(guān)法律奠定了良好的基礎(chǔ)保障。

為了充分應(yīng)對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期面臨的環(huán)境和資源問(wèn)題、完善生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，還需要制定一些法律，如在綠色轉(zhuǎn)型和國(guó)土規(guī)劃領(lǐng)域，需要根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃的要求更改城鄉(xiāng)規(guī)劃草案，研究制定明確邊界的國(guó)土空間規(guī)劃的法律；在自然資源保護(hù)和利用方面，在改進(jìn)原有法律的基礎(chǔ)上，更新制定國(guó)土自然資源管理的相關(guān)法律法規(guī)；在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，制定并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策以填補(bǔ)應(yīng)對(duì)惡劣天氣變化、賠償環(huán)境污染、保護(hù)生物多樣性等方面的空白，并研究制定環(huán)境損害賠償法、生物多樣性保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)保護(hù)等方面的法律。

三、建立健全生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策與市場(chǎng)機(jī)制

（一）促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的財(cái)政政策

財(cái)政是國(guó)家行使政治權(quán)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在生態(tài)文明建設(shè)中占有重要地位。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)稅政策機(jī)制在財(cái)政部門(mén)的帶領(lǐng)下不斷更新和改革，以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度，支持生態(tài)保護(hù)的態(tài)度非常明確，成效顯著。但目前我國(guó)城市化仍然處于高速上升階段，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政政策在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展方面的作用與我國(guó)進(jìn)行生態(tài)文明發(fā)展建設(shè)的需要之間還存在著很大的差距。這種差距具體表現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金不是很充分，來(lái)源單一，過(guò)于依賴(lài)國(guó)家財(cái)政的扶持，且用途單一，過(guò)于注重直接補(bǔ)償而忽略了后續(xù)發(fā)展。

從運(yùn)用財(cái)政政策推動(dòng)生態(tài)保護(hù)的角度來(lái)看，國(guó)家可以從以下幾點(diǎn)入手。首先，稅收是一種非常簡(jiǎn)單但又十分重要的政策工具，具有強(qiáng)大的調(diào)節(jié)功能，符合國(guó)情的稅收政策可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因此想要更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，稅收制度的創(chuàng)新和稅收政策的完善能夠發(fā)揮至關(guān)重要的作用。其次，財(cái)政支持的必要性很大程度上是由生態(tài)環(huán)境本身的社會(huì)性和公共性決定的。當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，多地都出現(xiàn)了極端天氣，對(duì)人們的日常生活產(chǎn)生了極大的影響，同時(shí)我國(guó)的碳排放量持續(xù)多年超過(guò)現(xiàn)有的環(huán)境容量。因此，建立完善的財(cái)政以求支持生態(tài)環(huán)境投入新機(jī)制是非常有必要的。最后，我國(guó)是國(guó)土面積較大的國(guó)家，自然條件復(fù)雜多樣，區(qū)域間發(fā)展相對(duì)不平衡。這是在我國(guó)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，因此想要解決生態(tài)環(huán)保問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境發(fā)展整體利益和區(qū)域利益之前的平衡，就必須要構(gòu)建地方政府之間同等級(jí)別的橫向財(cái)政支援和區(qū)域間的生態(tài)財(cái)政支持，而不能局限于簡(jiǎn)單的中央對(duì)地方自上而下的縱向財(cái)政支持。只有這樣，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題才能克服區(qū)域間發(fā)展差距過(guò)大的問(wèn)題，打開(kāi)新的生態(tài)環(huán)保合作局面。

（二）促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)格政策

我國(guó)當(dāng)前極為重視生態(tài)文明建設(shè)是針對(duì)生態(tài)環(huán)境逐步惡化問(wèn)題考慮的。而我國(guó)目前堅(jiān)持的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最核心的調(diào)節(jié)手段就是價(jià)格機(jī)制，合理的價(jià)格機(jī)制對(duì)于改變我國(guó)目前生產(chǎn)過(guò)程中的高能耗與環(huán)境污染、促進(jìn)資源循環(huán)利用有著極為重要的作用。為了達(dá)成這個(gè)目標(biāo)，首先要促進(jìn)我國(guó)價(jià)格機(jī)制的整體構(gòu)建，即進(jìn)一步促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的建立，削弱個(gè)別企業(yè)對(duì)整體市場(chǎng)的控制，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)的一些相對(duì)弱勢(shì)的資本發(fā)展，并對(duì)部分經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)重組，促使企業(yè)自發(fā)進(jìn)行內(nèi)在的自我革新，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力。其次，嚴(yán)格進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，設(shè)置獨(dú)立的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行系統(tǒng)性管理，建立完善且均衡的價(jià)格監(jiān)管體系。最后，強(qiáng)化外部性控制，通過(guò)政府補(bǔ)貼、統(tǒng)一監(jiān)管和價(jià)格市場(chǎng)化的方式，促使企業(yè)外部成本內(nèi)部化。

（三）促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的金融政策

建立起一個(gè)鼓勵(lì)綠色投資、壓制高污染性投資的體制機(jī)制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向綠色發(fā)展的關(guān)鍵。一個(gè)有效的、系統(tǒng)的綠色金融體系可以通過(guò)有限的成本大幅度帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入綠色產(chǎn)業(yè)，這不僅能夠持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，還能推動(dòng)發(fā)展結(jié)構(gòu)向綠色轉(zhuǎn)變，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重效果。

改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境僅僅依靠強(qiáng)有力的政策措施落實(shí)是不夠的，還需要改變資源配置機(jī)制，利用金融和財(cái)政等手段，讓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得更加綠色清潔。在資源配置的整體結(jié)構(gòu)中，金融資源的配置激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮著重要作用。只要將資金從高污染行業(yè)中撤出，轉(zhuǎn)移到綠色且環(huán)保的行業(yè)，其他資源就會(huì)隨之進(jìn)行自我優(yōu)化。這就要求我國(guó)迅速建立起一套系統(tǒng)完備的綠色金融體系，引導(dǎo)金融財(cái)政資源向綠色項(xiàng)目?jī)A斜。

在一部分歐美國(guó)家當(dāng)中，與綠色發(fā)展相融合的制度和金融產(chǎn)品已經(jīng)相對(duì)完備，綠色金融成為常態(tài)，由此推動(dòng)的綠色投資極大促進(jìn)了這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的產(chǎn)生。同樣，我國(guó)建立的綠色金融體系也會(huì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展，并有利于在國(guó)際社會(huì)上樹(shù)立我國(guó)的大國(guó)形象。

（四）建設(shè)生態(tài)環(huán)保的市場(chǎng)化機(jī)制

一般來(lái)說(shuō)，污染治理的集約化是最能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的市場(chǎng)化的。在社會(huì)化大生產(chǎn)的大背景下，只有將分散治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s治理方式，才能最大限度地避免環(huán)保領(lǐng)域的盲目投資和無(wú)效建設(shè)現(xiàn)象。政府要落實(shí)相關(guān)政策，大力扶持建立和發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化機(jī)制，加大力度建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化的立法支持和經(jīng)濟(jì)體制。其次，產(chǎn)權(quán)的多元化。毫無(wú)疑問(wèn)，產(chǎn)權(quán)的多元化有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，充分發(fā)揮各個(gè)主體的社會(huì)參與能力，從而減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，我國(guó)應(yīng)建立起環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)多元化的投資體制，使市場(chǎng)的調(diào)配作用得到更充分的發(fā)揮。要想全面實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度化建設(shè)，就必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、事業(yè)單位和商業(yè)資本的力量，形成政府、銀行、企業(yè)和個(gè)人的多元化投資格局。最后，服務(wù)的市場(chǎng)化。生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的運(yùn)行和環(huán)境污染的治理，應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的法人或者社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并提供社會(huì)化服務(wù)，形成運(yùn)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)。通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者和投資者自覺(jué)承擔(dān)環(huán)境成本、經(jīng)濟(jì)收益、資源價(jià)值核算，使運(yùn)營(yíng)管理者平衡兼顧經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)保治理結(jié)果，形成環(huán)境污染治理的良性循環(huán)。

我國(guó)是世界上首個(gè)在聯(lián)合國(guó)會(huì)議上提出“生態(tài)文明”這一概念的國(guó)家，我們已經(jīng)獲得了生態(tài)文明的話語(yǔ)權(quán)。因此，如何建設(shè)良好的生態(tài)文明已成為中國(guó)學(xué)者和社會(huì)值得深入研究的重大課題。以我國(guó)歷代領(lǐng)導(dǎo)人的生態(tài)文明建設(shè)理念為理論依據(jù)，從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，從行政管理和監(jiān)督體制、法律法規(guī)與制度體系、經(jīng)濟(jì)政策與市場(chǎng)化機(jī)制出發(fā)進(jìn)行社會(huì)主義生態(tài)文明制度建設(shè)，無(wú)疑是一個(gè)很好的突破口。