張勇 郝紹奇 強(qiáng)興耀 張艷娥 張秋凡

（榆林職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 榆林 719000）

一、研究背景

2014年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財(cái)政部制定的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下簡稱改革方案），根據(jù)改革方案，我國的政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系由政府會計(jì)基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南和政府會計(jì)制度組成。會計(jì)準(zhǔn)則和會計(jì)制度相互補(bǔ)充，共同規(guī)范會計(jì)主體的會計(jì)核算，保證會計(jì)質(zhì)量。從2015年后陸續(xù)頒布《政府會計(jì)準(zhǔn)則》基本準(zhǔn)則及存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、《公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、會計(jì)調(diào)整、負(fù)債、財(cái)務(wù)報(bào)表編制和列報(bào)、政府和社會資本合作項(xiàng)目合同共10項(xiàng)準(zhǔn)則；2018年財(cái)政部頒布了《政府會計(jì)制度---行政事業(yè)單位會計(jì)科目和報(bào)表》以及兩個(gè)制度的銜接的規(guī)定，并于2019年1月1日在全國范圍內(nèi)開始執(zhí)行。

為了全面推進(jìn)榆林市行政事業(yè)單位政府會計(jì)制度及準(zhǔn)則的執(zhí)行，課題項(xiàng)目組對榆林市部分行政事業(yè)單位從2019年以來政府會計(jì)準(zhǔn)則制度運(yùn)行情況調(diào)研。

二、榆林市政府會計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施的情況

（一） 具體實(shí)施過程

榆林市各級監(jiān)管單位和行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視，領(lǐng)導(dǎo)掛帥，成立專門會計(jì)制度準(zhǔn)則組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對中省市相關(guān)文件進(jìn)行及時(shí)傳達(dá)、廣泛宣傳。榆林市財(cái)政局從2018年以來，先后轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)中省文件二十多件，結(jié)合本市實(shí)際情況多次制定印發(fā)各項(xiàng)指導(dǎo)性文件，組織學(xué)習(xí)，深入領(lǐng)會。各級財(cái)政部門及主管單位抽調(diào)師資隊(duì)伍前往國家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)并在全市開展全員性培訓(xùn)，組織新制度新準(zhǔn)則培訓(xùn)二十一場次，接受培訓(xùn)的會計(jì)人員三千多人次，培訓(xùn)范圍基本得到全覆蓋。相關(guān)單位在業(yè)務(wù)處理方面按規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)穩(wěn)步實(shí)施推進(jìn)，全面整體運(yùn)行效果良好。組織專家團(tuán)隊(duì)深入各單位現(xiàn)場指導(dǎo)。

（二）取得的成效

1．新舊制度銜接基本到位，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市有百分之八十五的單位全部做到新舊銜接。

2．“雙基礎(chǔ)”核算正確率達(dá)到百分之九十五以上。

3．有部分單位將基建賬并入大賬。

4．大部分單位能按規(guī)定對固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊計(jì)提。

5．年終各項(xiàng)決算數(shù)指標(biāo)與賬務(wù)處理結(jié)果基本吻合。

6．部分公共基礎(chǔ)設(shè)施納入單位賬務(wù)核算。…

7．財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告基本規(guī)范。

榆林市政府會計(jì)制度及準(zhǔn)則在運(yùn)行過程中雖然取得了一定的成效，課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)會計(jì)制度及準(zhǔn)則在執(zhí)行過程中存在問題，針對問題提出措施建議。

三、存在問題

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，榆林市政府會計(jì)準(zhǔn)則制度執(zhí)行中存在的問題，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）存在的問題

政府會計(jì)制度與原有行政單位會計(jì)制度和事業(yè)單位會計(jì)制度的銜接，是政府會計(jì)制度執(zhí)行的重要內(nèi)容，也是單位業(yè)務(wù)按政府會計(jì)制度運(yùn)行的前提。在新舊制度的銜接中，存在下列問題。

1．原《行政單位會計(jì)制度》和《事業(yè)單位會計(jì)制度》執(zhí)行不到位

2013年《事業(yè)單位會計(jì)制度》和2014年《行政單位會計(jì)制度》的改革，要求行政事業(yè)單位的基建賬并入單位賬統(tǒng)一核算，要求單位對固定資產(chǎn)提取折舊，要求公共基礎(chǔ)設(shè)施入賬，但很多單位對原制度的執(zhí)行不到位，造成本次改革新舊制度的銜接難度增大，也使相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏差。

2．銜接中相關(guān)資產(chǎn)基礎(chǔ)工作做得不扎實(shí)，財(cái)務(wù)會計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏差

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，銜接中固定資產(chǎn)的基礎(chǔ)工作做得不扎實(shí)，造成固定資產(chǎn)折舊數(shù)據(jù)偏差；財(cái)產(chǎn)清查工作做得不到位，公共基礎(chǔ)設(shè)施的界限不清楚，許多單位本應(yīng)入賬的固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施沒有入賬。

3．單位財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和非財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余界限不清

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分單位原賬的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余賬面記錄比較混亂，財(cái)政多年對單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余也沒有進(jìn)行清理，導(dǎo)致會計(jì)人員很難分清賬面的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余究竟屬于財(cái)政性質(zhì)還是非財(cái)政性質(zhì)。

（二）政府會計(jì)準(zhǔn)則制度運(yùn)行中存在的問題

1．會計(jì)人員對行政單位和事業(yè)單位的會計(jì)科目理解偏差，出現(xiàn)混用的情況

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位不能正確地使用事業(yè)單位的會計(jì)科目，造成有些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)不能按制度的規(guī)定單獨(dú)反映；行政單位也有使用事業(yè)單位會計(jì)科目的現(xiàn)象，把簡單的問題復(fù)雜化。

2．財(cái)務(wù)會計(jì)與預(yù)算會計(jì)核算界限不清

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)會計(jì)人員對會計(jì)核算雙基礎(chǔ)理解不夠，對政府會計(jì)制度附錄應(yīng)用不到位，造成預(yù)算會計(jì)核算的混亂。

3．固定資產(chǎn)在財(cái)務(wù)會計(jì)賬套中沒有明細(xì)核算，固定資產(chǎn)折舊的提取不規(guī)范

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，榆林市大多數(shù)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會計(jì)核算中固定資產(chǎn)沒有明細(xì)賬，以國有資產(chǎn)管理平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)代替固定資產(chǎn)明細(xì)賬，造成單位財(cái)務(wù)在固定資產(chǎn)管理中的主導(dǎo)地位喪失，財(cái)產(chǎn)清查中財(cái)務(wù)部門不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)代替固定資產(chǎn)明細(xì)賬，在沒有規(guī)范實(shí)施固定資產(chǎn)卡片的情況下，造成固定資產(chǎn)折舊提取不規(guī)范。

4．公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、文物文化資產(chǎn)大多游離賬外

《政府會計(jì)準(zhǔn)則第五號—公共基礎(chǔ)設(shè)施》對公共基礎(chǔ)設(shè)施的界限、記賬單位作以規(guī)定，但政府的各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理主體不明、使用情況難以鑒定，基礎(chǔ)資料難以獲取，加之政府機(jī)構(gòu)的改革，使公共基礎(chǔ)設(shè)施大多游離賬外，對公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政績效考評造成相當(dāng)不利的影響。

四、存在問題的原因

榆林市政府會計(jì)準(zhǔn)則制度執(zhí)行中存在的問題，是客觀因素和主觀因素共同作用的結(jié)果。

（一）會計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)普遍偏低，工作積極性不高

會計(jì)集中核算制度，給榆林市行政事業(yè)單位的會計(jì)隊(duì)伍帶來毀滅性的打擊。會計(jì)崗位邊緣化，十多年沒有招聘新的會計(jì)人員，單位在財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、會計(jì)核算中的優(yōu)良做法，因會計(jì)人員的斷層失去傳承。國庫集中支付制度的執(zhí)行使會計(jì)集中核算制度的功能喪失，財(cái)政將各行政事業(yè)單位的賬務(wù)交還單位，非會計(jì)專業(yè)的工作人員大量補(bǔ)充會計(jì)崗位，形成行政事業(yè)單位會計(jì)隊(duì)伍的班底。加上財(cái)政精細(xì)化管理政策頻繁出臺和會計(jì)準(zhǔn)則制度井噴式改革，業(yè)務(wù)知識的更新任務(wù)重，工作壓力不斷增大，使會計(jì)人員不安心本職工作，工作的積極性和主動性受挫，嚴(yán)重影響會計(jì)的核算工作?！?/p>

（二）政府會計(jì)準(zhǔn)則制度體系繁雜，會計(jì)人員理解、執(zhí)行難度大

政府會計(jì)準(zhǔn)則制度是一個(gè)繁雜的體系。準(zhǔn)則體系有一個(gè)基本準(zhǔn)則、十個(gè)具體準(zhǔn)則和固定資產(chǎn)應(yīng)用指南、三個(gè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋；制度體系有政府會計(jì)制度—行政事業(yè)單位會計(jì)科目和報(bào)表、兩個(gè)銜接規(guī)定、相關(guān)的補(bǔ)充規(guī)定等。在短時(shí)間內(nèi)要全面掌握并熟練應(yīng)用，絕非易事。

（三）政府會計(jì)準(zhǔn)則制度后續(xù)的規(guī)定下達(dá)不及時(shí)，培訓(xùn)工作沒有開展

政府會計(jì)制度運(yùn)行過程中，財(cái)政部又出臺了好多規(guī)范性文件。這些后續(xù)規(guī)定，也應(yīng)按規(guī)定轉(zhuǎn)發(fā)到達(dá)各單位。但后續(xù)規(guī)定不像政府會計(jì)準(zhǔn)則制度影響那么深遠(yuǎn)，財(cái)政部門忽略按級傳達(dá)，更沒有組織專門的培訓(xùn)，以至于很多會計(jì)人員不知道有后續(xù)規(guī)定。

（四）管理措施辦法與政府會計(jì)準(zhǔn)則制度規(guī)定沖突，影響會計(jì)制度執(zhí)行

在政府會計(jì)制度執(zhí)行前，各級財(cái)政部門出臺并運(yùn)行一些具體管理措施和管理辦法，對財(cái)政資金的管理起到積極的作用。各單位在財(cái)政往來專戶的存款，核算時(shí)反映在“其他應(yīng)收款”賬戶，對會計(jì)人員正確的處理預(yù)算會計(jì)業(yè)務(wù)、編制資產(chǎn)負(fù)債表等帶來負(fù)面影響。以上財(cái)政的管理措施和方法，對政府會計(jì)制度的執(zhí)行帶來負(fù)面影響，調(diào)整和改變這些措施和方法，顯得尤為必要。

五、進(jìn)一步推進(jìn)會計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施的措施建議

為進(jìn)一步推進(jìn)會計(jì)準(zhǔn)則制度平穩(wěn)有效實(shí)施，針對存在的問題，提出以下措施建議。

（一）財(cái)政部門加強(qiáng)宣傳及時(shí)傳達(dá)相關(guān)文件，調(diào)整地方財(cái)政規(guī)定，推動準(zhǔn)則制度有效實(shí)施

財(cái)政部門要高度重視會計(jì)準(zhǔn)則制度執(zhí)行中存在的問題，繼續(xù)宣傳貫徹實(shí)施準(zhǔn)則制度的重要性，及時(shí)傳達(dá)后續(xù)相關(guān)文件，調(diào)整地方財(cái)政的相關(guān)規(guī)定，推動準(zhǔn)則制度的有效實(shí)施。

1．繼續(xù)宣傳，引起重視

財(cái)政部門通過工作推動，廣泛宣傳等形式，引導(dǎo)各行政事業(yè)單位從健全“國家大賬”的高度，充分認(rèn)識貫徹實(shí)施準(zhǔn)則制度的重要性，切實(shí)提高政治站位。

2．及時(shí)傳達(dá)后續(xù)相關(guān)文件，確保貫徹執(zhí)行

財(cái)政部門要做好政府會計(jì)準(zhǔn)則制度后續(xù)規(guī)范性文件的及時(shí)傳達(dá)和培訓(xùn)，指導(dǎo)行政事業(yè)單位會計(jì)人員正確理解并貫徹執(zhí)行。

3．調(diào)整地方財(cái)政相關(guān)規(guī)定，保證管理措施方法與政府會計(jì)制度相關(guān)規(guī)定高度統(tǒng)一

對于基層行政事業(yè)單位在執(zhí)行準(zhǔn)則制度中出現(xiàn)的與地方財(cái)政的相關(guān)規(guī)定及運(yùn)行程序相沖突的問題，認(rèn)真研究會計(jì)政策和地方財(cái)政的相關(guān)規(guī)定，并根據(jù)地方財(cái)政的管理要求，對地方財(cái)政管理措施和方法，進(jìn)行有效改變和調(diào)整，保證地方財(cái)政的管理措施和方法與政府會計(jì)制度相關(guān)規(guī)定的高度統(tǒng)一。

（二）財(cái)政部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管與督導(dǎo)，跟蹤推動會計(jì)準(zhǔn)則制度的有效實(shí)施

財(cái)政部門應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對行政事業(yè)單位執(zhí)行會計(jì)準(zhǔn)則制度情況的監(jiān)測，及時(shí)掌握執(zhí)行情況的動態(tài)，按照問題導(dǎo)向，加大工作力度，有針對性地采取措施。

1．對于行政事業(yè)單位存在的新舊會計(jì)制度銜接問題，通過組織專家團(tuán)隊(duì)按會計(jì)差錯(cuò)進(jìn)行調(diào)整。

2．對于某些單位個(gè)別存在的具體業(yè)務(wù)操作層面問題，如事業(yè)單位的單位管理費(fèi)用和業(yè)務(wù)活動費(fèi)用界限不清等問題，可以通過組織階段性座談會、通過由財(cái)政或主管部門牽頭，建立業(yè)務(wù)交流群等方式，開展交流，也可以通過公布專家名單和電話，為單位提供答疑服務(wù)，進(jìn)行個(gè)別指導(dǎo)。

3．對于執(zhí)行準(zhǔn)則制度特別落后的部門單位，除了要求單位限期整改外，還要安排專人跟蹤督辦，實(shí)事求是解決有關(guān)準(zhǔn)則制度實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)問題。

（三）行政事業(yè)單位全面梳理本單位業(yè)務(wù)存在的問題，著力規(guī)范業(yè)務(wù)的處理方式

1．建立完善的監(jiān)督檢查機(jī)制，定期梳理存在的問題，提出解決辦法

行政事業(yè)單位應(yīng)建立完善的監(jiān)督檢查機(jī)制，定期梳理本單位在業(yè)務(wù)方面存在的問題，并提出有效的解決辦法。通過財(cái)政部門進(jìn)一步細(xì)化公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，確定各類設(shè)施計(jì)提折舊的方法，加強(qiáng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施管理核算。

2．進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系，解決歷史遺留問題

行政事業(yè)單位應(yīng)該以實(shí)施政府會計(jì)準(zhǔn)則制度為契機(jī)，深化內(nèi)部控制建設(shè)，促進(jìn)單位預(yù)算、經(jīng)費(fèi)收支、資產(chǎn)、政府采購、合同管理等管理體系不斷完善，通過資產(chǎn)全面清查盤點(diǎn)，解決在歷史遺留問題的基建并賬工作，同時(shí)加強(qiáng)會計(jì)基礎(chǔ)工作的建設(shè)。

3．借助財(cái)政部門主管部門及軟件公司的幫助，規(guī)范核算業(yè)務(wù)

行政事業(yè)單位應(yīng)將執(zhí)行中遇到的問題及時(shí)反饋給財(cái)政部門主管部門和專家團(tuán)隊(duì)，以便達(dá)到正確的指導(dǎo)和幫助。同時(shí)也應(yīng)與軟件公司進(jìn)一步溝通，解決軟件應(yīng)用及售后服務(wù)問題，降低核算差錯(cuò)率。

（四）加強(qiáng)會計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)，提高會計(jì)人員綜合素質(zhì)

會計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)普遍低，是榆林市行政事業(yè)單位會計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的頑癥，政府會計(jì)制度執(zhí)行中技術(shù)層面的問題，都是由會計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)不高造成的。加強(qiáng)會計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)，是保障政府會計(jì)制度順利運(yùn)行的基本前提。

1．重視會計(jì)崗位，提高會計(jì)人員的待遇

行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人要充分認(rèn)識到會計(jì)崗位的重要性，提高會計(jì)人員的待遇，擴(kuò)大會計(jì)人員職稱晉級或職務(wù)提升的空間，并在單位內(nèi)部營造一種重視會計(jì)工作、重視會計(jì)人員的氛圍，使會計(jì)崗位成為單位的核心崗位和具有競爭能力的崗位。

2．提高會計(jì)人員的上崗門檻，補(bǔ)充會計(jì)隊(duì)伍的新鮮血液

行政事業(yè)單位應(yīng)通過錄用或選用具有會計(jì)及相關(guān)專業(yè)知識的高層次會計(jì)人員承擔(dān)會計(jì)工作，補(bǔ)充會計(jì)隊(duì)伍的新鮮血液，解決會計(jì)人員層次低、專業(yè)基礎(chǔ)素質(zhì)差的問題。

3．實(shí)行完善的績效考核機(jī)制，提升會計(jì)人員工作的主觀能動性

行政事業(yè)單位應(yīng)建立完善的績效考核機(jī)制，定期對會計(jì)人員進(jìn)行考核，對于積極完成工作的會計(jì)人員，單位應(yīng)該給予表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)；而對于消極怠工的會計(jì)人員，單位應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行懲罰。同時(shí)還應(yīng)建立追責(zé)問責(zé)機(jī)制以及定期通報(bào)機(jī)制，將定期考核引入獎(jiǎng)勵(lì)、懲處、職稱晉升表彰等方式，提升會計(jì)核算人員工作的主觀能動性。

4．樹立會計(jì)人員的危機(jī)意識，實(shí)現(xiàn)自我提升能力

隨著財(cái)政管理政策和會計(jì)制度的不斷改革，相關(guān)業(yè)務(wù)知識的更新將會更加頻繁，行政事業(yè)單位會計(jì)人員應(yīng)充分認(rèn)識這種發(fā)展趨勢，樹立危機(jī)意識，主動提升自我學(xué)習(xí)的能力，可以通過考取職稱、會計(jì)人員繼續(xù)教育等方式，更新專業(yè)知識、熟練掌握新政府會計(jì)準(zhǔn)則會計(jì)制度及賬務(wù)處理方法，以便能更好地開展并勝任會計(jì)工作。