黃素芳 王 敏 劉 真

（山東濰坊煙草有限公司坊子營銷部，濰坊 261200）

引 言

“放管服”應(yīng)該在全國各個(gè)地區(qū)、部門深化推進(jìn)，促使各單位智能積極轉(zhuǎn)變，以更好地服務(wù)大眾。煙草行業(yè)也應(yīng)順應(yīng)號(hào)召，加快“放管服”在各層級(jí)單位的改革和推進(jìn)。任何行業(yè)的改革過程都會(huì)存在一些痛點(diǎn)，煙草行業(yè)也不例外，行業(yè)改革難點(diǎn)主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，國家對(duì)煙草行業(yè)的完全壟斷，實(shí)行專賣制度使整個(gè)行業(yè)都缺乏改革動(dòng)力；另一方面，煙草制品的供應(yīng)大多由國家按計(jì)劃調(diào)撥，隨著市場零售許可點(diǎn)的增多，貨源卻并未增加，專賣局在改革的過程中也產(chǎn)生了很多問題。

本文以山東濰坊煙草有限公司“放管服”改革作為研究對(duì)象，分析了改革過程中遇到的難題，并提出了有效解決對(duì)策。

一、研究單位“放管服”改革現(xiàn)狀

（一）研究單位概況

我國實(shí)行煙草專賣最早可追溯到1982 年，山東省煙草公司濰坊分公司就是專賣背景下設(shè)立的。到1984 年，又成立了濰坊市煙草專賣局，兩單位政企合一、合署辦公。2000 年，因山東省煙草專賣局管理體制改革，山東省濰坊煙草有限公司此時(shí)正式組建，與濰坊市煙草專賣局合署辦公，其主要負(fù)責(zé)濰坊全市煙草專賣執(zhí)法、卷煙經(jīng)營、煙葉生產(chǎn)經(jīng)營工作，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，下轄12 個(gè)縣級(jí)煙草專賣分公司或營銷部、1 個(gè)實(shí)業(yè)公司。

（二）研究單位“放管服”改革措施

國家近幾年推行的“放管服”改革，能有效激發(fā)市場活力。煙草行業(yè)在經(jīng)營管理過程中應(yīng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理的管理機(jī)制。煙草行業(yè)要想提升自身的發(fā)展質(zhì)量，必須加快推進(jìn)“放管服”政策。山東濰坊煙草有限公司在落實(shí)“放管服”改革要求時(shí)，主要措施為以下幾點(diǎn)。

1.簡政放權(quán)

首先，實(shí)行煙草零售許可黑名單制度，不滿足辦理煙草專賣許可的單位，堅(jiān)決不予辦理零售許可證，如存在安全措施未做好的企業(yè)、距離學(xué)校太近的地點(diǎn)等；其次，實(shí)行營業(yè)執(zhí)照和專賣許可證分離制度，公司將煙草零售許可證的辦理規(guī)劃為工商登記后置，積極為各零售點(diǎn)講解和指導(dǎo)專賣許可證的辦理步驟；最后，對(duì)行政審批服務(wù)、行政審批制度和行政審批行為進(jìn)行改進(jìn)，使其規(guī)范化操作和執(zhí)行。

2.放管結(jié)合

放和管本身在概念上有一定的矛盾，如果處理不好兩者之間的關(guān)系，就會(huì)出現(xiàn)“放=亂，管=死”的后果，因此企業(yè)要平衡好放和管之間的關(guān)系。近幾年，公司進(jìn)行有效的“放管服”，采取了事中和事后加強(qiáng)監(jiān)管的方法。首先，優(yōu)化了監(jiān)管方式。在監(jiān)管過程中，進(jìn)行“雙隨機(jī)、一公開”的方法，重點(diǎn)監(jiān)管，完善監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于重點(diǎn)環(huán)節(jié)和人員重點(diǎn)監(jiān)管，并進(jìn)行隨機(jī)抽查。其次，有效提升企業(yè)的監(jiān)管水平。通過與相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)公司深入合作，建立了高效的網(wǎng)絡(luò)辦公平臺(tái)，如濰坊市煙草任務(wù)管理平臺(tái)系統(tǒng)、濰坊市煙草專賣“濰民坊心”便民服務(wù)信息系統(tǒng)、濰坊市煙草經(jīng)濟(jì)運(yùn)行綜合管控平臺(tái)等，通過現(xiàn)代化信息技術(shù)的加持，加強(qiáng)了公司的行政審批及監(jiān)管。通過在監(jiān)管過程中引入信息化、智能化及大數(shù)據(jù)等新手段，大大提高了監(jiān)管效率和監(jiān)管的水平。最后，進(jìn)一步提高監(jiān)管效果。在監(jiān)管的過程中實(shí)行交叉執(zhí)法、隱身執(zhí)法等手段，監(jiān)管方法多樣化，監(jiān)管步驟清晰化，使得監(jiān)管過程受外界因素影響干擾的概率降低，監(jiān)管模式更加精細(xì)化、機(jī)動(dòng)化，效果非常好。實(shí)行這些方式和步驟以來，公司的監(jiān)管質(zhì)量、監(jiān)管效果更上一層樓。要求下屬的各專賣局加強(qiáng)對(duì)市場的監(jiān)督檢查和隨機(jī)不定時(shí)抽查，對(duì)于問題早發(fā)現(xiàn)、早解決，提高監(jiān)管效能。這使得執(zhí)法更加透明，遏制了可能出現(xiàn)的問題，使監(jiān)管過程更加廉政陽光。

3.優(yōu)化服務(wù)

簡政放權(quán)和創(chuàng)新監(jiān)管都是為了提供更好的服務(wù)。在推進(jìn)“放管服”的過程中，要不斷融入服務(wù)的意識(shí)和理念，不能傷害零售戶的各種利益，積極為零售戶提供便利、高效的服務(wù)，使服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量得到提升。首先，建設(shè)綜合性的服務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)“多個(gè)業(yè)務(wù)，一個(gè)窗口”解決。相關(guān)行政事務(wù)包括收發(fā)材料、受理授權(quán)、監(jiān)督發(fā)證等環(huán)節(jié)，均應(yīng)在大廳內(nèi)一次完成，申請(qǐng)人無須多個(gè)部門來回顛簸辦理，通過窗口一次性完成辦理，十分便利。其次，簡化流程。相比較于之前辦理許可證的周期長、步驟煩瑣，現(xiàn)如今辦理周期已經(jīng)大大縮短，提高了辦事效率，節(jié)省了零售戶辦理許可證的時(shí)間，收到了大量好評(píng)。另外，隨著互聯(lián)網(wǎng)給國內(nèi)各行業(yè)帶來的各種便利，在政務(wù)服務(wù)過程中也可以考慮將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)引入工作范圍中，為行政服務(wù)提供方便?？梢葬槍?duì)實(shí)際工作中遇到的各類問題，提出相應(yīng)的方案和解決措施。例如：建立數(shù)字化的專賣監(jiān)督管理體系；和全國范圍內(nèi)的信息系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接；煙草專賣的零售許可證的辦理使用統(tǒng)一的系統(tǒng)，本市局內(nèi)的零售許可的辦理可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行申請(qǐng)。

二、“放管服”改革的困境分析

（一）改革困境表現(xiàn)形式

1.卷煙市場龐大，監(jiān)管力度低

煙草行業(yè)“放管服”改革的實(shí)行給各賣點(diǎn)帶來了方便，最明顯的就是零售許可證辦理的效率增加，擁有零售許可證的賣點(diǎn)越來越多，市場主體增加而又良莠不齊，這就不乏出現(xiàn)很多違法主體，一些零售店為了謀取利益，雖持有許可證，卻不從當(dāng)?shù)責(zé)煵莨竞戏ㄇ肋M(jìn)貨。隨著辦理煙草專賣零售許可證的申請(qǐng)人越來越多，造成零售終端點(diǎn)多面廣的格局，為違法行為提供了便利?，F(xiàn)階段，煙草市場的違法主體的增多，煙草專賣局受制于人員、車輛、辦案水平，對(duì)市場的監(jiān)管力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2.控?zé)熉募s職責(zé)相對(duì)滯后

在“放管服”改革的過程中，為了給零售戶帶來便利，加大了“放”的力度，市場準(zhǔn)入門檻比以前降低了，大大方便了許可證辦理難度，市場活力得到一定的激發(fā)，但由于“放”得太過度，辦理證件的用戶數(shù)量激增，這就增加了違法主體的數(shù)量和違法的概率，違法案件有所增加，但煙草局在執(zhí)法力度、執(zhí)法水平、執(zhí)法人員上的不足，即“管”的力度跟不上“放”的速度，造成了對(duì)市場監(jiān)督力度的不足，給煙草局的工作帶來很大的影響。

（二）改革困難的原因

1.煙草專賣制度與市場實(shí)際需求相悖

我國的煙草制品生產(chǎn)量與消費(fèi)量均居全球第一。因?yàn)闊煵菪袠I(yè)有利于提高國民經(jīng)濟(jì)且煙草制品的特殊性，一直以來，世界上的許多國家都實(shí)行煙草專賣制度。我國的煙草專賣制度由來已久，中華人民共和國成立后又經(jīng)過了改革開放、加入世貿(mào)組織，煙草專賣制度日趨完善。煙草專賣制度成為國家稅收的重要來源，有效保證國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。然而，煙草專賣制度基于維護(hù)國家利益，使國家的財(cái)政收入能夠充分保證，但是在消費(fèi)者利益的保護(hù)、社會(huì)大眾身體健康的保證，以及卷煙零售戶利益的保護(hù)方面卻做得不夠到位。

2.地方煙草專賣渾水摸魚

我國的煙草專賣制度是國家以立法的形式確定的，它體現(xiàn)的是國家政策性壟斷，屬于國家完全壟斷性質(zhì)。通過全國人大立法、國務(wù)院制定行政性法規(guī)賦予了煙草專賣行政主管部門行政處罰權(quán)、行政審批權(quán)，工信部、國家煙草專賣局制定的部門規(guī)章進(jìn)一步完善了煙草專賣制度。為了國家利益，國家實(shí)行煙草專賣，突出煙草行業(yè)對(duì)國家財(cái)政巨大貢獻(xiàn)的地位，煙草專賣制度一直深受國家的重視。但是，煙草制品批發(fā)、煙葉種植環(huán)節(jié)的征稅屬于地稅領(lǐng)域。由于煙草行業(yè)財(cái)稅方面的特殊性，各地在本地區(qū)內(nèi)制定或?qū)嵤煵輰Ｙu制度時(shí)，為了本地區(qū)的稅收，逐漸形成了地方保護(hù)主義。即使是在實(shí)行煙草工商分設(shè)之后，地方政府出于稅收需要，大多要求本省卷煙銷售品類以本省內(nèi)卷煙規(guī)格為主。嚴(yán)重破壞了整個(gè)卷煙市場秩序，消費(fèi)者只能被動(dòng)消費(fèi)本省自產(chǎn)品類，各地品類卷煙不流通，逐漸形成惡性循環(huán)。

三、“放管服”改革優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

在人才隊(duì)伍的建設(shè)方面，煙草公司應(yīng)每年從大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生中挑選新生力量，補(bǔ)充到公司中用來提高公司高素質(zhì)人才的比例。同時(shí)，也要加強(qiáng)老員工的技能培養(yǎng)，盡量多組織一些專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)員工進(jìn)行思想教育，在員工隊(duì)伍中尋找更有擔(dān)當(dāng)和干勁的人才。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管水平

探討“互聯(lián)網(wǎng)+煙草專賣監(jiān)管”新模式。對(duì)于新辦證零售點(diǎn)，煙草專賣局要及時(shí)將零售點(diǎn)信息錄入監(jiān)管系統(tǒng)，建立一個(gè)囊括違法銷售、無證銷售、優(yōu)秀零售點(diǎn)、守法零售點(diǎn)的檔案信息庫。監(jiān)管人員可以對(duì)信息庫內(nèi)容隨時(shí)查看、維護(hù)，將市場監(jiān)管工作更加方便和靈活，工作事半功倍。依托濰坊市煙草任務(wù)管理平臺(tái)系統(tǒng)、濰坊市煙草專賣“濰民坊心”便民服務(wù)信息系統(tǒng)、濰坊市煙草經(jīng)濟(jì)運(yùn)行綜合管控平臺(tái)等互聯(lián)網(wǎng)工具，使稽查員等行政工作人員工作配合度更加默契，“管”的作用日益突顯。

相關(guān)工作人員要將監(jiān)管要求落到實(shí)處，認(rèn)真貫徹，對(duì)于只辦了證沒有實(shí)體零售點(diǎn)的、一個(gè)零售點(diǎn)辦理多個(gè)許可證的、實(shí)際售賣地址跟許可證不一致的情況要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，全面執(zhí)行隨機(jī)、公開監(jiān)管原則，力求過程公開透明。

落實(shí)規(guī)范經(jīng)營聯(lián)席會(huì)議制度。內(nèi)管部門需要對(duì)“問題客戶”定期進(jìn)行檢查和不定期進(jìn)行抽查，對(duì)于復(fù)雜案件進(jìn)行討論。對(duì)囤煙、套購卷煙及非法賣煙等違反規(guī)定行為加大打擊力度?？梢暰唧w情節(jié)對(duì)其采取警示教育甚至注銷等舉措。

（三）適度降低煙草專賣的門檻

由于之前設(shè)置的準(zhǔn)入門檻過高，銷售許可證的審批流程也較為煩瑣，這就降低了審批效率，限制了煙草專賣的發(fā)展，改革過程中要對(duì)煙草專賣門檻適當(dāng)降低，為零售戶提供便利、快捷的審批服務(wù)。要加快發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，通過互聯(lián)網(wǎng)將信息公開化、審批過程發(fā)現(xiàn)不符合項(xiàng)通過互聯(lián)網(wǎng)在線對(duì)整改內(nèi)容進(jìn)行一次性警告。群眾熟知辦理的流程和辦理過程中應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)，解決了零售戶辦理業(yè)務(wù)來回跑的處境，為零售戶進(jìn)入市場提供便利。

同時(shí)對(duì)于需要現(xiàn)場辦理的人員，提供預(yù)約辦理程序，只要申請(qǐng)人的情況符合辦理要求且提供了全面的材料，行政工作人員就應(yīng)為其簽發(fā)許可證，切不可因?yàn)樽约旱氖韬龃笠馔涎愚k理，影響零售戶的正常使用。

控制許可證的增長速度，穩(wěn)固市場穩(wěn)步發(fā)展。在目前的煙草行業(yè)中，在發(fā)放許可證之后，一般對(duì)零售戶的監(jiān)管就不是很嚴(yán)格了，甚至?xí)霈F(xiàn)脫管的情況。例如，之前辦理許可證時(shí)未對(duì)申請(qǐng)人的信息進(jìn)行全面?zhèn)浒福斐闪嗽S可證的后續(xù)管理力度不夠的情況發(fā)生。要想控制好零售許可證的增長速度，要求對(duì)違規(guī)零售戶進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，建立誠信檔案，不符合條件的申請(qǐng)人堅(jiān)決要求其整改，無法通過整改滿足申請(qǐng)條件的堅(jiān)決不予發(fā)證，以此來控制證書數(shù)量，提高零售點(diǎn)的質(zhì)量，通過發(fā)證前的干預(yù)，可以使得下轄市區(qū)內(nèi)零售點(diǎn)布局更加合理，使零售點(diǎn)的質(zhì)量和數(shù)量均獲得很好的控制。

（四）高效服務(wù)，便民利民

實(shí)現(xiàn)“一次辦理”制度，對(duì)網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)辦理許可證書進(jìn)行大力推廣，可以減少現(xiàn)場辦理的煩瑣及減少紙質(zhì)材料的提交，原先的“現(xiàn)場跑腿”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“在線跑腿”，既可以進(jìn)行無紙化辦公，又能簡化審批流程，證書辦理周期得到了縮減，網(wǎng)絡(luò)辦理可以做到一個(gè)窗口受理，在線完成處理，過程簡潔明了且透明，不用再數(shù)次往專賣局交材料、走手續(xù)，節(jié)省人力物力。同時(shí)，對(duì)那些地區(qū)偏遠(yuǎn)和出行不便的群體，適當(dāng)開通“綠色通道”，提供網(wǎng)絡(luò)或電話預(yù)約，由專門的行政工作人員幫忙上門指導(dǎo)和取材料，證書辦理完成后再送證上門的服務(wù)。

結(jié) 語

本文通過對(duì)山東濰坊煙草有限公司“放管服”改革困境與對(duì)策進(jìn)行分析，得出了一定結(jié)論。但是由于煙草行業(yè)“放管服”改革涉及面廣，跨地域范圍廣，本文以山東濰坊煙草有限公司為例，介紹了市級(jí)煙草專賣局在“放管服”改革中做出的努力、成效和下一步的改進(jìn)建議，在今后的研究過程中，可將改革經(jīng)驗(yàn)和探索應(yīng)用到省級(jí)煙草專賣局乃至全國煙草行業(yè)在“放管服”改革中的困境，以期取得更好的成效。