唐小藝

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 會計學(xué)院， 黑龍江 哈爾濱 150028）

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，自然資源消耗過快、生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益凸顯，習(xí)近平總書記曾提出“綠水青山就是金山銀山”，更是對生態(tài)環(huán)境保護的高度重視。為實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，以綠色經(jīng)濟為導(dǎo)向，強化生態(tài)監(jiān)督，制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》，對領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源資產(chǎn)離任審計，以資產(chǎn)負(fù)債表為工具，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)方面責(zé)任的監(jiān)督。華文英認(rèn)為環(huán)境保護是生態(tài)文明建設(shè)的起點，資源環(huán)境審計的強化是維護生態(tài)環(huán)境與資源資產(chǎn)安全的保障，審計機關(guān)也從審計工作中不斷推動生態(tài)文明建設(shè)，踐行科學(xué)發(fā)展觀。吳勛以生態(tài)文明建設(shè)為背景，對資源資產(chǎn)離任審計的理論進行探討，并提出具體的實施方法以促進生態(tài)建設(shè)與審計工作的和諧統(tǒng)一。邢祥娟等認(rèn)為隨著環(huán)境審計的發(fā)展，自然資源資產(chǎn)離任審計應(yīng)運而生，在推動生態(tài)文明建設(shè)中起著不可替代的作用，加快可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。

自然資源資產(chǎn)離任審計是審計工作在生態(tài)環(huán)境治理上的創(chuàng)新發(fā)展，具有較強的特殊性，其作用機制和審計標(biāo)準(zhǔn)與普通的財務(wù)審計及合規(guī)審計相比更加復(fù)雜，這對審計人員也有較高的要求。十四五規(guī)劃中也重點強調(diào)自然資源資產(chǎn)離任審計，現(xiàn)階段，自然資源資產(chǎn)離任審計從試點到逐步全面推行這一過程中，雖取得了階段性的成績，但還存在眾多問題，實務(wù)工作中仍面臨很多困境，對其相關(guān)研究也不完善，因此對自然資源資產(chǎn)離任審計如何作用于生態(tài)建設(shè)及其方法進行進一步研究具有戰(zhàn)略意義。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計對生態(tài)文明建設(shè)的作用

自然資源資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境因其公共性和外部性等特點而存在很多問題，自然資源資產(chǎn)離任審計從污染防治的主要矛盾出發(fā)，對領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間自然資源資產(chǎn)的受托管理行為進行審計并享有對其終身追責(zé)的權(quán)力，通過預(yù)警、反映相關(guān)生態(tài)風(fēng)險，以此評價生態(tài)治理的有效性，強化現(xiàn)有的監(jiān)督體制，降低領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)動機，使其主動打破固有格局，進一步推動生態(tài)環(huán)境保護，從而緩解了這種問題的同時為生態(tài)建設(shè)提供了長期的約束機制，彌補我國現(xiàn)有的生態(tài)文明建設(shè)制度體系中存在的監(jiān)督短板現(xiàn)象，發(fā)揮著不可或缺的作用。自然資源資產(chǎn)離任審計作為國家生態(tài)環(huán)境治理的重要制度安排，應(yīng)該充分發(fā)揮其監(jiān)控作用，對生態(tài)環(huán)境中潛在的或可能存在的問題進行預(yù)防，并對生態(tài)系統(tǒng)存在的漏洞進行修復(fù)，以達到保障生態(tài)安全，促進生態(tài)文明的實現(xiàn)。同時也有助于提高我國政府在環(huán)境保護上分配的資金的使用效率，對環(huán)境專項資金的具體運用情況進行審查并監(jiān)督，借助科學(xué)的管理，保障其安全與完整。通過審計報告的公布，營造良好的發(fā)展環(huán)境，提高領(lǐng)導(dǎo)干部工作的透明度，促進生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者效益的統(tǒng)一，保持生態(tài)平衡發(fā)展。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計促進生態(tài)文明建設(shè)的機制分析

(一)監(jiān)控預(yù)警機制

生態(tài)環(huán)境治理中，自然資源資產(chǎn)離任審計具有監(jiān)控的作用，對領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間具體的資源開發(fā)和利用以及環(huán)境保護情況進行監(jiān)督、管理和控制，包括審查當(dāng)前的治理行為是否符合規(guī)劃，生態(tài)建設(shè)的執(zhí)行情況是否達到預(yù)定的進度，并收集和整理相關(guān)信息，及早發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)中存在的突出矛盾和薄弱環(huán)節(jié)，以及影響自然資源資產(chǎn)安全的不利因素，進而對國家生態(tài)安全進行預(yù)警，并把預(yù)警信息傳遞給與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的部門，達到事前控制的目的。自然資源資產(chǎn)離任審計的監(jiān)控機制是貫穿于整個生態(tài)建設(shè)中的，是一種過程監(jiān)控作用，對資源利用政策的制定、執(zhí)行和終結(jié)全過程進行監(jiān)控，實時關(guān)注生態(tài)環(huán)境治理動態(tài)。這一制度的提出，人民的監(jiān)督權(quán)力得以有效運行，領(lǐng)導(dǎo)干部接受審計部門與人民群眾的監(jiān)督，最終實現(xiàn)對自然資源的全面監(jiān)控作用。同時，審計結(jié)果的公示可以增加人們環(huán)境惡化的危機感，提高環(huán)境保護意識，達到防患于未然的效果。

(二)威懾機制

自然資源資產(chǎn)離任審計的主體是以國家審計機關(guān)為主，社會審計與公眾共同參與，對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任進行審計，實行終身追究責(zé)任制，以此來揭示生態(tài)環(huán)境變化情況以及是否存在違規(guī)問題，落實有關(guān)責(zé)任，也促進其守法守紀(jì)，強化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)約資源和保護環(huán)境的責(zé)任意識。國家審計作為最高層次的監(jiān)督機構(gòu)，依照法律來行使相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，具有獨立性和合法合規(guī)性，因此能夠客觀地揭示我國生態(tài)環(huán)境存在的問題并進行解決。國家審計機關(guān)有處理處罰的權(quán)力，并且處理處罰具有嚴(yán)厲性，對領(lǐng)導(dǎo)干部有一定的權(quán)威性，以此來約束其機會主義行為，抑制領(lǐng)導(dǎo)干部超前開發(fā)資源的想法，通過這種震懾機制能夠使自然資源資產(chǎn)離任審計工作能夠有效執(zhí)行。

(三)糾偏機制

糾偏機制是指自然資源資產(chǎn)離任審計對生態(tài)環(huán)境起到的整改作用，屬于一種事后監(jiān)督。生態(tài)文明建設(shè)是一個長期且連續(xù)的過程，不能只顧當(dāng)前的利益而忽略未來生態(tài)發(fā)展的趨勢，為達到預(yù)定的目標(biāo)，我們需要通過審計全面有效的監(jiān)督來揭露生態(tài)建設(shè)中的缺陷，從審計的角度深入分析問題的原因，針對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為提出相應(yīng)的解決對策，結(jié)合資源環(huán)境治理提出針對性建議，并督促領(lǐng)導(dǎo)干部進行落實，在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進行處理。通過對生態(tài)系統(tǒng)進行及時地糾正與修復(fù)，以阻止其進一步惡化并使異常情況能夠回歸于正常的發(fā)展路徑，推動生態(tài)環(huán)境保護，防止生態(tài)環(huán)境再次遭到破壞，完善治理機制。對發(fā)現(xiàn)的問題進行整改是審計成果運用的最終體現(xiàn)，通過全方位的監(jiān)測以及強有力的審計整改，充分發(fā)揮自然資源環(huán)境審計的糾偏作用，促進領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的有效履行。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計促進生態(tài)文明建設(shè)的路徑分析

(一)建立科學(xué)的審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系

自然資源資產(chǎn)離任審計在我國發(fā)展的時間較短，并且自然資源的種類、數(shù)量多，以及地理分布和開發(fā)情況復(fù)雜，現(xiàn)有的審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系還有待完善，而審計工作的運行需要統(tǒng)一的計量方法作為保障，因而應(yīng)加快審計評價體系的建設(shè)，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，結(jié)合實際情況，把各類自然資源資產(chǎn)價值量化，建立資產(chǎn)核算體系，在進行自然資源資產(chǎn)離任審計時才能有法可依。為更好地服務(wù)于審計工作，評價體系的設(shè)計要以國家法律法規(guī)以及審計工作的需要為依據(jù)，要以實踐上的可操作性為前提，更好地將定向的指標(biāo)和定量的指標(biāo)相結(jié)合，以突出重點和可持續(xù)發(fā)展為原則，關(guān)注生態(tài)環(huán)境治理的長期效益。體系制定者應(yīng)根據(jù)不同類別自然資源資產(chǎn)的特點，從多個維度設(shè)立詳盡且具有綜合性的評價體系，不僅要細(xì)化，還要有一定的層次性，合理對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進行科學(xué)的界定，更好的幫助審計人員進行評價和判斷，確保審計工作的有序進行。

(二)建立自然資源資產(chǎn)離任審計共享信息庫

由于自然資源的復(fù)雜性，在進行審計時會涉及多個學(xué)科，且核算體系不健全，增加了審計的難度。信息化時代和大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)信息快速發(fā)展，這也有助于審計工作的順利進行。在現(xiàn)有的情況下，建立自然資源資產(chǎn)離任審計共享信息庫，構(gòu)建共享大數(shù)據(jù)平臺，對自然資源和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)的各部門的已有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行整合與存儲，并進行實時更新，以此來作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職責(zé)任的依據(jù)。審計人員可以通過共享信息庫進行數(shù)據(jù)查詢、對比分析，為開展跨地域的資源審計奠定基礎(chǔ)，跨越數(shù)據(jù)鴻溝，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的高效傳輸，為審計工作提供更加全面可靠的資料，改善傳統(tǒng)審計模式的眾多弊端。同時也要對相關(guān)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)一，以便于數(shù)據(jù)處理。共享信息庫的建立需要多個部門的全力配合，相互溝通協(xié)調(diào)，逐步收集并進行核對，確保數(shù)據(jù)信息的真實可靠。

(三)加強自然資源資產(chǎn)離任審計隊伍建設(shè)

由于自然資源資產(chǎn)離任審計工作涉及很多方面的知識，而審計隊伍的專業(yè)性將會直接關(guān)系到整個審計結(jié)果的科學(xué)性，審計的內(nèi)容和對象對審計人員的專業(yè)知識與技能提出了更高的要求，不僅需要掌握財務(wù)稅法方面的知識、具備數(shù)據(jù)分析能力，也需要熟悉自然資源相關(guān)領(lǐng)域的知識，充分地為自然資源資產(chǎn)審計工作服務(wù)，提高審計工作的質(zhì)量和審計效率，保障資源審計的有效開展。現(xiàn)有人員的審計能力可能會影響對自然資源資產(chǎn)審計的判斷，不利于工作的順利進行，應(yīng)加強復(fù)合型專項審計人員的培養(yǎng)，邀請專業(yè)學(xué)者對其進行專業(yè)培訓(xùn)，增加其有關(guān)環(huán)境資產(chǎn)、資源勘測以及環(huán)保法律法規(guī)等知識，或者聘請資源環(huán)境專家作為顧問進行指導(dǎo)，不斷優(yōu)化其知識結(jié)構(gòu)，增加自然資源審計相關(guān)知識儲備，開拓審計思維，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作儲備專業(yè)化的人才。

(四)建立各部門相互協(xié)作機制

自然資源資產(chǎn)離任審計工作對審計人員來說是具有一定挑戰(zhàn)性的，部門之間缺乏明確的責(zé)任分配機制，相關(guān)數(shù)據(jù)往往分散在不同地方，很難從一個部門收集到所需要的所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為完成工作，各級審計機關(guān)也必須迎難而上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的工作，加強與自然資源局、生態(tài)環(huán)境局等各部門的溝通，簡化數(shù)據(jù)獲取過程，對生態(tài)治理中出現(xiàn)的重大問題及時解決，構(gòu)造新型生態(tài)治理模式，共同提高治理成效。同時，審計機關(guān)與各部門之間要實現(xiàn)資源共享、信息互通，通過實踐不斷研究出現(xiàn)的問題并進行總結(jié)，探索出符合我國現(xiàn)狀的審計方法。通過開展聯(lián)合審計監(jiān)督與檢查，強化稅務(wù)、紀(jì)檢等單位的協(xié)調(diào)配合，全面發(fā)揮不同部門的優(yōu)勢，結(jié)合起來以更好地運用與轉(zhuǎn)化審計結(jié)果，根據(jù)審計報告與實際情況找出原因，制定相應(yīng)解決措施加強管理，完善制度與執(zhí)行方面的漏洞，減少政府運行弊端的產(chǎn)生。在實際工作中有效推進審計協(xié)同機制，充分發(fā)揮審計的作用。

(五)完善領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)機制

在實際工作中，往往是由不同的部門來對各類不同自然資源資產(chǎn)進行管理，但會存在領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)離、退休等情況，而自然資源資產(chǎn)的問題通常具有持續(xù)性，本期出現(xiàn)的問題也有可能是上期人員治理不當(dāng)造成的，因此需要建立終身問責(zé)制度。目前缺乏清晰明確的管理機制和責(zé)任分配制度，審計時需要按照實際情況進行分析，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題成因，合理界定是否是領(lǐng)導(dǎo)干部在決策、執(zhí)行和監(jiān)管等某方面的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部作為主要審計對象，應(yīng)將對其相關(guān)評價指標(biāo)納入政績考核，切實落實責(zé)任，以免只顧當(dāng)前生態(tài)治理效果而忽視潛在問題對未來資源環(huán)境帶來的影響。制定相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)機制，對領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任與權(quán)力進行劃分，以明確監(jiān)督范圍，提高領(lǐng)導(dǎo)干部工作的透明度，確保每一個公職人員責(zé)任明確，以便對其進行實時監(jiān)督，將責(zé)任追究到底，對損害資源環(huán)境的行為進行懲處，這種將問責(zé)與審計相結(jié)合的制度，更能提高領(lǐng)導(dǎo)干部共同治理生態(tài)環(huán)境的積極性。

五、結(jié)語

現(xiàn)階段我國的自然資源資產(chǎn)離任審計正在全面推進，處于初步發(fā)展階段，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的體系，存在很多問題亟待解決，仍需通過實踐不斷積累和創(chuàng)新，建立一個符合我國生態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀的審計模式，以此來提高資源審計的質(zhì)量，推進審計工作的有序進行，更好地發(fā)揮資源資產(chǎn)離任審計對生態(tài)文明建設(shè)的促進作用，破解環(huán)境治理失靈問題。審計工作只是起著監(jiān)督的作用，發(fā)揮的作用是有限的，最重要的是領(lǐng)導(dǎo)干部能夠盡職盡責(zé)，在自己的崗位上做好節(jié)約資源、保護環(huán)境的工作，促進生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。在推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，也要確保生態(tài)文明建設(shè)的有序推進，兼顧多方面協(xié)調(diào)發(fā)展。