張 麗

（北京市社會科學院 國際問題研究所， 北京 100101）

雙循環(huán)新發(fā)展格局具有時代內涵，即在新發(fā)展階段形成以國內大循環(huán)為主體的國內國際循環(huán)相互促進的發(fā)展格局。其中核心在于要重視國內統(tǒng)一大市場的建立與完善。在全國范圍內進行跨區(qū)域合作是促進國內大市場發(fā)展的重要途徑。在首都功能戰(zhàn)略調整與強化建設的過程中，首都功能發(fā)生外溢效應，提供了城市間合作的動力，從而使京沈合作成為城市間合作的典范，在新時代新發(fā)展格局中發(fā)揮重要作用。

一、雙循環(huán)新發(fā)展格局需要城市功能外溢促進城市合作

城市功能外溢是指一座城市在功能戰(zhàn)略定位與強化建設過程中產生的對于其他城市或地區(qū)的影響。城市合作是城市功能外溢的一個重要表現(xiàn)。城市合作即利用城市比較優(yōu)勢，通過政府引導充分發(fā)揮市場配置資源的作用，使市場要素資源在更大范圍內得到優(yōu)化配置，滿足市場需求，緩解供需矛盾，從全國范圍來看，城市間合作能夠促進形成更加完善的產業(yè)相互配套的現(xiàn)代國家經濟體系，建立具備更加強大的自我循環(huán)能力的產業(yè)鏈。在需求層面上，體現(xiàn)全國超大規(guī)模市場的消費能力；在供給層面來看，實現(xiàn)生產、流通、分配等環(huán)節(jié)更加暢通的供給體系。這對于建立相對穩(wěn)定獨立的國內經濟大循環(huán)、實現(xiàn)富有效率的要素良性互動的國內大市場具有重要意義。

(一)城市合作在雙循環(huán)中的作用

雙循環(huán)的構建就是要實現(xiàn)兩個循環(huán)系統(tǒng)，即國內循環(huán)和國際循環(huán)，在兩個循環(huán)系統(tǒng)的交互影響下，使我國經濟實現(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。國內循環(huán)需要構建完整的內需體系，“要形成國內經濟大循環(huán)，就需要實行區(qū)域協(xié)調發(fā)展政策?！睆目臻g角度來看，加快建設全國統(tǒng)一大市場，暢通全國大循環(huán)，就是不要只考慮建設本地區(qū)本區(qū)域小市場、搞自己的小循環(huán)，要避免各自為政、畫地為牢，要打破壁壘，破除隱形壁壘，阻止市場分割，優(yōu)化營商環(huán)境，在全國范圍內形成充分的市場競爭，使各類商品和要素可以在不同區(qū)域、不同行業(yè)之間自由流動。“城市是承載世界人口、經濟、創(chuàng)新、文化的主要平臺，世界上不同領域的合作，大都以城市為載體深入合作。”城市合作有助于打破行政壁壘，增強要素流動穩(wěn)定性，促進全國統(tǒng)一大市場要素資源順暢流動。

(二)城市合作的動力與條件

城市合作的動力表現(xiàn)在兩個層面。一是政策動力，即通過地方政府引導創(chuàng)造城市合作的條件。在地方政策協(xié)調作用下，當地的各種要素資源得到調配，尤其是人力資源的合理使用，政策性支持到位，企業(yè)創(chuàng)新驅動力增強，從而開展地區(qū)性合作。因此，政策協(xié)調機制是城市合作的一個關鍵性的保障因素。二是市場要素資源得到合理配置。市場仍然是基礎性因素，尤其是市場主體積極性的提高，通過主動性學習、技術性創(chuàng)新，主動作為，激發(fā)經濟活力。政策性動力與市場性動力是相輔相成的，市場主體在國家和地方系列政策鼓勵的同時，煥發(fā)內生動力，促進主體間的合作。

(三)城市功能外溢的作用表現(xiàn)

城市功能的外溢機理是城市在功能調整與建設過程中表現(xiàn)出來的外部效應，表現(xiàn)在城市合作領域，就是對對口合作城市產生的正向功能。城市在發(fā)展進程中大都經歷了城市資源環(huán)境承載力不足而要素市場需求高的階段，因此，不同城市在功能定位與建設進程中存在時滯，在人口規(guī)模、產業(yè)結構等方面，城市間存在著互補的可能性。如果城市間在互補中實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，那么，城市外溢功能得到實現(xiàn)。比如，特大城市人口疏解、非核心功能疏解、企業(yè)總部外移等，在人才流動、技術創(chuàng)新、資本投入等方面為具有承載空間的城市帶來相應的機遇，同時也成為當地產業(yè)創(chuàng)新的外在驅動力。

二、京沈合作中首都功能外溢的表現(xiàn)

首都功能通過政策、技術、人力、資本等多種渠道產生外溢效應，推動沈陽實現(xiàn)老工業(yè)基地全面振興，又促進北京“四個中心”功能優(yōu)化提升，同時使對口合作的成果惠及兩地人民群眾。

(一)政策協(xié)調效應

國務院辦公廳2017 年3 月7 日發(fā)布《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案》，提出開展對口合作。國家發(fā)展改革委2018 年03 月17 日發(fā)布《北京市與沈陽市對口合作實施方案》，指出要加快建立對口合作工作機制，打造一批合作樣板。北京市支援合作辦公室2021 年4 月28 日印發(fā)《北京市與沈陽市對口合作2021年工作計劃》，確定重點領域的具體合作事項。系列政策從機制上保障上城市合作的穩(wěn)定性，在政府積極發(fā)揮引導作用的前提下，兩地通過加強統(tǒng)籌協(xié)調，共同營造優(yōu)質營商環(huán)境。沈陽聚集東北地區(qū)重要的資源要素，包括機場、鐵路貨運等便捷的商貿物流服務體系，信息技術和智能制造等高端制造產業(yè)集群，在先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)領域具有影響力。再加上沈陽地區(qū)的對外開放平臺建設，如2015 年8 月沈陽成為全國首輪8 個全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)之一，2017 年4 月中國(遼寧)自由貿易試驗區(qū)沈陽片區(qū)正式運行等。京沈合作面臨著優(yōu)勢基礎條件，具有政策疊加效應。據統(tǒng)計，京沈對口合作之后的第一年，北京向沈陽完成投資362 億元，占2017 年度沈陽引進外省市總資金的23.4%，位列沈陽進資之首。

(二)技術創(chuàng)新效應

兩地技術創(chuàng)新合作契合疏解非首都功能大勢，在北京科技創(chuàng)新向外輸出轉移過程中，中關村與沈陽三好街開展雙創(chuàng)合作，京沈兩地科技企業(yè)得到發(fā)展機會。首創(chuàng)高科集成電路園、京東物流智能制造產業(yè)園、中關村E 谷等項目。圍繞沈陽高新區(qū)主導產業(yè)，創(chuàng)新協(xié)同、科技含量高、帶動能力強、符合沈陽高新區(qū)乃至沈陽市的產業(yè)發(fā)展方向，落地后將進一步推動沈陽經濟結構調整和轉型升級，加快創(chuàng)新發(fā)展步伐，為沈陽實現(xiàn)率先全面振興、全方位振興提供強大動力。京沈合作機制啟動以來，沈陽市渾南區(qū)簽約落地京沈合作項目和投資數量均顯著增加。中關村豐臺園和朝陽園與沈陽的戰(zhàn)略合作項目全面展開，經歷了產業(yè)承接-創(chuàng)新互動-技術共研全鏈條式發(fā)展過程。

(三)人才流動效應

為主動實現(xiàn)沈陽承接首都功能戰(zhàn)略溢出效應，北京為沈陽的人才培訓提供機會，不僅促進沈陽產業(yè)發(fā)展，而且直接惠及民生，為人民生活水平提高提供智力支持。一是選派干部特別是局、處級干部赴沈掛職，推動完成重點工作，比如沈陽自貿區(qū)建設、亞洲金融協(xié)會在沈陽落戶、提升沈陽營商環(huán)境等。二是在京舉辦培訓班，專門為沈陽各類干部人才提供學習機會。三是在特殊行業(yè)領域進行專業(yè)技術指導。比如，在醫(yī)療領域通過兩地醫(yī)療機構簽約方式，北京專家赴沈指導手術，在京遠程會診與授課，以及聯(lián)合完成自然科學基金項目，在沈陽設立醫(yī)院分院。四是定期舉辦院士專家參加的京沈技術交流座談會。

(四)資本融通效應

北京非首都功能疏解產生的外溢效應更多體現(xiàn)在資本尋找更多的投資空間。以京沈合作為契機，沈陽市金融發(fā)展局與北京市相關部門著力推動基金行業(yè)合作示范項目，強化投融資業(yè)務合作。圍繞重點項目與市場需求，一大批項目落地，使京沈兩地實現(xiàn)資源共享、產業(yè)共進、合作共贏。沈陽開展與北京對接工作引進的合作項目中，包括來自在京世界500 強企業(yè)、中國500 強企業(yè)和民營企業(yè)500 強企業(yè)。其中，高端裝備制造業(yè)、新材料、新信息、新能源等項目占比達40%。這些項目帶來的新投資有力推動沈陽經濟轉型升級。

三、利用首都功能外溢效應促進京沈合作深入發(fā)展

京沈合作相關政策方案與計劃實施以來，城市合作發(fā)揮比較優(yōu)勢達到雙贏的效果顯現(xiàn)，為城市合作提供了示范效應。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，城市合作空間更加廣大，越來越受到重視，京沈合作需要梳理總結經驗，進一步深入發(fā)展，創(chuàng)新模式，拓展渠道，拓寬視野，實現(xiàn)城市合作的區(qū)域性、現(xiàn)代化、國際化發(fā)展。

(一)拓展渠道發(fā)展多領域合作

選擇重點領域和效果明顯的領域廣泛建立合作關系，進一步優(yōu)化拓展城市功能外溢效應發(fā)揮作用的渠道，選擇最優(yōu)外溢渠道以有效發(fā)揮外溢效應，構建政府、企業(yè)、研究機構和其他社會力量廣泛參與的多層次、寬范圍、廣領域的合作體系。根據資源稟賦和產業(yè)基礎加快結構調整的步伐，分階段規(guī)劃重點合作領域，加強戰(zhàn)略新興產業(yè)領域合作，發(fā)揮北京科技創(chuàng)新中心功能優(yōu)勢，推動沈陽技術創(chuàng)新、產業(yè)升級。從長遠來看，城市間合作關系要謀求可持續(xù)性，從政府政策對接聯(lián)動逐漸轉向市場驅動多元合作。

(二)發(fā)揮平臺效應高質量發(fā)展

合作園區(qū)在城市合作中發(fā)揮著重大作用。城市合作要不斷探討合作園區(qū)共建模式，總結成功經驗做法，開展政策經驗交流，搭建合作平臺，吸引產業(yè)集聚。加強實踐監(jiān)督，協(xié)調推進相關項目進園區(qū)。建立常態(tài)化人才交流機制，加強專業(yè)技術人員培訓，并通過開展形式多樣的合作論壇，鼓勵高端人才交流，開展園區(qū)治理和企業(yè)經營管理經驗交流，共享先進理念。同時，以合作園區(qū)為平臺，提高市場一體化程度，提升本地資源的利用和配置效率，實現(xiàn)高質量發(fā)展。抓住北京強化“兩區(qū)”建設的機遇，運用好中國(遼寧)自由貿易試驗區(qū)沈陽片區(qū)的平臺作用，建立有效合作的長期機制。

(三)發(fā)揮城市合作區(qū)域影響力

目前的城市合作側重在發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)城市間內生性增長，是在政策機制下有重點領域與產業(yè)的定向合作。“城市是區(qū)域一體活動最為活躍的載體和主導力量。以發(fā)揮主體功能作用為主導的區(qū)域發(fā)展新格局以及以城市群為主導的城市化發(fā)展新格局，都決定了以城市為中心的合作區(qū)域在我國出現(xiàn)的必然性、合理性?！背鞘泻献餍枰獙崿F(xiàn)共生共贏。城市的功能定位與經濟結構差異得到優(yōu)勢互補之后，在空間上聚集各種資源，能夠形成區(qū)域影響力，輻射周邊城市群同步發(fā)展。在京沈合作過程中，沈陽借助首都外溢技術效應，鞏固產業(yè)基礎，不斷升級產業(yè)結構，城市的綜合實力得到提升，區(qū)位優(yōu)勢日益明顯，成為東北地區(qū)頗具影響力的中心城市，穩(wěn)固地塑造了東北振興戰(zhàn)略發(fā)展進程中龍頭城市形象，彰顯出區(qū)域優(yōu)勢。在北京與沈陽城市合作的深入發(fā)展進程中，通過市場要素資源的流動輻射到京津冀和東北地區(qū)，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，使京沈合作融于京津冀一體化和東北振興的行列，從而促進國內統(tǒng)一大市場的循環(huán)。

(四)形成城市合作國際競爭力

沈陽與北京在“一帶一路”框架下占有重要支點城市地位，有利于開放型發(fā)展現(xiàn)代化的國際化的大城市經濟，成為我國對外開放發(fā)展的重點領域?！霸诔鞘泻献魃钊氚l(fā)展的進程中，需要依托‘一帶一路’共商共建共享的理念深入探尋城市合作發(fā)展路徑。”城市合作要致力于開放型發(fā)展，在比較優(yōu)勢發(fā)揮作用達到共贏的基礎上，形成合力，提高城市國際化品質，打造開放型發(fā)展的合作品牌。積極參與國際分工，不斷提升城市合作的整體優(yōu)勢。沈陽城市規(guī)劃的目標在于打造東北亞地區(qū)國際化中心城市，北京國際交往中心功能也將深入強化，京沈合作需要在全球視角上謀求發(fā)展。

沈陽營商環(huán)境近年得到很大的提升，對于外商投資具有巨大吸引力。在新發(fā)展階段，鞏固經驗性做法，在京沈合作機制不斷完善的過程中，要強化城市合作的市場運行機制，把政策引導與市場實踐更好結合，打造城市品牌，使城市合作機制更有利于發(fā)揮作用，促進合作城市的競爭力不斷提升。借助北京市場的國際化特征，逐漸走向國際市場，進一步把沈陽城市的發(fā)展變化納入到全球視野，在世界市場獲得更多的要素資源，促進城市在開放中繁榮發(fā)展。利用各種國際會展與大型國際論壇等平臺開展多領域的國際化合作交流。通過構建開放的城市空間體系，提高國際化競爭力，推動城市合作升級發(fā)展，促使城市品質全方位提升。京沈合作是城市間發(fā)展、區(qū)域間發(fā)展、東北亞地區(qū)的產業(yè)空間聚集合作的典范，必將在進一步促進我國國內國際相互促進的雙循環(huán)新發(fā)展格局的不斷完善中發(fā)揮更大作用。

四、結語

城市在功能定位與強化調整進程中存在的外溢效應，對于城市間合作起到積極的作用。首都北京在城市戰(zhàn)略定位與功能優(yōu)化提升的過程中存在著更大的功能外溢效應，主要表現(xiàn)在與其他城市以優(yōu)勢互補為基礎的城市合作。京沈對口合作行動實施以來，成果顯著，對于北京與沈陽的發(fā)展具有雙贏效果，對于全國的城市合作具有示范效應。在國內國際相互促進的雙循環(huán)新發(fā)展格局構建中推動城市合作，通過城市間的功能外溢與互補作用來完善市場循環(huán)，具有重大的深遠的意義。因此，要從城市高質量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、開放型經濟體系完善等多維度地探究城市合作的模式，充分發(fā)揮城市功能外溢效應，使城市合作在經濟、社會、人文、科技、金融等領域獲取最佳的效果，從而推動雙循環(huán)新發(fā)展格局的構建與完善。這是新發(fā)展格局下需要受到重視的一個課題，需要在實踐中深入探討，在理論體系上加以完善。