張 麗

（北京市社會(huì)科學(xué)院 國(guó)際問(wèn)題研究所， 北京 100101）

雙循環(huán)新發(fā)展格局具有時(shí)代內(nèi)涵，即在新發(fā)展階段形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的國(guó)內(nèi)國(guó)際循環(huán)相互促進(jìn)的發(fā)展格局。其中核心在于要重視國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立與完善。在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行跨區(qū)域合作是促進(jìn)國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)發(fā)展的重要途徑。在首都功能戰(zhàn)略調(diào)整與強(qiáng)化建設(shè)的過(guò)程中，首都功能發(fā)生外溢效應(yīng)，提供了城市間合作的動(dòng)力，從而使京沈合作成為城市間合作的典范，在新時(shí)代新發(fā)展格局中發(fā)揮重要作用。

一、雙循環(huán)新發(fā)展格局需要城市功能外溢促進(jìn)城市合作

城市功能外溢是指一座城市在功能戰(zhàn)略定位與強(qiáng)化建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的對(duì)于其他城市或地區(qū)的影響。城市合作是城市功能外溢的一個(gè)重要表現(xiàn)。城市合作即利用城市比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政府引導(dǎo)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，使市場(chǎng)要素資源在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置，滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，緩解供需矛盾，從全國(guó)范圍來(lái)看，城市間合作能夠促進(jìn)形成更加完善的產(chǎn)業(yè)相互配套的現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系，建立具備更加強(qiáng)大的自我循環(huán)能力的產(chǎn)業(yè)鏈。在需求層面上，體現(xiàn)全國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)的消費(fèi)能力；在供給層面來(lái)看，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、流通、分配等環(huán)節(jié)更加暢通的供給體系。這對(duì)于建立相對(duì)穩(wěn)定獨(dú)立的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、實(shí)現(xiàn)富有效率的要素良性互動(dòng)的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)具有重要意義。

(一)城市合作在雙循環(huán)中的作用

雙循環(huán)的構(gòu)建就是要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)循環(huán)系統(tǒng)，即國(guó)內(nèi)循環(huán)和國(guó)際循環(huán)，在兩個(gè)循環(huán)系統(tǒng)的交互影響下，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。國(guó)內(nèi)循環(huán)需要構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，“要形成國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，就需要實(shí)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策?！睆目臻g角度來(lái)看，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，暢通全國(guó)大循環(huán)，就是不要只考慮建設(shè)本地區(qū)本區(qū)域小市場(chǎng)、搞自己的小循環(huán)，要避免各自為政、畫(huà)地為牢，要打破壁壘，破除隱形壁壘，阻止市場(chǎng)分割，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在全國(guó)范圍內(nèi)形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使各類(lèi)商品和要素可以在不同區(qū)域、不同行業(yè)之間自由流動(dòng)。“城市是承載世界人口、經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新、文化的主要平臺(tái)，世界上不同領(lǐng)域的合作，大都以城市為載體深入合作?！背鞘泻献饔兄诖蚱菩姓趬?，增強(qiáng)要素流動(dòng)穩(wěn)定性，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要素資源順暢流動(dòng)。

(二)城市合作的動(dòng)力與條件

城市合作的動(dòng)力表現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是政策動(dòng)力，即通過(guò)地方政府引導(dǎo)創(chuàng)造城市合作的條件。在地方政策協(xié)調(diào)作用下，當(dāng)?shù)氐母鞣N要素資源得到調(diào)配，尤其是人力資源的合理使用，政策性支持到位，企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力增強(qiáng)，從而開(kāi)展地區(qū)性合作。因此，政策協(xié)調(diào)機(jī)制是城市合作的一個(gè)關(guān)鍵性的保障因素。二是市場(chǎng)要素資源得到合理配置。市場(chǎng)仍然是基礎(chǔ)性因素，尤其是市場(chǎng)主體積極性的提高，通過(guò)主動(dòng)性學(xué)習(xí)、技術(shù)性創(chuàng)新，主動(dòng)作為，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。政策性動(dòng)力與市場(chǎng)性動(dòng)力是相輔相成的，市場(chǎng)主體在國(guó)家和地方系列政策鼓勵(lì)的同時(shí)，煥發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)主體間的合作。

(三)城市功能外溢的作用表現(xiàn)

城市功能的外溢機(jī)理是城市在功能調(diào)整與建設(shè)過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的外部效應(yīng)，表現(xiàn)在城市合作領(lǐng)域，就是對(duì)對(duì)口合作城市產(chǎn)生的正向功能。城市在發(fā)展進(jìn)程中大都經(jīng)歷了城市資源環(huán)境承載力不足而要素市場(chǎng)需求高的階段，因此，不同城市在功能定位與建設(shè)進(jìn)程中存在時(shí)滯，在人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，城市間存在著互補(bǔ)的可能性。如果城市間在互補(bǔ)中實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，那么，城市外溢功能得到實(shí)現(xiàn)。比如，特大城市人口疏解、非核心功能疏解、企業(yè)總部外移等，在人才流動(dòng)、技術(shù)創(chuàng)新、資本投入等方面為具有承載空間的城市帶來(lái)相應(yīng)的機(jī)遇，同時(shí)也成為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的外在驅(qū)動(dòng)力。

二、京沈合作中首都功能外溢的表現(xiàn)

首都功能通過(guò)政策、技術(shù)、人力、資本等多種渠道產(chǎn)生外溢效應(yīng)，推動(dòng)沈陽(yáng)實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地全面振興，又促進(jìn)北京“四個(gè)中心”功能優(yōu)化提升，同時(shí)使對(duì)口合作的成果惠及兩地人民群眾。

(一)政策協(xié)調(diào)效應(yīng)

國(guó)務(wù)院辦公廳2017 年3 月7 日發(fā)布《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案》，提出開(kāi)展對(duì)口合作。國(guó)家發(fā)展改革委2018 年03 月17 日發(fā)布《北京市與沈陽(yáng)市對(duì)口合作實(shí)施方案》，指出要加快建立對(duì)口合作工作機(jī)制，打造一批合作樣板。北京市支援合作辦公室2021 年4 月28 日印發(fā)《北京市與沈陽(yáng)市對(duì)口合作2021年工作計(jì)劃》，確定重點(diǎn)領(lǐng)域的具體合作事項(xiàng)。系列政策從機(jī)制上保障上城市合作的穩(wěn)定性，在政府積極發(fā)揮引導(dǎo)作用的前提下，兩地通過(guò)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同營(yíng)造優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境。沈陽(yáng)聚集東北地區(qū)重要的資源要素，包括機(jī)場(chǎng)、鐵路貨運(yùn)等便捷的商貿(mào)物流服務(wù)體系，信息技術(shù)和智能制造等高端制造產(chǎn)業(yè)集群，在先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域具有影響力。再加上沈陽(yáng)地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)，如2015 年8 月沈陽(yáng)成為全國(guó)首輪8 個(gè)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)之一，2017 年4 月中國(guó)(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)沈陽(yáng)片區(qū)正式運(yùn)行等。京沈合作面臨著優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)條件，具有政策疊加效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，京沈?qū)诤献髦蟮牡谝荒?，北京向沈?yáng)完成投資362 億元，占2017 年度沈陽(yáng)引進(jìn)外省市總資金的23.4%，位列沈陽(yáng)進(jìn)資之首。

(二)技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)

兩地技術(shù)創(chuàng)新合作契合疏解非首都功能大勢(shì)，在北京科技創(chuàng)新向外輸出轉(zhuǎn)移過(guò)程中，中關(guān)村與沈陽(yáng)三好街開(kāi)展雙創(chuàng)合作，京沈兩地科技企業(yè)得到發(fā)展機(jī)會(huì)。首創(chuàng)高科集成電路園、京東物流智能制造產(chǎn)業(yè)園、中關(guān)村E 谷等項(xiàng)目。圍繞沈陽(yáng)高新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新協(xié)同、科技含量高、帶動(dòng)能力強(qiáng)、符合沈陽(yáng)高新區(qū)乃至沈陽(yáng)市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，落地后將進(jìn)一步推動(dòng)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快創(chuàng)新發(fā)展步伐，為沈陽(yáng)實(shí)現(xiàn)率先全面振興、全方位振興提供強(qiáng)大動(dòng)力。京沈合作機(jī)制啟動(dòng)以來(lái)，沈陽(yáng)市渾南區(qū)簽約落地京沈合作項(xiàng)目和投資數(shù)量均顯著增加。中關(guān)村豐臺(tái)園和朝陽(yáng)園與沈陽(yáng)的戰(zhàn)略合作項(xiàng)目全面展開(kāi)，經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)承接-創(chuàng)新互動(dòng)-技術(shù)共研全鏈條式發(fā)展過(guò)程。

(三)人才流動(dòng)效應(yīng)

為主動(dòng)實(shí)現(xiàn)沈陽(yáng)承接首都功能戰(zhàn)略溢出效應(yīng)，北京為沈陽(yáng)的人才培訓(xùn)提供機(jī)會(huì)，不僅促進(jìn)沈陽(yáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且直接惠及民生，為人民生活水平提高提供智力支持。一是選派干部特別是局、處級(jí)干部赴沈掛職，推動(dòng)完成重點(diǎn)工作，比如沈陽(yáng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)、亞洲金融協(xié)會(huì)在沈陽(yáng)落戶(hù)、提升沈陽(yáng)營(yíng)商環(huán)境等。二是在京舉辦培訓(xùn)班，專(zhuān)門(mén)為沈陽(yáng)各類(lèi)干部人才提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。三是在特殊行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。比如，在醫(yī)療領(lǐng)域通過(guò)兩地醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約方式，北京專(zhuān)家赴沈指導(dǎo)手術(shù)，在京遠(yuǎn)程會(huì)診與授課，以及聯(lián)合完成自然科學(xué)基金項(xiàng)目，在沈陽(yáng)設(shè)立醫(yī)院分院。四是定期舉辦院士專(zhuān)家參加的京沈技術(shù)交流座談會(huì)。

(四)資本融通效應(yīng)

北京非首都功能疏解產(chǎn)生的外溢效應(yīng)更多體現(xiàn)在資本尋找更多的投資空間。以京沈合作為契機(jī)，沈陽(yáng)市金融發(fā)展局與北京市相關(guān)部門(mén)著力推動(dòng)基金行業(yè)合作示范項(xiàng)目，強(qiáng)化投融資業(yè)務(wù)合作。圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目與市場(chǎng)需求，一大批項(xiàng)目落地，使京沈兩地實(shí)現(xiàn)資源共享、產(chǎn)業(yè)共進(jìn)、合作共贏。沈陽(yáng)開(kāi)展與北京對(duì)接工作引進(jìn)的合作項(xiàng)目中，包括來(lái)自在京世界500 強(qiáng)企業(yè)、中國(guó)500 強(qiáng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)500 強(qiáng)企業(yè)。其中，高端裝備制造業(yè)、新材料、新信息、新能源等項(xiàng)目占比達(dá)40%。這些項(xiàng)目帶來(lái)的新投資有力推動(dòng)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三、利用首都功能外溢效應(yīng)促進(jìn)京沈合作深入發(fā)展

京沈合作相關(guān)政策方案與計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，城市合作發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)達(dá)到雙贏的效果顯現(xiàn)，為城市合作提供了示范效應(yīng)。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，城市合作空間更加廣大，越來(lái)越受到重視，京沈合作需要梳理總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深入發(fā)展，創(chuàng)新模式，拓展渠道，拓寬視野，實(shí)現(xiàn)城市合作的區(qū)域性、現(xiàn)代化、國(guó)際化發(fā)展。

(一)拓展渠道發(fā)展多領(lǐng)域合作

選擇重點(diǎn)領(lǐng)域和效果明顯的領(lǐng)域廣泛建立合作關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化拓展城市功能外溢效應(yīng)發(fā)揮作用的渠道，選擇最優(yōu)外溢渠道以有效發(fā)揮外溢效應(yīng)，構(gòu)建政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)力量廣泛參與的多層次、寬范圍、廣領(lǐng)域的合作體系。根據(jù)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，分階段規(guī)劃重點(diǎn)合作領(lǐng)域，加強(qiáng)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作，發(fā)揮北京科技創(chuàng)新中心功能優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)沈陽(yáng)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城市間合作關(guān)系要謀求可持續(xù)性，從政府政策對(duì)接聯(lián)動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)多元合作。

(二)發(fā)揮平臺(tái)效應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展

合作園區(qū)在城市合作中發(fā)揮著重大作用。城市合作要不斷探討合作園區(qū)共建模式，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)做法，開(kāi)展政策經(jīng)驗(yàn)交流，搭建合作平臺(tái)，吸引產(chǎn)業(yè)集聚。加強(qiáng)實(shí)踐監(jiān)督，協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)園區(qū)。建立常態(tài)化人才交流機(jī)制，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)，并通過(guò)開(kāi)展形式多樣的合作論壇，鼓勵(lì)高端人才交流，開(kāi)展園區(qū)治理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)交流，共享先進(jìn)理念。同時(shí)，以合作園區(qū)為平臺(tái)，提高市場(chǎng)一體化程度，提升本地資源的利用和配置效率，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。抓住北京強(qiáng)化“兩區(qū)”建設(shè)的機(jī)遇，運(yùn)用好中國(guó)(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)沈陽(yáng)片區(qū)的平臺(tái)作用，建立有效合作的長(zhǎng)期機(jī)制。

(三)發(fā)揮城市合作區(qū)域影響力

目前的城市合作側(cè)重在發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城市間內(nèi)生性增長(zhǎng)，是在政策機(jī)制下有重點(diǎn)領(lǐng)域與產(chǎn)業(yè)的定向合作?！俺鞘惺菂^(qū)域一體活動(dòng)最為活躍的載體和主導(dǎo)力量。以發(fā)揮主體功能作用為主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展新格局以及以城市群為主導(dǎo)的城市化發(fā)展新格局，都決定了以城市為中心的合作區(qū)域在我國(guó)出現(xiàn)的必然性、合理性。”城市合作需要實(shí)現(xiàn)共生共贏。城市的功能定位與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異得到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)之后，在空間上聚集各種資源，能夠形成區(qū)域影響力，輻射周邊城市群同步發(fā)展。在京沈合作過(guò)程中，沈陽(yáng)借助首都外溢技術(shù)效應(yīng)，鞏固產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，不斷升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城市的綜合實(shí)力得到提升，區(qū)位優(yōu)勢(shì)日益明顯，成為東北地區(qū)頗具影響力的中心城市，穩(wěn)固地塑造了東北振興戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)程中龍頭城市形象，彰顯出區(qū)域優(yōu)勢(shì)。在北京與沈陽(yáng)城市合作的深入發(fā)展進(jìn)程中，通過(guò)市場(chǎng)要素資源的流動(dòng)輻射到京津冀和東北地區(qū)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使京沈合作融于京津冀一體化和東北振興的行列，從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的循環(huán)。

(四)形成城市合作國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

沈陽(yáng)與北京在“一帶一路”框架下占有重要支點(diǎn)城市地位，有利于開(kāi)放型發(fā)展現(xiàn)代化的國(guó)際化的大城市經(jīng)濟(jì)，成為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。“在城市合作深入發(fā)展的進(jìn)程中，需要依托‘一帶一路’共商共建共享的理念深入探尋城市合作發(fā)展路徑。”城市合作要致力于開(kāi)放型發(fā)展，在比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用達(dá)到共贏的基礎(chǔ)上，形成合力，提高城市國(guó)際化品質(zhì)，打造開(kāi)放型發(fā)展的合作品牌。積極參與國(guó)際分工，不斷提升城市合作的整體優(yōu)勢(shì)。沈陽(yáng)城市規(guī)劃的目標(biāo)在于打造東北亞地區(qū)國(guó)際化中心城市，北京國(guó)際交往中心功能也將深入強(qiáng)化，京沈合作需要在全球視角上謀求發(fā)展。

沈陽(yáng)營(yíng)商環(huán)境近年得到很大的提升，對(duì)于外商投資具有巨大吸引力。在新發(fā)展階段，鞏固經(jīng)驗(yàn)性做法，在京沈合作機(jī)制不斷完善的過(guò)程中，要強(qiáng)化城市合作的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，把政策引導(dǎo)與市場(chǎng)實(shí)踐更好結(jié)合，打造城市品牌，使城市合作機(jī)制更有利于發(fā)揮作用，促進(jìn)合作城市的競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升。借助北京市場(chǎng)的國(guó)際化特征，逐漸走向國(guó)際市場(chǎng)，進(jìn)一步把沈陽(yáng)城市的發(fā)展變化納入到全球視野，在世界市場(chǎng)獲得更多的要素資源，促進(jìn)城市在開(kāi)放中繁榮發(fā)展。利用各種國(guó)際會(huì)展與大型國(guó)際論壇等平臺(tái)開(kāi)展多領(lǐng)域的國(guó)際化合作交流。通過(guò)構(gòu)建開(kāi)放的城市空間體系，提高國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)城市合作升級(jí)發(fā)展，促使城市品質(zhì)全方位提升。京沈合作是城市間發(fā)展、區(qū)域間發(fā)展、東北亞地區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間聚集合作的典范，必將在進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)國(guó)內(nèi)國(guó)際相互促進(jìn)的雙循環(huán)新發(fā)展格局的不斷完善中發(fā)揮更大作用。

四、結(jié)語(yǔ)

城市在功能定位與強(qiáng)化調(diào)整進(jìn)程中存在的外溢效應(yīng)，對(duì)于城市間合作起到積極的作用。首都北京在城市戰(zhàn)略定位與功能優(yōu)化提升的過(guò)程中存在著更大的功能外溢效應(yīng)，主要表現(xiàn)在與其他城市以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)為基礎(chǔ)的城市合作。京沈?qū)诤献餍袆?dòng)實(shí)施以來(lái)，成果顯著，對(duì)于北京與沈陽(yáng)的發(fā)展具有雙贏效果，對(duì)于全國(guó)的城市合作具有示范效應(yīng)。在國(guó)內(nèi)國(guó)際相互促進(jìn)的雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建中推動(dòng)城市合作，通過(guò)城市間的功能外溢與互補(bǔ)作用來(lái)完善市場(chǎng)循環(huán)，具有重大的深遠(yuǎn)的意義。因此，要從城市高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系完善等多維度地探究城市合作的模式，充分發(fā)揮城市功能外溢效應(yīng)，使城市合作在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、科技、金融等領(lǐng)域獲取最佳的效果，從而推動(dòng)雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建與完善。這是新發(fā)展格局下需要受到重視的一個(gè)課題，需要在實(shí)踐中深入探討，在理論體系上加以完善。