宋 瑩

（沈陽師范大學(xué)審計處，沈陽 110034）

引言

審計署2018 年發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》提出了內(nèi)部審計的新定位、新職責(zé)，強(qiáng)化了內(nèi)部審計的獨立性，明確了內(nèi)部審計結(jié)果的運(yùn)用要求和方式，為高校加強(qiáng)和完善內(nèi)部審計工作提供了依據(jù)。教育部作為國家教育行業(yè)主管部門，歷來對內(nèi)部審計工作高度重視，出臺了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》并作了完善修訂。修訂后的《規(guī)定》站在推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，從定位、機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)、權(quán)利、監(jiān)督等多個方面重構(gòu)了新時代教育內(nèi)部審計制度，為高校內(nèi)部審計賦予了新使命、新?lián)?dāng)?，F(xiàn)實中，高校內(nèi)部審計存在角色不清、被重視的程度不夠、獨立性不夠等諸多問題，如何落實審計署、教育部關(guān)于內(nèi)部審計工作的部署，推動高校內(nèi)部審計在高質(zhì)量發(fā)展的道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)，成為“十四五”時期高校內(nèi)部審計工作的必答題。

一、內(nèi)部審計內(nèi)涵和高校內(nèi)部審計功能演進(jìn)

（一）內(nèi)部審計內(nèi)涵

原審計署審計長劉家義同志曾在全國審計工作會議上指出，審計對于國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行具有免疫系統(tǒng)功能，并在一次學(xué)術(shù)主題演講中對審計作為國家經(jīng)濟(jì)免疫系統(tǒng)的本質(zhì)屬性作了全面系統(tǒng)闡述。審計的免疫系統(tǒng)本質(zhì)主要包括預(yù)防屬性、揭示屬性、抵御屬性三個維度。第一，預(yù)防屬性。審計天然獨立、客觀、公正，能夠超脫于經(jīng)濟(jì)社會一般性事務(wù)，有條件、有能力、有保障對于經(jīng)濟(jì)社會病灶做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早治療，進(jìn)而為苗頭性、傾向性問題筑起一道天然的屏障。第二，揭示屬性。審計憑借系統(tǒng)性方法和程序，按照既定標(biāo)準(zhǔn)對被審計對象和事項進(jìn)行核實、驗證、評價，從而發(fā)現(xiàn)損害國家財政資金和國有資產(chǎn)的行為和問題，指明被審計單位內(nèi)部管理、內(nèi)部控制的缺陷。第三，抵御屬性。揭示問題不是審計的終極目標(biāo)，或者說，審計不是單純地為了發(fā)現(xiàn)問題而發(fā)現(xiàn)問題，而是為了在發(fā)現(xiàn)問題后能夠通過審計提出的有效改進(jìn)建議，促進(jìn)完善有關(guān)政策和體制機(jī)制改革，進(jìn)而從根本上解決問題，避免類似問題再次發(fā)生。審計“免疫系統(tǒng)”深化了審計本質(zhì)，貫穿經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的事前、事中和事后，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實施常態(tài)化體檢，確保國家經(jīng)濟(jì)健康和可持續(xù)發(fā)展。

（二）高校內(nèi)部審計功能演進(jìn)

伴隨我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，“十四五”規(guī)劃對高校教育現(xiàn)代化建設(shè)提出更高要求，高校內(nèi)部審計的免疫功能、風(fēng)險預(yù)警、內(nèi)部控制評價和完善治理等新定位、新內(nèi)涵逐步確立，高校內(nèi)部審計迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇和戰(zhàn)略空間。對此，教育部2020 年發(fā)布的47 號令作出了修訂完善：一是增加了建議功能。明確內(nèi)部審計要對單位財政財務(wù)活動實施監(jiān)督、評價，并提出建議意見，促進(jìn)單位治理水平和治理能力建設(shè)，從制度層面解決“屢審屢犯”的頑疾。二是強(qiáng)化了預(yù)警作用。強(qiáng)調(diào)運(yùn)用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫴呗裕瑢栴}遏制在苗頭性階段，由過去傳統(tǒng)的事后監(jiān)督為主向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變。三是增強(qiáng)了職責(zé)范疇。結(jié)合教育事業(yè)發(fā)展和改革需要，將內(nèi)部審計職責(zé)拓展到貫徹落實國家重大教育改革措施、教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和年度事業(yè)發(fā)展計劃完成情況，以及國有資產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況等。

二、高校內(nèi)部審計面臨的主要問題

（一）高校對內(nèi)部審計的角色功能認(rèn)知不足，重視不夠

理論指導(dǎo)實踐，思想引領(lǐng)實踐。我國高校內(nèi)部審計只經(jīng)過短短30 幾年的發(fā)展歷程，總體認(rèn)知還不足，重視程度特別是高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部審計的重視度不夠。具體表現(xiàn)為，存在一些落后觀念、認(rèn)識偏差甚至認(rèn)識誤區(qū)等現(xiàn)象，認(rèn)為高校內(nèi)部審計就是單純監(jiān)督、專找岔子整人，從而逐步形成了內(nèi)部審計工作流于形式?jīng)]有力度、內(nèi)部審計工作無足輕重等認(rèn)識偏差或認(rèn)識誤區(qū)。高校領(lǐng)導(dǎo)的重視程度對于高校內(nèi)部審計功能的充分發(fā)揮至關(guān)重要。審計署11 號令明確強(qiáng)調(diào)，高校審計工作必須由校黨委書記或校長主抓，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自負(fù)責(zé)、親自部署、親自督導(dǎo)。然而，實際工作中往往落實不到位，常常是副校長主抓主管，甚至一些校長不管不問，或者敷衍了事；個別高校甚至裁減內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計人員，使得內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的各項職能很難發(fā)揮?，F(xiàn)實中，對內(nèi)部審計的認(rèn)知不足和重視不夠問題，嚴(yán)重制約著高校內(nèi)部審計發(fā)展。

（二）高校內(nèi)部審計獨立性不夠完全，機(jī)構(gòu)不完善

審計最核心的特征就是獨立性，推進(jìn)并保持高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和審計人員的獨立性，是提升高校內(nèi)部審計工作質(zhì)效，發(fā)揮內(nèi)部審計促進(jìn)高校向高質(zhì)量發(fā)展功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。獨立性要求形式和實質(zhì)上都要獨立，即要實現(xiàn)審計機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計人員、工作職責(zé)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等方面的全面獨立。然而，如前所述，由于高校內(nèi)部審計工作起步較晚、內(nèi)部審計發(fā)展條件不力，以及思想理念不到位等因素，致使高校內(nèi)部審計總體上獨立性還未達(dá)到要求。比如，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，高校設(shè)置獨立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)尚未實現(xiàn)全覆蓋，存在部分高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)與紀(jì)委監(jiān)察或財務(wù)等部門合署辦公情形，更有少量高校未設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)；在審計人員與業(yè)務(wù)方面，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通員工中真正審計專業(yè)出身的業(yè)務(wù)同志很少；此外，高校經(jīng)常將審計機(jī)構(gòu)和審計崗位作為其他部門輪崗的出口，而且總體上編制非常有限，部分高校甚至還不足5 名同志。因此，對高校內(nèi)部審計工作的整體實力和業(yè)務(wù)獨立性構(gòu)成較大限制，內(nèi)部審計工作質(zhì)量可謂堪憂。

（三）高校內(nèi)部審計人員隊伍建設(shè)滯后，隊伍整體素質(zhì)不高

高校內(nèi)部審計工作要求其審計人員應(yīng)是一專多能復(fù)合型人才，除熟悉審計、財務(wù)知識外，還必須具備高校管理、法律、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及建筑學(xué)等方面知識，才能勝任審計這種專業(yè)性極強(qiáng)的技術(shù)工作。目前，高校內(nèi)部審計人員總體上勝任能力不夠，具體表現(xiàn)為，審計理論知識掌握功底較差，業(yè)務(wù)知識領(lǐng)域局限，運(yùn)用的審計技術(shù)方法和手段普遍陳舊過時，不能充分適應(yīng)“十四五”時期高校教育事業(yè)改革與發(fā)展的需要，加之高校內(nèi)部審計人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，特別是后備年輕力量儲備不足，內(nèi)生發(fā)展激勵機(jī)制不足，繼續(xù)教育培訓(xùn)提升資源不充分，往往導(dǎo)致內(nèi)部審計隊伍整體素質(zhì)不能適應(yīng)時代的發(fā)展和需要，難以滿足高校內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

（四）高校內(nèi)部審計技術(shù)更新不及時，審計效率低下

伴隨近年來高校信息化快速建設(shè)，財務(wù)管理、后勤保障、教學(xué)管理等部門已普遍實現(xiàn)了信息系統(tǒng)管理和信息化條件下的辦公環(huán)境。然而，由于內(nèi)外部環(huán)境和條件等的限制，高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)普遍還停留在紙質(zhì)辦公環(huán)境，最常用的審計手段依然是手工查賬，收發(fā)審計材料、翻看復(fù)議憑證賬簿、記錄約談筆錄等需要耗費(fèi)大量的人力和時間資源，效率亟待提升。同時，高校普遍還未建成覆蓋全部業(yè)務(wù)條線的一體化信息平臺，審計、基建、后勤、財務(wù)等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)目前還處于孤島階段，未能有效連接，資源不能共享；還有部分高校尚未使用審計作業(yè)軟件，不具備信息化平臺建設(shè)的基礎(chǔ)。審計信息化建設(shè)顯著滯后，不但變相增加了審計機(jī)構(gòu)和審計人員的工作強(qiáng)度，也不利于高效地、及時地發(fā)現(xiàn)問題、提出建議。

（五）高校內(nèi)部審計結(jié)果運(yùn)用不充分，警示作用不強(qiáng)

高校內(nèi)部審計往往是事后審計，缺少事前、事中審計。這一方面導(dǎo)致即使審計工作發(fā)現(xiàn)了問題，但是損失已經(jīng)發(fā)生，甚至“物是人非”、“為時晚矣”，要么無法整改，要么不具備整改條件，反而讓審計工作成了“走過場”、“花架子”；另一方面，審計沒有充分指明事件發(fā)生過程中的風(fēng)險點，并有效及時遏制風(fēng)險的發(fā)生，致使即便審計報告提出了問題和建議，往往被實際采納的程度也有限。典型的經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計，一把手作為被審計對象，要么離職，要么調(diào)任，審計結(jié)果也只是歸入一把手的個人檔案，往往“新官不理舊賬”，對前任審計發(fā)現(xiàn)的問題大多敷衍塞責(zé)，致使審計工作流于形式。而個別因為利益糾葛打招呼、托人情更是擾亂了正常的審計工作秩序，也在一定程度上挫傷了審計人員的積極性，嚴(yán)重影響了內(nèi)部審計發(fā)揮真正作用。

三、對高校內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）轉(zhuǎn)變審計理念，鍛造審計鐵軍

高校內(nèi)部審計的獨立性既是審計的生命線，也是審計的立身之本。為此，高校應(yīng)當(dāng)切實從內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部審計人員編制方面做好保障工作，明確組建獨立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，從而充分履行內(nèi)部審計職責(zé)。高校應(yīng)當(dāng)由主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作，并認(rèn)真聽取內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的報告。建設(shè)一支政治有保障、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作作風(fēng)強(qiáng)的教育系統(tǒng)審計工作隊伍。新時代、新征程、新要求下，高校內(nèi)部審計的職責(zé)范圍從學(xué)校各個部門及直屬單位財務(wù)情況到主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，從各類合同進(jìn)行審簽合規(guī)性到基本建設(shè)工程決算，幾乎覆蓋了高校建設(shè)與發(fā)展的所有重大領(lǐng)域和事項。為此，高校審計隊伍必須高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，苦練事功，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高修養(yǎng)，嚴(yán)肅法紀(jì)，始終抱有對法律法規(guī)的敬畏之心。樹立正確的價值觀，始終以腳踏實地、公正公心、守正創(chuàng)新的精神，為高校內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）升級審計技術(shù)，賦能審計質(zhì)效

高校內(nèi)部審計工作要想跟上新時代、跟上黨和國家對高校教育的發(fā)展需要，施行信息化轉(zhuǎn)型是必由之路，也是審計工作題中應(yīng)有之意。牢固樹立互聯(lián)網(wǎng)思維和互聯(lián)網(wǎng)意識，充分認(rèn)識到信息技術(shù)對于提升審計工作質(zhì)效的重大意義，著力構(gòu)建以信息技術(shù)為支撐的審計大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，依據(jù)審計范圍設(shè)定業(yè)務(wù)功能模塊，包括財務(wù)模塊、經(jīng)濟(jì)責(zé)任模塊、基建工程模塊、合同采購模塊、內(nèi)部控制模塊等，實現(xiàn)對高校內(nèi)部審計項目化管理。同時，推動審計平臺與高校一體化平臺的互聯(lián)互通，逐步實現(xiàn)與財務(wù)、后勤、基建、采購、教學(xué)、科研、國資等部門的數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)與國家審計機(jī)關(guān)和社會審計機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)傳遞，對審計流程做到實時監(jiān)控，以信息化、智能化、數(shù)字化賦能審計質(zhì)效，更加充分更高質(zhì)量地實現(xiàn)好完成好高校內(nèi)部審計目標(biāo)。

（三）拓展審計范圍，強(qiáng)化審計功能

高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要統(tǒng)籌高校審計監(jiān)督規(guī)劃和審計資源，突出重點、聚焦重點、把握關(guān)鍵，把有限的審計力量用在刀刃上。以點帶面，審計一點帶動一面教育一片，充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計利劍作用。同時，將監(jiān)督寓于服務(wù)，以監(jiān)督促管理，以服務(wù)增效益。具體來說，就是通過對審計查出問題的處理、處罰和整改，最終促進(jìn)高校改進(jìn)和規(guī)范內(nèi)部管理，健全內(nèi)控制度，提高教育資金使用效益，促進(jìn)高校廉政建設(shè)，實現(xiàn)審計與高校一致價值取向的目標(biāo)。按照免疫系統(tǒng)理論，作為高校內(nèi)部控制體系的重要基礎(chǔ)和組成部分，高校內(nèi)部審計的職責(zé)不僅僅包括傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和糾錯查弊，還包括通過對高校內(nèi)部控制的檢查與評價，協(xié)助高校各部門各單位管理層牢固樹立風(fēng)險意識，加強(qiáng)風(fēng)險管控，有效履行職責(zé)，改進(jìn)內(nèi)部管理，提高辦學(xué)和科研效益。因此可以說，高校內(nèi)部審計是對高校管理活動的再監(jiān)督和管理，是一種創(chuàng)造價值的增值型審計。

（四）創(chuàng)新審計方法，完善審計程序

高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要對照習(xí)近平同志對內(nèi)部審計工作的講話精神和審計署、教育部對內(nèi)部審計工作的要求，加強(qiáng)審計工作制度體系，制定審計工作規(guī)程，推進(jìn)內(nèi)部審計工作規(guī)范化，全面推動高校內(nèi)部審計工作法治化，依法審計，依規(guī)審計。為此，高校應(yīng)當(dāng)成立內(nèi)部審計委員會或類似權(quán)力機(jī)構(gòu)，校黨委書記或校長任委員會主任，校相關(guān)班子成員任委員，辦公室設(shè)在校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，從機(jī)制上保證內(nèi)部審計工作融于高校發(fā)展大局和全局，保障內(nèi)部審計工作的獨立性、權(quán)威性、話語權(quán)，明確高校主要負(fù)責(zé)人對于內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確高校內(nèi)部各部門和所屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)對于內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題的整改責(zé)任。要建立整改質(zhì)量保障制度，堅決杜絕紙面整改、口頭整改，切實解決內(nèi)部審計工作最后一公里問題。高校應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)公開公示內(nèi)部審計結(jié)果和整改情況，有效發(fā)揮審計警示教育作用，增強(qiáng)被審計部門和單位的問題意識和風(fēng)險理念，扎緊制度籠子，由審計事后整改向?qū)徲嬍轮斜O(jiān)控和事前防范轉(zhuǎn)化。

結(jié)語

根據(jù)上述分析，高校內(nèi)部審計作為國家審計監(jiān)督體系的重要組成部分，必須堅持走高質(zhì)量發(fā)展道路，要從側(cè)重于內(nèi)部審計“有沒有”，轉(zhuǎn)向“好不好”、“優(yōu)不優(yōu)”、“強(qiáng)不強(qiáng)”。高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計人員要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面履行審計職責(zé)，優(yōu)化審計管理，推動深化審計成果運(yùn)用，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高審計工作質(zhì)量和效率，為高校治理體系和治理能力建設(shè)貢獻(xiàn)力量。