鄒雯雯 榮成市財政績效評價中心

引言

現(xiàn)行的《預(yù)算法》《會計法》等法規(guī)為推進建設(shè)符合中國特色社會主義的管理體制和管理能力提供了基礎(chǔ)理論支持與技術(shù)保障，尤其在財政預(yù)算管理工作一體化體系逐步健全的發(fā)展環(huán)境下，政府會計應(yīng)正確認識到原有財務(wù)管理方法的單一性，主動應(yīng)對一體化進程帶來的工作影響，從支付、預(yù)算資金等多角度調(diào)整會計工作內(nèi)容與形式，以此提高政府會計管理水平。

一、財政預(yù)算管理一體化相關(guān)概述

（一）財政預(yù)算管理一體化定義

所謂財政預(yù)算管理一體化，主要是指以信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為核心與主要載體的，能夠有效提高項目儲備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作自動化、標(biāo)準(zhǔn)化水平的規(guī)范條例，一方面能夠動態(tài)反映預(yù)算管理全流程，另一方面還能夠確保各級預(yù)算管理工作的規(guī)范性和高效性。就目前來看，該一體化規(guī)范是全面深化預(yù)算制度改革的重要突破口，是改善預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)的有效措施。

（二）財政預(yù)算管理一體化實施意義

隨著涵蓋財政主要業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的不斷完善，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施得到強化，滿足了當(dāng)前財政管理與改革需求。但是政府會計管理仍存在一定不足，具體體現(xiàn)在信息技術(shù)層面和預(yù)算管理層面。對于信息技術(shù)方面的不足，主要是地方政府部門的預(yù)算管理系統(tǒng)尚未實現(xiàn)縱向全面貫通，仍具有條塊化、碎片化特點，技術(shù)與核心要素不規(guī)范統(tǒng)一；在預(yù)算管理方面，其不足之處體現(xiàn)在四方面，分別為：（1）預(yù)算管理綜合性、統(tǒng)籌性不足，一體化規(guī)范下的收支預(yù)算管理不夠嚴格，在相關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)不到位的情況下，部分財政性資金作用發(fā)揮有限。（2）預(yù)算管理規(guī)范性亟須提升。尤其是上下級預(yù)算存在脫節(jié)現(xiàn)象，政府、部門、單位預(yù)算未實現(xiàn)有效銜接，預(yù)算管理規(guī)范體系不夠健全。（3）預(yù)算管理透明度仍需提升。一些預(yù)算內(nèi)容細化的不夠具體，針對各級次、領(lǐng)域的預(yù)算管理情況了解滯后。（4）有關(guān)支出執(zhí)行的預(yù)算約束力不夠強，預(yù)算調(diào)劑程序規(guī)范性不夠理想，預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金也無法實現(xiàn)自動計算、回收，約束機制有待完善。

但是通過落實預(yù)算管理一體化，根據(jù)其規(guī)范內(nèi)容對會計管理及其相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)進行進一步梳理，能夠有效改善上述不足，并實現(xiàn)以下目標(biāo)：

第一，增強業(yè)務(wù)規(guī)范性。財政預(yù)算管理一體化由財政部印發(fā)，其中涉及相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，所以一體化工作下的會計管理能夠在明確的預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程、控制規(guī)則上展開，這對后續(xù)相關(guān)基礎(chǔ)信息采集、業(yè)務(wù)流程梳理等工作提供支持；第二，完善系統(tǒng)建設(shè)。包括系統(tǒng)環(huán)境搭建、搭建方案編制、業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)工作，能夠有效推進轉(zhuǎn)型建設(shè)的落實；第三，促進制度修訂、完善。財政預(yù)算管理一體化規(guī)范下的管理制度將會進一步得到完善，主要以省財政廳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)范為基礎(chǔ)，修訂現(xiàn)行支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行等內(nèi)容；第四，規(guī)范預(yù)算管理。依托于“制度+技術(shù)”的管理機制增強財政管理制度規(guī)范性，實現(xiàn)以“以技術(shù)控業(yè)務(wù)”等。通過財政預(yù)算管理一體化規(guī)范，能夠確保統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的全面落實，規(guī)范財務(wù)管理，實現(xiàn)各項財務(wù)工作橫向配合、縱向?qū)?，提升政府會計管理現(xiàn)代化水平。

二、基于財政預(yù)算管理一體化分析政府會計受到的影響及應(yīng)對方式

（一）支付方式方面的影響

財政預(yù)算管理一體化規(guī)范中明確取消了財務(wù)部門直接撥付和經(jīng)財政部門授權(quán)撥付的區(qū)分，以往傳統(tǒng)的支付方式對撥付渠道進行了劃分，一方面是直接撥付，另一方面是經(jīng)財政部門授權(quán)撥付，但是在一體化規(guī)范落實下，支付方式轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛸Y金支出者統(tǒng)一實行國庫資金集中收付的部門的直接付款或僅對部分資金支出進行財務(wù)審計。所以，相較于從其概念的付款辦法，整合國庫集中支付方式統(tǒng)一了資金付款流程，不僅需要運用一體化軟件系統(tǒng)，還需要提前向有關(guān)部門進行申請。財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)充分發(fā)揮自動化功能對項目進行校驗，校驗標(biāo)準(zhǔn)由政府財務(wù)部門與主管部門提前制定，只有在校驗合格后方可將此文件送到代銷商業(yè)銀行。與此同時，為控制撥款行為，尤其是從零余額賬戶撥款至實有賬戶等行為，規(guī)范要求系統(tǒng)具備支付預(yù)警系統(tǒng)制度，提前根據(jù)單位情況與需求設(shè)定合適的金額，一旦撥款數(shù)目超出設(shè)定值，則立即提示預(yù)警，并要求單位對款項做出詳細說明，通過后方可撥款支付。

整合國庫集中支付方式對政府會計最大的影響是，不必在付款時區(qū)別財政部門直接付款和經(jīng)財政部門授權(quán)付款，相應(yīng)的會計明細科目和零余額額度到賬服務(wù)也可能被撤銷，在該情況下，會計核算工作中可在支付時一并計入總賬。政府會計實際工作中，財政部門往往無法確定撥款項目支付方式，支付方式的確定離不開支付行為的出現(xiàn)，若仍保持以往的會計核算明細科目，那么核算工作將無法充分發(fā)揮作用，不利于政府會計工作的展開和水平的提升。

（二）預(yù)算資金項目化管理

財政預(yù)算管理一體化規(guī)范中明確闡釋了國家預(yù)算項目根據(jù)計劃的支出特性和作用，其中，國家預(yù)算項目分為三類，具體如下：

由于規(guī)范的推進與會計管理革新均需要調(diào)整時間，所以財政預(yù)算管理一體化中預(yù)算資金項目化管理的落實對政府會計最大的影響是，原本的基礎(chǔ)費用類別核算會計明細科目被撤銷，費用不再有專項和基礎(chǔ)類型之分，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槿藛T類、運轉(zhuǎn)類和特定目標(biāo)類。人員類和運轉(zhuǎn)類項目中的公共經(jīng)費項目與對應(yīng)部門預(yù)算的基本開支相對應(yīng)，約束目標(biāo)類等其他運行類項目開支則與專項開支相對應(yīng)。相較于傳統(tǒng)費用分類，明確的三類劃分能夠進一步揭示、發(fā)揮預(yù)算資金在政府運行過程中發(fā)揮的作用，而且規(guī)范中對三個類別的界限劃分也更為清晰、具體，在某種程度上，有效對各類費用加強了約束，避免政府運行過程中在公用經(jīng)費中列支人員費用，或是從項目支出中列支運轉(zhuǎn)性支出等問題。

（三）預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回管理

財政預(yù)算管理一體化技術(shù)規(guī)范針對當(dāng)前預(yù)算管理控制方法等全面提出了全新的工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，信息技術(shù)與體系標(biāo)準(zhǔn)貫穿管理工作始終，各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的落實遵循系統(tǒng)性思維，其中，有關(guān)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金回收管理得到調(diào)整與優(yōu)化。在財政預(yù)算管理一體化技術(shù)管理規(guī)范中明確提出，對于確定處于跨年度性投資歸還范圍的企業(yè)單位，開展預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金處理工作時，可以讓單位內(nèi)的財務(wù)主管部門，以投資歸還告知書和回單開展相對應(yīng)的財務(wù)處理。

在具體工作中，若是政府建設(shè)項目中存在尚未完成的跨年度資金投入返回，則規(guī)范鼓勵此類資金按照原本用途繼續(xù)推進，但是在此過程中需要追加相應(yīng)的可執(zhí)行指標(biāo)；若是政府建設(shè)項目中已有完成，且收到存量投資跨年度資金投入返回，那么此類資金則要被納入至結(jié)余基金管理，辦理流程按照現(xiàn)行結(jié)余法規(guī)開展。該收回管理辦法對政府會計帶來的主要影響是，政府財政部門在回收跨年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資助時，無論是沖銷零余額賬戶信用款額度，還是沖銷財政撥款結(jié)余和結(jié)余科目核算，都由歸還額度科目核算。

（四）國庫集中收付結(jié)余權(quán)責(zé)發(fā)生制列支

在財政預(yù)算管理一體化的工作環(huán)境下，規(guī)范預(yù)算管理工作信息基礎(chǔ)的準(zhǔn)確性和全面性，確保政府年終財政預(yù)算支出運行、結(jié)余情況的真實反映，明確對財政部門進行層次上的細化，并對各層級落實差異化要求。對于縣區(qū)及以上財政部門而言，相關(guān)工作的展開要建立在當(dāng)?shù)卣?zé)任支付的實現(xiàn)機制核算財政支出事項基礎(chǔ)上，結(jié)合總預(yù)算會計學(xué)原則相關(guān)規(guī)定開展列項支付管理工作，其間不得按照權(quán)責(zé)產(chǎn)生制度對地方金庫集中式支付結(jié)余進行處理；針對省級地方財政部門，在落實基于權(quán)利產(chǎn)生制列支和金庫集中式支付結(jié)余時，要嚴格按照現(xiàn)行規(guī)定的控制要求與使用范圍開展合理處理工作。具體而言，政府單位國庫集中收付結(jié)余列支原則發(fā)生變化，統(tǒng)一性增強，由財政部門以收付實現(xiàn)制度為基礎(chǔ)統(tǒng)一對財政支出事項進行核算，同時財政部門還應(yīng)全面收回原預(yù)算單位國庫的集中收付結(jié)余，不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制進行列支。

這對政府會計造成的影響主要體現(xiàn)在以下工作內(nèi)容之中：（1）當(dāng)政府收到來自國家財政的貸款額度時，在開展貸記和借記工作時，前者記為零余額賬戶用款額度，后者則記為相關(guān)財務(wù)補償收入金額等類其他科目核算；（2）若是計劃從零余額賬戶中進行支取并將其應(yīng)用于貸款額度時，在開展貸記和借記工作時，前者記為有關(guān)費用類其他科目核算，后者記為零余額賬戶用款額度；（3）若是年末政府具有尚未用完的指標(biāo)，那么政府會計人員應(yīng)以國家財政規(guī)定的扎賬日期對總預(yù)算進行統(tǒng)一回收，借記財政補助收入，或是結(jié)余等其他科目核算，在開展貸記工作時，應(yīng)記為零余額賬戶用款額度，或是應(yīng)返回貸款額度。簡單來說，政府會計在開展資金收回等相關(guān)工作時，需要由財政部門統(tǒng)一收回然后進行結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余工作，政府會計不可開展撥付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、應(yīng)返回貸款額度等業(yè)務(wù)。若是在政府運行過程中發(fā)現(xiàn)下一年仍涉及此項資金，則要將此項資金納入至下一年的部門預(yù)算中，相關(guān)指標(biāo)文件和規(guī)定相同。

（五）強化預(yù)算單位資產(chǎn)管理

在現(xiàn)代化財務(wù)管理下，財政預(yù)算管理一體化規(guī)范的推進使固定資產(chǎn)類別、代碼管理制度愈發(fā)完善，尤其是固定資產(chǎn)分類，相較于以往傳統(tǒng)的分類方式，一體化規(guī)范下的政府固定資產(chǎn)分類十分明晰，且與采購商品項目之間具有緊密聯(lián)系，所以要做好與財政部門采購商品項目的銜接工作。在該情況下，政府財務(wù)管理、政府采購項目管理，依托于體系的共享與共用，能夠有效減少單位預(yù)算編制工作量和財政預(yù)算審查量，保證工作質(zhì)量的同時提升工作效率。除此之外，規(guī)范中還制定了企業(yè)考評信息規(guī)范管理制度，政府相關(guān)信息更為全面且具備動態(tài)化特征，比如資產(chǎn)配置信息、價格變動等。

這對政府會計帶來的影響是，登記管理工作內(nèi)容豐富，除固定資產(chǎn)以外，還需要開展長期資產(chǎn)考評登記相關(guān)工作?，F(xiàn)有的資產(chǎn)系統(tǒng)功能作用較為單一，僅能夠?qū)潭ㄙY產(chǎn)考評、基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)進行管理維護，不具備考評管理內(nèi)容，這導(dǎo)致年終國有資產(chǎn)報告效用較差、資產(chǎn)僅有賬面價值、相關(guān)信息缺失，比如具體名稱、折舊年限等。因此，為提升政府資產(chǎn)透明程度，圍繞資產(chǎn)開展全面的考評、折舊管理是必要的。

（六）限制實有資金賬戶轉(zhuǎn)款

國庫單一賬戶系統(tǒng)、財政收付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、銀行間實時清算體系是國庫資金集中收付的基礎(chǔ)，政府在對相關(guān)款項進行支出時，需要由單位提出申請，經(jīng)有關(guān)部門校驗、核實后方可進行賬款撥付，往往是由國庫單一賬戶系統(tǒng)進行直接撥付。但是在某些情況下，單位不能直接從本單位零余額賬戶系統(tǒng)向本單位以及本機關(guān)其他預(yù)算單位的實有資本賬戶劃轉(zhuǎn)資金。具體情況包括：（1）在服務(wù)項目購買相關(guān)要求下，或是以相關(guān)協(xié)議規(guī)定為基礎(chǔ)對服務(wù)項目費用進行承擔(dān)時，在該情況下，單位不能直接進行資金劃轉(zhuǎn)；（2）嚴格控制薪酬代扣事宜，尤其在確定需要劃轉(zhuǎn)的職工支出、住房改造費用、稅費等方面，需要嚴格按照相關(guān)部門財務(wù)制度規(guī)范落實薪酬代扣事宜；（3）若是一些政府單位還未使用零余額賬戶時，不能直接進行資金劃轉(zhuǎn)；（4）經(jīng)過國家財政審批后的歸墊資助和其他資助。

這一調(diào)整與轉(zhuǎn)變對政府會計造成的影響是，政府不可從零余額賬戶向?qū)嵱匈~戶進行撥款，賬戶的財政資金余額也受到嚴格限制，多數(shù)情況下，除了特殊資金外，結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的一律收回同級財政。

（七）決算報告自動化生成

自從預(yù)算管理一體化建立和推進以來，由于該規(guī)范和要求以信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，依托于信息資源共享與交互，形成了從項目儲備到報告全過程的管理鏈條和管理閉環(huán)，涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等諸多內(nèi)容。該一體化工作的落實，各類財政報告生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣踊?，進一步提高了預(yù)算執(zhí)行、政府財務(wù)狀況等信息的透明度，確保會計相關(guān)工作更為真實地反映政府內(nèi)部財務(wù)信息。與此同時，通過信息技術(shù)與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的融合，財政報告審核管理手段日益豐富，以往較為常見的報告遺漏現(xiàn)象得到有效改善，財政報告編報質(zhì)量提高。

結(jié)語

綜上所述，預(yù)算管理一體化規(guī)范的落實進一步深化政府會計信息化建設(shè)，手工錄入工作量大幅度減少，且在結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、預(yù)算項目化管理等方面落實更為現(xiàn)代化的要求與調(diào)整，有效優(yōu)化政府會計管理流程，提高整體工作效率。