徐青霞

(民勤縣水務(wù)局，甘肅 民勤 733399)

1 基本情況

民勤是資源性嚴(yán)重缺水縣份，耕地水資源2025m3/hm2，僅為全省平均水平的1/3、全國平均水平的1/6。水資源嚴(yán)重短缺問題，已成為制約全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一。面對水資源嚴(yán)重匱乏的實(shí)際，民勤縣以石羊河流域重點(diǎn)治理為契機(jī)，全面實(shí)施生態(tài)安全戰(zhàn)略，建立以水權(quán)管理為核心的水資源管理制度，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，積極探索天上水、地表水、地下水“三水”聯(lián)合調(diào)度和生物、農(nóng)藝、工程、管理多措并舉的節(jié)水興農(nóng)之路，著力構(gòu)建與水資源高效利用相適應(yīng)的節(jié)水農(nóng)業(yè)體系。水的農(nóng)業(yè)增加值由2006年的2.86元/m3提高到2021年的17元/m3，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了初步成效。農(nóng)民人均可支配收入由2006年的3582元增加到2021年的17059元，增長了4.76倍，如圖1所示。但《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》確定的水資源總量控制目標(biāo)，在不違背耕地保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)保護(hù)等政策的前提下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民勤縣農(nóng)業(yè)發(fā)展用水需求。

2 農(nóng)業(yè)發(fā)展情況

2.1 種植面積變化情況

全縣農(nóng)作物總播面積呈現(xiàn)“壓減—穩(wěn)定—擴(kuò)大”變化趨勢，總播種面積治理前為6.1萬hm2，隨著石羊河流域重點(diǎn)治理及關(guān)井壓田的實(shí)施，耕地面積壓減至約4.67萬hm2，后因糧食安全及耕地政策的落實(shí)，總播種面積逐步擴(kuò)大，至2021年，全縣農(nóng)作物總播面積達(dá)5.99萬hm2(統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))。立足水資源狀況和作物需水規(guī)律，加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，著力構(gòu)建糧經(jīng)合理搭配、種養(yǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

2.2 耕地保護(hù)情況

根據(jù)2009年全國第二次土地調(diào)查成果，民勤縣耕地面積為11.87萬hm2，劃定永久基本農(nóng)田8.27萬hm2；根據(jù)2019年民勤縣第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，民勤縣耕地面積為11.975萬hm2，其中穩(wěn)定耕地面積為9.586萬hm2。“二調(diào)”和“三調(diào)”2次核實(shí)的耕地面積均在全國1.2億hm2耕地紅線范圍以內(nèi)?！蹲匀毁Y源部關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》(自然資函〔2022〕47號)指出，2022年8月完成“三區(qū)三線”劃定和上圖入庫工作。根據(jù)“劃入永久基本農(nóng)田的可長期穩(wěn)定利用耕地不得低于現(xiàn)狀可長期穩(wěn)定利用耕地的90%”的要求，民勤縣應(yīng)劃定永久基本農(nóng)田8.6萬hm2。

2.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況

民勤縣自2011年開始實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，2011—2021年，全縣共實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目50個(gè)，涉及全縣17個(gè)鎮(zhèn)、109個(gè)村。其中土地整治項(xiàng)目32個(gè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目11個(gè)、高效節(jié)水項(xiàng)目4個(gè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目3個(gè)，總投資5.69億元，建設(shè)總規(guī)模2.587萬hm2，建設(shè)內(nèi)容為平整土地、開墾耕地、襯砌渠道及安裝輸水管道、修建田間道和栽植防護(hù)林等。經(jīng)核查，2022年2.587萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中種植糧食及油料作物1.887萬hm2、占比72.9%，種植其他作物0.7萬hm2、占比27.1%。2021年新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部種植糧食作物。

圖1 民勤縣石羊河流域重點(diǎn)治理以來農(nóng)民人均可支配收入變化圖

2.4 脫貧攻堅(jiān)情況

民勤縣屬全省17個(gè)插花型貧困縣之一，2013年底識別建檔立卡貧困村38個(gè)，建檔立卡貧困人口10752戶、4.22萬人，貧困發(fā)生率18%。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，民勤縣認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作重要論述和對甘肅重要講話指示精神，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，始終將打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為頭等大事和第一民生工程，以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，落實(shí)精準(zhǔn)方略，緊盯“兩不愁三保障”基本標(biāo)準(zhǔn)，舉全縣之力攻堅(jiān)克難、苦干實(shí)干，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、固根本，推動脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就。2018年10月，經(jīng)甘肅省政府批準(zhǔn)，退出插花型貧困縣序列。至2019年底，全縣累計(jì)減貧10766戶、45765人，貧困村、貧困人口全部脫貧退出。2021年，民勤縣被確定為省級鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和鄉(xiāng)村建設(shè)示范縣，探索形成了“336”防返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制，按照“六必訪”“六必查”要求，聚焦監(jiān)測對象、8類重點(diǎn)關(guān)注人群和脫貧戶，按周、月、季走訪排查，持續(xù)跟蹤，動態(tài)監(jiān)測，將有返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)嚴(yán)重困難的農(nóng)戶及時(shí)納入監(jiān)測范圍，“一戶一策”精準(zhǔn)幫扶，切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶。累計(jì)納入120戶454人，綜合落實(shí)健康、產(chǎn)業(yè)、民政等各項(xiàng)幫扶政策360多項(xiàng)。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)完成發(fā)展類村莊的“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，建成省級鄉(xiāng)村建設(shè)示范村12個(gè)。

3 水資源利用情況

民勤縣境內(nèi)無自產(chǎn)地表徑流，由南部進(jìn)入境內(nèi)的石羊河是縣境內(nèi)唯一的地表水源，由于受石羊河流域大氣環(huán)境的變化、石羊河上中游人類活動和開發(fā)利用程度逐年提高等因素影響，石羊河進(jìn)入民勤境內(nèi)的徑流由20世紀(jì)50年代年均5.42億m3減少為20世紀(jì)90年代年均1.524億m3，多年年均減少量由20世紀(jì)90年代年均0.1億m3增大到20世紀(jì)的年均0.15億m3，2000年入境水量不足1億m3，2005年僅為0.61億m3，是全國最干旱的地區(qū)之一。黨中央國務(wù)院高度重視民勤生態(tài)問題，2007年12月，《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)獲國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，《規(guī)劃》總投資47.49億元，其中民勤屬區(qū)11.46億元，后來增加到12.6493億元，實(shí)際到位資金12.2827億元?！兑?guī)劃》以2003年作為現(xiàn)狀水平年，以流域內(nèi)水資源可利用總量為依據(jù)，核定全縣配水面積4.1687萬hm2，人均0.17hm2，綜合灌溉定額6150m3/hm2，配水總量4.13億m3，地下水允許開采量1.16億m3。

石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃是立足本流域水資源，對石羊河流域進(jìn)行搶救民勤綠洲為核心的重點(diǎn)治理，在緊要關(guān)頭遏制并扭轉(zhuǎn)了石羊河流域生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。但受特殊的自然地理?xiàng)l件和水資源嚴(yán)重短缺制約，流域生態(tài)脆弱的本質(zhì)沒有改變，隱患依然存在。近年來，由于特殊的自然條件因素影響和復(fù)雜的歷史成因，導(dǎo)致水資源供需矛盾十分突出。

4 農(nóng)業(yè)發(fā)展與水資源供需矛盾分析

經(jīng)分析，按照《中華人民共和國土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田”的要求和《規(guī)劃》配置水量，民勤縣水資源供需矛盾將十分突出。

4.1 耕地保護(hù)與水資源保護(hù)矛盾分析

習(xí)近平總書記指出“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，農(nóng)民可以非農(nóng)化，但耕地不能非農(nóng)化”“十八億畝耕地紅線必須堅(jiān)守，沒有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地”。2022年中央一號文件系統(tǒng)性提出“落實(shí)‘長牙齒’的耕地保護(hù)硬措施”，防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。《土地管理法》第三十八條和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十八條規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田”?！兑?guī)劃》雖對民勤縣地下水開采量和灌溉定額做出了明確限定，但民勤俗有“十地九沙、非灌不殖”之說，基本農(nóng)田必須進(jìn)行灌溉，否則只能荒蕪，荒蕪又將違背國家基本農(nóng)田保護(hù)政策。民勤縣落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)、保障糧食安全與水資源總量控制矛盾突出，水資源總量控制難度較大。

4.2 農(nóng)民增收與水資源配置矛盾分析

民勤縣屬省定插花型貧困縣，2013年全縣識別納入建檔立卡貧困人口10752戶、4.22萬人，貧困發(fā)生率18.2%。按照《規(guī)劃》確定的人均0.17hm2配水面積，以四口之家為例，耕種0.67hm2土地(其中糧食作物0.4hm2，經(jīng)濟(jì)作物0.27hm2)，按照2013年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格計(jì)算，來自耕種土地的收入約9800元，人均2450元，低于國家規(guī)定的2800元/人·年的脫貧標(biāo)準(zhǔn)。民勤屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，種植業(yè)收入占農(nóng)民人均可支配收入的比重達(dá)到80%以上，純收入18000元/hm2，實(shí)現(xiàn)每人6500元的最低收入標(biāo)準(zhǔn)，來自種植業(yè)的收入至少要達(dá)到5200元。如果按照《規(guī)劃》確定的人均0.17hm2配置農(nóng)田灌溉水量，人均將減少種植收入約2940元，規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)增大。經(jīng)測算，人均農(nóng)業(yè)種植面積在0.27hm2以上，可實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和農(nóng)民收入穩(wěn)步增長的目標(biāo)。

4.3 農(nóng)作物生長需求與配水定額矛盾分析

《規(guī)劃》實(shí)施初期，民勤縣以規(guī)?；N植棉花、瓜類、鹽堿地藥材等經(jīng)濟(jì)作物為主，畝均耗水量相對偏低。但近幾年來，為確保完成糧食種植任務(wù)，小麥、玉米種植面積逐年增大，糧食作物占比由16%提高到33%，小麥灌水900m3/hm2，玉米灌水10800m3/hm2，分別比《規(guī)劃》配水定額6150m3/hm2超出2850m3/hm2和4650m3/hm2。從全縣灌溉情況來看，普遍存在農(nóng)業(yè)灌溉定額不足的問題。加之近2年以來，民勤年降水量較多年平均降水量(113mm)減少10%～20%，年均蒸發(fā)量較多年平均蒸發(fā)量(2644mm)增加29mm，農(nóng)業(yè)旱情持續(xù)加重。同時(shí)，地表水來水總量雖然能達(dá)到年度調(diào)度目標(biāo)，但因上游來水主要集中在作物非需水期，作物生育期不得不先開采地下水灌溉，后以地表水回補(bǔ)地下水。若民勤縣基本農(nóng)田全部耕種后，超用水量將分2類情況：一類是實(shí)施高效節(jié)水工程配套面積3.87萬hm2(滴灌2.87萬hm2、管灌1萬hm2)，用水略超配水定額；另一類是未實(shí)施高效節(jié)水工程，采用常規(guī)方式灌溉，灌溉用水量8325m3/hm2，超出《規(guī)劃》配水定額2175m3/hm2。因該部分耕地大多處在灌區(qū)邊緣，種植作物多為玉米和苜蓿，在安種水灌溉期間需增加洗鹽壓鹽灌水量約825m3/hm2；同時(shí)，該區(qū)域渠系配套率低，末級渠系大部分為土渠，滲漏蒸發(fā)嚴(yán)重，將會導(dǎo)致實(shí)際灌溉定額偏大。

4.4 生態(tài)保護(hù)與保障生態(tài)用水需求矛盾分析

民勤縣荒漠化面積143萬hm2，占國土總面積的90.34%，在地理梯度上居于全國荒漠化監(jiān)控與防治的最前沿，處于國家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中“北方防沙帶”的中心，是捍衛(wèi)河西走廊乃至西北地區(qū)生態(tài)安全的重要屏障。近年來，民勤縣認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“確保民勤不成為第二個(gè)羅布泊”重要指示精神，以青土湖區(qū)域生態(tài)治理為重點(diǎn)，采取壓沙、造林、封育、補(bǔ)水等綜合措施，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。至目前，民勤縣人工造林保存面積達(dá)到15.33萬hm2，在408km的風(fēng)沙線上建成長達(dá)300km的防護(hù)林帶，森林覆蓋率由2009年末11.21%提高到目前的18.28%。《規(guī)劃》以農(nóng)田配水面積4.1687萬hm2的15%標(biāo)準(zhǔn)配置生態(tài)林灌溉面積6253.33hm2、配水量0.15億m3，配水定額2400m3/hm2。而實(shí)際民勤縣農(nóng)田林網(wǎng)及通道綠化灌溉面積達(dá)到1.24萬hm2，實(shí)際灌溉定額4950m3/hm2，較《規(guī)劃》配置定額超出2550m3/hm2，在無地表水供給的情況下，生態(tài)林灌溉將無法保障。

5 政策建議

5.1 建議通過外流域調(diào)水向民勤增加地表水指標(biāo)，從根本上解決水資源短缺的問題

建議對《規(guī)劃》配水面積以外的基本農(nóng)田和生態(tài)林給予用水指標(biāo)，缺口水量通過爭取更大規(guī)模的外流域調(diào)水，以地表水置換地下水的方式從根本上解決地下水超采和生態(tài)用水問題。

5.2 建議加大高效節(jié)水工程扶持力度

經(jīng)估算，要實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田高效節(jié)水設(shè)施全覆蓋，總投資需12億元。在縣財(cái)力不足、老百姓收入不高的情況下，自籌資金配套高效節(jié)水設(shè)施難度較大，建議加大對民勤縣項(xiàng)目資金投入，對全縣尚未實(shí)施節(jié)水工程的基本農(nóng)田面積全部配套高效節(jié)水設(shè)施，對現(xiàn)有高效節(jié)水工程地面設(shè)施更換給予項(xiàng)目資金扶持，以達(dá)到高效節(jié)水措施全覆蓋的目標(biāo)。

5.3 建議盡快啟動《石羊河流域綜合治理規(guī)劃》，從根本上解決民勤水資源短缺和生態(tài)環(huán)境問題

石羊河流域重點(diǎn)治理受當(dāng)時(shí)投資規(guī)模的限制，對緊迫的生態(tài)環(huán)境問題開展了搶救式的治理工作，但資源性缺水的實(shí)際未得到根本改變。目前，甘肅省水利廳已開展《石羊河流域綜合治理規(guī)劃》的前期工作，建議將《石羊河流域綜合治理規(guī)劃》納入國家規(guī)劃盡快啟動實(shí)施。

5.4 建議科學(xué)核定農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水定額

建議組織有關(guān)專家學(xué)者在充分論證的基礎(chǔ)上，尊重自然規(guī)律、生態(tài)環(huán)境條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，在有效保障農(nóng)民生產(chǎn)生活和民勤綠洲永續(xù)生存的前提下，科學(xué)核定民勤縣農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水定額。

6 結(jié)語

民勤縣主要以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，目前正處于脫貧攻堅(jiān)鞏固拓展期，農(nóng)業(yè)的發(fā)展與水資源息息相關(guān)，人民群眾生活質(zhì)量的不斷提升，離不開對水資源需求量的增加。但由于縣域水資源處于嚴(yán)重短缺的境況，供需矛盾十分突出。所以當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，在地下水開采受限的情況下，只能通過大規(guī)模的外流域調(diào)水向民勤增加地表水指標(biāo)，提高水資源利用的高效性和節(jié)約性，從根本上解決水資源短缺的問題，從而實(shí)現(xiàn)我縣水資源的可持續(xù)利用，確保經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。