姚 斌，歐靜竹

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

1 城市更新支撐市政道路土地供應(yīng)的應(yīng)用背景

1）市政道路建設(shè)當(dāng)前面臨的困境

市政道路交通建設(shè)既是城市規(guī)劃實施建設(shè)的重要支撐，又是所有重大項目建設(shè)、新城區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)。當(dāng)前市政道路建設(shè)往往面臨兩個主要困境：①隨著城市的各類成本不斷上漲，道路建設(shè)的土地獲取成本日益增加，而道路土地空間的主要獲取方式是土地征收，在多數(shù)道路建設(shè)預(yù)算中，土地獲取成本超出建安成本2～3倍已成為普遍現(xiàn)象；②土地供應(yīng)周期與道路建設(shè)工期要求不匹配，土地獲取成本的不斷提高，使得政府財政投資壓力巨大，同時傳統(tǒng)單一的貨幣補償征收模式，使得土地權(quán)益人失去了原有的生產(chǎn)資料和土地發(fā)展權(quán)，權(quán)屬人的征地積極性較低，放緩了土地供應(yīng)的周期。

2）城市更新參與市政道路土地供應(yīng)的背景

土地作為城市建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)活動的載體，在快速促進(jìn)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，依靠土地外延擴(kuò)張的城市增長模式現(xiàn)階段已難以為繼，為解決該問題，全國各地相繼推出城市更新，其本質(zhì)是如何促進(jìn)存量土地高效開發(fā)利用。2009年，廣東省開展“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房）改造試點工作，在存量建設(shè)用地處置、審批、供應(yīng)、收益分配等方面進(jìn)行多項創(chuàng)新，形成“三舊”改造用地政策體系。廣州市也形成了多套城市更新政策，廣州市“三舊”改造用地資源594km2，約占全市存量建設(shè)用地總量（1 835km2）的1/3。納入省國土資源廳“三舊”改造標(biāo)圖建庫的近期改造規(guī)劃面積為202km2，其中至少30%的用地為道路用地，如何用好、盤活“三舊”資源，成為提高道路交通建設(shè)效率的關(guān)鍵。

2 城市更新支撐市政道路土地供應(yīng)的路徑思考

中共中央、國務(wù)院推進(jìn)土地要素市場化配置，鼓勵盤活存量建設(shè)用地，要實現(xiàn)存量土地的再開發(fā)，政策創(chuàng)新上必須堅持“放權(quán)均利”的理念，所謂的放權(quán)就是中央政府向地方政府適度釋放建設(shè)許可權(quán)，地方政府向原土地權(quán)益人適度釋放土地發(fā)展權(quán)；所謂的均利就是構(gòu)建“利益共同體”探索利益均衡機(jī)制，推動社會管理方式轉(zhuǎn)型促進(jìn)和諧社會建設(shè)，與城市更新支撐道路土地供應(yīng)的內(nèi)在邏輯大體吻合，即通過城市更新讓原土地權(quán)益人繼續(xù)參與并獲得土地發(fā)展的紅利，從而提高原土地權(quán)益人的積極性。

傳統(tǒng)征收方面，以《廣州市白云區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)廣州市白云區(qū)集體土地及非住宅房屋征收補償辦法及廣州市白云區(qū)集體土地上住宅房屋征收補償安置辦法（模板）的通知》為例，集體土地征收補償包含土地補償費、安置補助費、青苗補償費等合計約46.8萬元/畝，而集體土地非住宅房屋征收補償包括房屋補償（暫按A類建筑結(jié)構(gòu)計算）、附著物補償、搬遷費補償、搬遷獎勵、停業(yè)補償?shù)群嫌嬤_(dá)到了2 630元/m2，由此可見，傳統(tǒng)征收模式下，地上建（構(gòu)）筑物及附著物的貨幣補償遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地征收補償，政府征收集體用地面臨的成本困境更多歸結(jié)于地上附著物而不是土地本身，同時，在以廣州為代表的“三舊”資源占比較大的城市，原土地權(quán)益主體關(guān)注的補償核心為物業(yè)建設(shè)規(guī)模而非貨幣。

在城市更新邏輯下，則是通過“貨幣換物業(yè)”的思路，按照城市更新政策核定征地范圍的村集體物業(yè)，將巨額的地上建（構(gòu)）筑物“貨幣補償”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔飿I(yè)實物補償”，村集體獲得政策允許下的物業(yè)返還面積，相較于傳統(tǒng)征收只核定留用地的方式，農(nóng)民獲得了更多的生產(chǎn)資料，使得村集體的經(jīng)濟(jì)收入有可持續(xù)的保障，同時由于貨幣補償金額的降低，極大減輕了政府財政投入的壓力。

1）創(chuàng)新多元土地獲取方式

廣州市深入推進(jìn)城市更新工作，近些年陸續(xù)出臺系列城市更新政策及工作指引，針對“三舊”改造標(biāo)圖建庫、舊村更新改造成本核算、舊村居安置補償、國有舊廠更新改造等細(xì)則均制定了政策細(xì)則。市政道路屬于線性工程，沿線權(quán)屬錯綜復(fù)雜，若全部由單一工程立項，政府統(tǒng)一征收，土地的征收成本較高。建議結(jié)合道路沿線三舊資源分布，根據(jù)周邊土地的成熟情況，劃定單獨的政府收儲項目、城市更新改造項目，剩余部分用地可納入道路征地范圍。其中，政府收儲項目及城市更新改造項目均可單獨立項，其中收儲范圍由政府統(tǒng)一收儲，城市更新范圍由原權(quán)屬人按照城市更新政策，釋放出道路線位空間，均無需另行征地。

2）堅持市場取向、多種模式，鼓勵社會資金參與

在堅持政府統(tǒng)一組織、嚴(yán)格規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新政策，鼓勵運用各種市場手段參與存量土地再開發(fā)，形成多元城市更新改造模式。包括政府主導(dǎo)改造、社會資金參與改造、集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造和原土地權(quán)利人自行改造四種類型，為吸引更多社會力量參與改造創(chuàng)造了制度條件。從而保障道路建設(shè)的實施性。以廣州市為例，廣州市針對舊村莊全面改造、國有舊廠改造、舊城更新改造、村級工業(yè)園改造均制定了具體的實施辦法，對城市更新項目的編制、申報流程均提出了指引和計劃要求。

3）統(tǒng)籌兼顧參與改造各方利益，形成利益共享格局

地方政府與土地開發(fā)者、原土地權(quán)益人可以按照合理比例，共同分享存量土地再開發(fā)的增值收益。地方政府通過返還一定比例的土地出讓收益，形成了利益共享格局，一方面可以激勵原土地使用者積極參與權(quán)屬土地的搬遷改造，釋放市政道路用地空間，同時使低效利用的土地價值提升；另一方面地方政府也可以實現(xiàn)城市形象改善，公共設(shè)施完善，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增加了稅收，獲得了長遠(yuǎn)的收益，從而增強(qiáng)市政道路運營的效益性，縮短政府財政資金投資的回收周期。

4）挖掘和提升市政道路沿線土地開發(fā)價值

現(xiàn)階段的道路建設(shè)只針對道路紅線內(nèi)研究工程可行性和實施性，忽略了道路沿線的開發(fā)問題，特別是一些舊城區(qū)或城中村路段，道路開通后，沿線的物業(yè)開發(fā)無序發(fā)展，沿線的景觀缺少整體控制，造成城市面貌缺失。市政道路對于存量地區(qū)的產(chǎn)業(yè)拉動、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大的正向效益，如何發(fā)揮市政道路建設(shè)對沿線土地開發(fā)價值的提升作用是值得重點思考的方向，建議在市政道路立項之初，應(yīng)跳出市政道路征地紅線的局限，聯(lián)動考慮沿線土地的開發(fā)價值躍升，以政府主導(dǎo)的方式，提高土地的開發(fā)價值，加快政府投入的資金回籠效率，同時，只有提高土地權(quán)益人的積極性，才能促進(jìn)道路建設(shè)的實施效率。

3 廣州白云站配套市政道路建設(shè)的實踐探索

廣州白云站是廣州“五主四輔”鐵路客運樞紐布局中的主要客站，選址于白云區(qū)南部，城中村環(huán)繞，其配套6條市政道路，包括白云二線、棠槎路、鐵路東線、白云一線節(jié)點改造工程、石槎路北延線及華南快速干線南輔道，總長度約21.77hm2，道路沿線主要為舊村舊廠用地，共涉及6個鎮(zhèn)街10條城中村，涉及集體物業(yè)、村居用地征收共計86.16hm2?？偼顿Y估算約255.64億元，其中土地征拆成本約198.43億元，占總投資額達(dá)到了77.6%，土地征拆成本成為制約白云站配套市政道路建設(shè)的首要問題。白云站項目通過結(jié)合城市更新，針對如何破解高存量地區(qū)道路建設(shè)的土地供應(yīng)難題，提出以下3個措施。

1）“城市更新+政府收儲”相結(jié)合釋放市政道路用地空間

除政府收儲項目外，加速推進(jìn)道路沿線較為成熟的“三舊”改造項目，通過城市更新盤活存量用地空間，道路征拆費用納入城市更新改造，可直接釋放市政道路線位空間。

以白云站為例，根據(jù)TOD開發(fā)原則及“三舊”存量用地資源分布，劃定連片綜合開發(fā)范圍，占地面積628.6hm2（見圖1），其中白云站核心區(qū)1km2由政府收儲開發(fā)，其余區(qū)域所涉及的白云區(qū)棠涌村、小坪村、棠溪村等8個城中村，納入近期城市更新計劃，推動舊村全面改造。在開發(fā)范圍內(nèi)，通過政府收儲項目及城市更新項目實現(xiàn)市政道路的土地供應(yīng)，開發(fā)范圍內(nèi)的市政道路征地拆遷費用約89.48億元，直接打入該片區(qū)城市更新改造及土地儲備成本，全部6條市政道路的建安費用及開發(fā)范圍外的征地拆遷費用列入市本級政府投資計劃，可大幅減少政府財政資金投入。

圖1 白云站配套市政道路情況

2）推動道路沿線連片土地開發(fā)，回籠資金

根據(jù)《白云站及廣州鐵路集裝箱中心站周邊道路網(wǎng)絡(luò)建實施方案及白云（棠溪）站綜合交通樞紐及道路周邊城市更新和征地拆遷工作方案》，白云站配套市政道路建設(shè)資金優(yōu)先從何白云站綜合開發(fā)范圍（628.6hm2）連片土地開發(fā)收益盈余中消化解決，白云站綜合開發(fā)范圍共涉及12個土地收儲及城市更新改造項目，涵括土地收儲項目4個，舊村全面改造項目2個，村級工業(yè)園改造項目3個，國有舊廠改造項目1個，樞紐上蓋綜合開發(fā)項目2個，共計可獲得土地開發(fā)收入約415.14億元，扣除土地整備成本后及區(qū)級財政收入分成后，市級財政盈余可覆蓋解決白云站配套市政道路建設(shè)投資。

3）合理運用城市更新政策，創(chuàng)新“貨幣+物業(yè)”的多元補償模式，提高權(quán)屬人積極性

白云站配套市政道路與白云站主體工程要求同步施工同步交付使用，對土地征收的供地周期有較高要求，且道路征收多涉及村集體用地，村民意見較難協(xié)調(diào)，征收難度大。通過合理運用城市更新政策，在傳統(tǒng)征收補償?shù)幕A(chǔ)上，參照城市更新政策制定了收儲補償包，通過補償包，將原有單一的“貨幣+留用地補償”調(diào)整為“貨幣+復(fù)建物業(yè)+留用地補償”，極大地擴(kuò)充了原權(quán)屬人的生產(chǎn)資料，提高權(quán)屬人積極性，縮短供地周期。

具體征收補償原則即建設(shè)用地征收采用“貨幣+復(fù)建物業(yè)”的補償包模式，不核定留用地，其中對于2009年二調(diào)之前建設(shè)的集體物業(yè)，統(tǒng)一按照建筑面積1∶0.7核算復(fù)建指標(biāo)，對于2009年二調(diào)之后建成的集體物業(yè)，根據(jù)征收補償標(biāo)準(zhǔn)給予貨幣補償。非建設(shè)用地征收采用“留量不留地”原則，其征收所產(chǎn)生的留用地指標(biāo)可與該村集體物業(yè)復(fù)建指標(biāo)統(tǒng)籌安排，提高土地開發(fā)強(qiáng)度。村集體既獲得一定的貨幣補償及臨遷補償，又獲得復(fù)建物業(yè)及留用地建設(shè)指標(biāo)，保障了村集體經(jīng)濟(jì)收入水平不降低。

4 結(jié)語

以廣州為代表的珠三角城市，“三舊”資源占城市國土空間資源比重較大，如何科學(xué)運用城市更新政策，重點解決市政道路實施過程中面臨的土地獲取成本過高、土地供應(yīng)時序與道路建設(shè)周期不匹配等困境。研究以廣州市城市更新的多年實踐為基礎(chǔ)，探討城市更新政策在市政道路土地供應(yīng)的方式方法，并簡要總結(jié)了白云站配套市政道路的建設(shè)經(jīng)驗，以“城市更新+政府收儲”核心工作思路在盤活周邊存量用地、科學(xué)運用城市更新政策補償包、創(chuàng)新多元供地模式等方面的實踐探索，以期為國內(nèi)其他城市市政道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)土地供應(yīng)模式提供參考。