文/北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用科技學(xué)院 袁博瑋 李 偉

1 研究背景

黨的“十九屆五中全會(huì)”明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，是黨中央對(duì)進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署。城市更新既是城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，又是結(jié)合城市發(fā)展需求，對(duì)存量建設(shè)空間形態(tài)和功能進(jìn)行可持續(xù)改善，以實(shí)現(xiàn)用地效率和城市活力雙提升的建設(shè)活動(dòng)[1-2]。老舊社區(qū)作為城市存量的重要組成部分，存在居住配套設(shè)施不足、市政基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共服務(wù)設(shè)施缺乏、居住環(huán)境質(zhì)量較差等問(wèn)題，嚴(yán)重制約城市品質(zhì)和居民生活品質(zhì)的提升[3]。因此，迫切需要對(duì)老舊社區(qū)進(jìn)行改造，通過(guò)改善人居環(huán)境助力實(shí)現(xiàn)廣大群眾對(duì)美好生活的向往，使其成為“整潔、舒適、安全、美麗”的美好社區(qū)。

2020年，湘潭市政府出臺(tái)《湘潭市老舊小區(qū)改造三年行動(dòng)實(shí)施方案（2020—2022年）》（潭辦發(fā)電〔2020〕9號(hào)）、《湘潭市支持市城區(qū)老舊小區(qū)改造十條措施》（潭政辦發(fā)〔2020〕2號(hào)）等文件，力爭(zhēng)在不新增政府隱形債務(wù)的前提下創(chuàng)新體制機(jī)制，最大限度地統(tǒng)籌各方資源，吸引社會(huì)力量積極參與，穩(wěn)妥推進(jìn)老舊社區(qū)改造工作，努力探索可復(fù)制、可推廣的老舊社區(qū)改造“湘潭路徑”，通過(guò)“小切口”帶動(dòng)“大投入”，實(shí)現(xiàn)“惠民生、穩(wěn)投資、促增長(zhǎng)”的三重目標(biāo)。

2 改造內(nèi)容

新塘里社區(qū)位于湘潭高新區(qū)雙馬街道，改造區(qū)域?yàn)榻ㄔO(shè)南路以東、湘潭大道以南、牡丹路以北、萬(wàn)達(dá)西路以西，社區(qū)規(guī)模37.18hm2。2020年，該社區(qū)的改造項(xiàng)目涉及新塘里、葩金花苑、芙蓉公寓、牡丹公寓、拆遷事務(wù)所公寓、高新區(qū)管委會(huì)宿舍6個(gè)老舊小區(qū)，共24棟863戶，總建筑面積約9.20萬(wàn)m2。改造前的新塘里老舊社區(qū)存在以下“困境”。

1）社區(qū)老化嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊 以葩金花苑為例，該小區(qū)建于20世紀(jì)90年代，隨著時(shí)間推移，設(shè)施老化陳舊，小區(qū)內(nèi)道路路面多處破損；房屋外立面、樓道內(nèi)墻面墻皮大面積脫落；樓梯扶手銹蝕較多，既影響美觀，又易誘發(fā)其他危害；頂層防滲漏功能退化，造成屋頂漏水；下水管道破損致使雨水、污水混流，堵塞時(shí)有發(fā)生。

2）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，公共配套服務(wù)落后 因先天設(shè)計(jì)缺陷，社區(qū)居民休閑活動(dòng)場(chǎng)所、公共綠地和停車場(chǎng)嚴(yán)重不足；供水、供電、供氣等專門(mén)管網(wǎng)維護(hù)和升級(jí)不及時(shí)，照明、環(huán)衛(wèi)、消防及安全保障設(shè)施更新滯后，存在安全隱患。

3）違章私搭亂建 既影響了社區(qū)形象，又給社區(qū)管理帶來(lái)難度。

針對(duì)上述“困境”，新塘里老舊社區(qū)改造內(nèi)容主要從優(yōu)化和完善“水、電、路、氣、網(wǎng)、梯、安、治”等基本功能展開(kāi)。具體包括：①消除安全隱患，對(duì)危險(xiǎn)房屋進(jìn)行結(jié)構(gòu)性加固，修繕建筑物樓道、外墻、屋面，完善消防栓等相關(guān)安全設(shè)施，加固擋土墻，整治亂搭亂建、違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)等行為；②強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施，改造水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，優(yōu)化排水設(shè)施，實(shí)施雨污分流，規(guī)劃居住區(qū)道路系統(tǒng)，完善無(wú)障礙及適老化設(shè)施；③配套服務(wù)設(shè)施，添置視頻監(jiān)控和門(mén)禁系統(tǒng)，規(guī)范建設(shè)停車、充電設(shè)施，設(shè)置智能快遞收取柜；④優(yōu)化公共服務(wù)，圍繞“菜食住行購(gòu)、教科文衛(wèi)體、老幼站廁園”，配齊城市公共服務(wù)產(chǎn)品；⑤提升環(huán)境品質(zhì)，舊樓加裝電梯，設(shè)置棋牌桌凳（室）、戶外健身、垃圾收集等設(shè)施，修整加強(qiáng)小區(qū)綠化；⑥規(guī)范物業(yè)管理，堅(jiān)持改造與管理同步實(shí)施，建立居民自治機(jī)制，多渠道籌集物業(yè)管理資金，推動(dòng)物業(yè)管理全覆蓋，創(chuàng)造安寧整潔的居住環(huán)境。

3 突出問(wèn)題

3.1 居民共建意識(shí)弱

新塘里老舊社區(qū)的居民在熱切期盼改造的同時(shí)普遍存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：①觀念更新慢，許多居民認(rèn)為社區(qū)改造、升級(jí)和維護(hù)是政府的事情，出資改善環(huán)境、花錢(qián)享受服務(wù)的意識(shí)欠缺，特別是社區(qū)老年居民，其雖對(duì)社區(qū)有深厚的感情，但欠繳物業(yè)費(fèi)的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)，一旦涉及“出錢(qián)”，意愿普遍偏低；②利益沖突多，部分居民的訴求過(guò)高且不切實(shí)際，部分居民的需求合理卻又難以達(dá)成一致，以舊樓加裝電梯為例，相較低層居民，高層居民的改造意愿更強(qiáng)烈，故部分居民對(duì)改造成功的信心不足，持懷疑態(tài)度，致使參與度不高，從而不利于老舊社區(qū)改造工程的高效推進(jìn)。

3.2 資金籌措困難多

老舊社區(qū)改造范圍廣、項(xiàng)目多、內(nèi)容雜，面臨較大的資金壓力。新塘里社區(qū)改造前，基礎(chǔ)設(shè)施落后，迫切需要增加停車位、更換破損管線及加裝電梯。此外，社區(qū)養(yǎng)老、育幼、道路、綠化、生活等配套設(shè)施也亟需優(yōu)化升級(jí)，改造實(shí)施難度大，需要投入的資金較多。目前我國(guó)老舊社區(qū)改造資金主要來(lái)源于政府財(cái)政投入，故改造資金來(lái)源問(wèn)題成為新塘里社區(qū)改造的最大障礙。

3.3 管理協(xié)調(diào)難度大

新塘里老舊社區(qū)改造所涉及的利益相關(guān)方多，管理成本高，協(xié)調(diào)難度大，主要包括以下方面：①相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，新塘里老舊社區(qū)改造項(xiàng)目“牽頭方”涉及與設(shè)計(jì)、規(guī)劃、施工、供水、供電、燃?xì)?、供暖、通信、排污、道路、綠化、消防，以及民政、城管、公安、教育等多個(gè)相關(guān)部門(mén)或單位的協(xié)調(diào)工作，需要具備較高的統(tǒng)籌、溝通與協(xié)調(diào)能力，處理不當(dāng)易造成工期延緩或重復(fù)改造等一系列問(wèn)題；②社區(qū)居民的協(xié)調(diào)，一方面，因需求差異，對(duì)于如何進(jìn)行改造，各利益方難以達(dá)成一致，另一方面，房屋權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，私搭亂建等歷史遺留問(wèn)題凸顯，化解利益沖突、解決矛盾紛爭(zhēng)難度較大。

4 實(shí)施策略

4.1 尊重居民主體地位，發(fā)動(dòng)群眾深度參與

老舊社區(qū)改造關(guān)系到每個(gè)“涉改家庭”的實(shí)際利益。新塘里老舊社區(qū)改造不搞“一刀切”，不盲目鋪攤子，在工作中充分尊重居民主體地位，深入調(diào)研，聚焦群眾所需、所急、所想、所盼，真正做到改造前“問(wèn)需于民”，改造中“問(wèn)計(jì)于民”，改造后“問(wèn)效于民”，讓廣大社區(qū)居民從共謀、共建、共管、共享中獲得更多的幸福感。①改造方案堅(jiān)持傾聽(tīng)居民訴求，根據(jù)社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、資產(chǎn)資源和現(xiàn)狀問(wèn)題，通過(guò)業(yè)主大會(huì)和入戶調(diào)查廣泛收集民意，優(yōu)先將居民改造意愿強(qiáng)烈的道路破損、管網(wǎng)老化、停車不便等問(wèn)題列入改造計(jì)劃。②組織社區(qū)居民全程深度參與，在充分調(diào)查居民意愿的基礎(chǔ)上，發(fā)揮居民的“主人翁”精神。以居民的迫切需求為突破口，實(shí)現(xiàn)從政府“送餐”到居民“點(diǎn)菜”、從“要我改”到“我要改”的轉(zhuǎn)變，使最終方案既符合居民意愿又切實(shí)可行。針對(duì)具體改造方案，在方案實(shí)施前須獲得80%以上業(yè)主同意，并經(jīng)過(guò)兩輪征詢、兩輪公示和兩級(jí)評(píng)審后才能啟動(dòng)實(shí)施。③積極開(kāi)展動(dòng)員工作及時(shí)化解矛盾，社區(qū)基層組織加強(qiáng)政策宣傳，通過(guò)擺事實(shí)、講案例提高居民群眾的“大局觀”，增強(qiáng)其對(duì)老舊小區(qū)改造工作的理解與支持，及時(shí)有效化解矛盾和利益沖突，從而保證后期改造項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

4.2 吸引社會(huì)資本融入，破解資金缺口難題

為破解老舊社區(qū)改造的資金缺口難題，湘潭市創(chuàng)新體制機(jī)制，統(tǒng)籌各方資源，拓寬籌資渠道，建立社會(huì)資本參與機(jī)制，由政府單一投資改為引入社會(huì)資本的多元融資，實(shí)現(xiàn)了從“政府獨(dú)唱”向“社會(huì)合奏”的轉(zhuǎn)換。①統(tǒng)籌財(cái)政資金，積極爭(zhēng)取國(guó)、省補(bǔ)助資金，并加大市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政配套資金支持。②優(yōu)化盤(pán)活資源，湘潭市大膽創(chuàng)新，以社區(qū)為單元，將位置相鄰、鄰里相望、文化相連、生活相關(guān)的鄰近老舊社區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工和成片改造，在形成規(guī)模效應(yīng)的同時(shí)盤(pán)活閑置的存量資源，首創(chuàng)全區(qū)域、全流程、多年度整體打包的改造項(xiàng)目招投標(biāo)模式，極大提升對(duì)社會(huì)資本的吸引力。新塘里社區(qū)通過(guò)規(guī)劃8.82畝閑置土地，將相應(yīng)土地性質(zhì)由劃撥轉(zhuǎn)為出讓，用途由公共停車場(chǎng)用地改為商業(yè)用地，公開(kāi)招標(biāo)引進(jìn)某公司投資9493萬(wàn)元建設(shè)鄰里中心，建成后政府無(wú)償獲得150個(gè)公共停車位和1000m2用房，拉動(dòng)社會(huì)投資1.1億元。③激發(fā)企業(yè)資本投入，引導(dǎo)供水、供電、供氣、通信等管線單位將年度規(guī)劃和投資計(jì)劃與老舊社區(qū)改造同步，分擔(dān)部分改造資金。④鼓勵(lì)居民出資參與改造項(xiàng)目，居民出資部分來(lái)源包括個(gè)人住房公積金、住戶自籌集資、投工投勞、自愿捐贈(zèng)等。

4.3 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成改造強(qiáng)大合力

新塘里老舊社區(qū)在改造過(guò)程中通過(guò)建立健全協(xié)調(diào)工作機(jī)制，有效解決了“牽涉面廣、協(xié)調(diào)不易”的難題。①加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立政府牽頭、各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，從改造工程大局出發(fā)，形成工作合力，強(qiáng)化規(guī)劃、住建、電力、供水、供氣、供暖、通信、施工等相關(guān)部門(mén)和單位的集體會(huì)商與專題協(xié)調(diào)，解決改造工作中遇到的困難和問(wèn)題，取得成效。②堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮街道、社區(qū)居委會(huì)等基層組織作用，搭建由社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、改造施工單位等共同參與的多方溝通議事平臺(tái)[4]，開(kāi)展多種形式的協(xié)商，解決社區(qū)改造過(guò)程中存在的問(wèn)題。同時(shí)，發(fā)揮基層組織貼近群眾、了解群眾的優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展宣傳活動(dòng)，了解居民訴求，找準(zhǔn)問(wèn)題關(guān)鍵，化解利益沖突，防止矛盾積累。

5 改造成果

新塘里老舊社區(qū)改造后，全面解決了下水堵、屋面漏、樓難爬、道路爛、停車難、線路亂等居民“急難愁盼”的“里子”問(wèn)題，共消除樓房安全隱患265處，屋頂修繕20棟（見(jiàn)圖1）；一次性疏通下水道31棟，完成雨污分流2800m；道路提質(zhì)改造約2000m，其中書(shū)湘路從寬度不足4m拓寬到16m，建設(shè)長(zhǎng)約2000m的健康步道；社區(qū)樓房立面改造17棟，立面面積約3萬(wàn)m2，建設(shè)1處低碳小游園；所有強(qiáng)電已入地，所有弱電已到戶，線路“蜘蛛網(wǎng)”成為歷史；修建停車位162個(gè)，建設(shè)充電樁12個(gè)，停車問(wèn)題得到顯著改善；加裝電梯3部，添置新一代高清攝像頭56個(gè)，社區(qū)安全系數(shù)得到提高。同時(shí)，根據(jù)資源資產(chǎn)情況和片區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要，將鄰里中心、衛(wèi)生防疫、養(yǎng)老服務(wù)、文體設(shè)施納入改造范疇，補(bǔ)齊公共配套服務(wù)設(shè)施短板，打造5～15min社區(qū)舒適生活圈。此外，在具體改造實(shí)施中，兼顧社區(qū)“顏值氣質(zhì)”提升和歷史文脈傳承，實(shí)現(xiàn)了在改造中見(jiàn)情懷、在保護(hù)中留鄉(xiāng)愁的更高目標(biāo)。綜上所述，新塘里老舊社區(qū)改造從多個(gè)方面解決了居民的實(shí)際需求和困難，昔日的老舊社區(qū)舊貌換新顏，成為讓居民滿意的美好社區(qū)。

1新塘里社區(qū)屋頂修繕（圖片來(lái)源：作者自攝）1a改造前1b改造后

6 結(jié)語(yǔ)

老舊社區(qū)改造既是城市有機(jī)更新的重要內(nèi)容，又是“補(bǔ)短板、惠民生”的重點(diǎn)工作。在新塘里老舊社區(qū)改造過(guò)程中，面臨居民共建意識(shí)弱、資金籌措困難多、管理協(xié)調(diào)難度大等突出問(wèn)題，通過(guò)采取尊重居民主體地位、發(fā)動(dòng)群眾深度參與，吸引社會(huì)資本融入、破解資金缺口難題，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、形成改造強(qiáng)大合力等實(shí)施策略，使社區(qū)生活環(huán)境得到大幅提升，居民生活質(zhì)量顯著改善，昔日老舊社區(qū)“變身”美好社區(qū)。