酈燁琳，勵(lì)曉紅，孫禾奇，陳 剛，孫 梅，呂 軍

1復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，上海，200433； 2復(fù)旦大學(xué)中國(guó)殘疾問(wèn)題研究中心，上海，200433；3國(guó)民健康社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警協(xié)同創(chuàng)新中心，上海，200433

自2000年邁入老齡化社會(huì)之后，我國(guó)人口老齡化的程度持續(xù)加深。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年末中國(guó)65歲及以上老年人口達(dá)到1.76 億人，占總?cè)丝诘?2.6%[1]，同時(shí)《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2020：中國(guó)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)和政策》預(yù)測(cè)，到2022年左右，中國(guó)65歲以上人口將占到總?cè)丝诘?4%，實(shí)現(xiàn)向老齡社會(huì)的轉(zhuǎn)變，人口老齡化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。老齡化不可逆，需要通過(guò)對(duì)老年人群進(jìn)行有效的健康管理來(lái)提高該人群的健康水平和生活質(zhì)量，這是一種低成本應(yīng)對(duì)人口老齡化、保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的策略[2]。而老年人健康管理的綜合性、連續(xù)性運(yùn)作需要一系列外部社會(huì)支持體系的支撐，需要整合政府、社會(huì)、家庭等各方力量來(lái)保障健康管理的有效實(shí)施[3]。

政策文件的權(quán)威性、公信力能調(diào)動(dòng)特殊人群健康管理利益相關(guān)團(tuán)體積極提供社會(huì)支持的基本保障，并影響著社會(huì)支持體系的動(dòng)態(tài)變化方向[4-5]。目前，國(guó)外學(xué)者主要關(guān)注老年護(hù)理政策、養(yǎng)老金政策、老齡化和健康政策、老齡化適應(yīng)政策等[6-9]，主要采用定性案例研究的方法。而國(guó)內(nèi)學(xué)者主要關(guān)注積極健康老齡化政策體系、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策、長(zhǎng)期護(hù)理政策等[10-12]，同樣主要采用內(nèi)容分析等定性方法。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外越來(lái)越多學(xué)者將注意力轉(zhuǎn)向老年健康政策變化的歷史模式，來(lái)解釋政策特征及其隨時(shí)間的動(dòng)態(tài)變化，但鮮少基于文獻(xiàn)計(jì)量分析方法對(duì)老年健康政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)系統(tǒng)分析[13]。因此本研究擬運(yùn)用定性定量相結(jié)合的方法通過(guò)分析政策文件的變遷來(lái)反映我國(guó)對(duì)老年健康管理關(guān)注點(diǎn)隨時(shí)間遷移的整體性變化。

1 資料來(lái)源與方法

1.1 資料來(lái)源

本研究旨在通過(guò)分析政策文件來(lái)總結(jié)我國(guó)老年健康管理相關(guān)政策的變遷史，為反映變遷的整體趨勢(shì)，主要搜集了國(guó)家層面與老年健康管理相關(guān)的一系列政策文件?；诶嫦嚓P(guān)者分析確定研究所需政策文件的發(fā)文單位主要為：全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及其辦公廳、衛(wèi)生健康委(老齡健康司)、民政部、老齡辦、老齡委。通過(guò)在國(guó)務(wù)院、全國(guó)老齡委、民政部的官方網(wǎng)站和北大法寶以 “老年人”“老人”“老齡”“老年”“健康”為全文關(guān)鍵詞排列組合后進(jìn)行檢索，按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行標(biāo)題初篩、全文篩查，剔除重復(fù)納入文件，最終形成本研究所需的政策文件庫(kù)。納入標(biāo)準(zhǔn)：①發(fā)文部門(mén)。基于利益相關(guān)者分析的主要部門(mén)。②年份。以1996年頒布《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》為起點(diǎn)至今。③類型。法律、法規(guī)、條例、規(guī)范、意見(jiàn)、通知以及決定。④關(guān)聯(lián)性。與老年人健康管理密切相關(guān)，包括老年人健康管理服務(wù)本身相關(guān)的政策文件以及為健康管理提供外部支持的政策文件。排除標(biāo)準(zhǔn)：屬于年度工作要點(diǎn)、人員機(jī)構(gòu)名單等與本研究主題不符合的文件。

1.2 研究方法

首先，參考該領(lǐng)域其他學(xué)者對(duì)老年健康管理相關(guān)政策變遷的觀點(diǎn)并結(jié)合對(duì)所收集政策文件庫(kù)的泛讀，對(duì)此次老年人健康管理相關(guān)政策變遷進(jìn)行階段劃分，然后采用政策計(jì)量、文本內(nèi)容分析等方法進(jìn)行分析，運(yùn)用Rost CM 6軟件，進(jìn)行詞頻及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，形成相應(yīng)的詞頻表和共詞網(wǎng)絡(luò)圖；同時(shí)選取各階段標(biāo)志性政策進(jìn)行文件內(nèi)容解讀，定性定量相結(jié)合歸納形成各階段政策的聚焦點(diǎn)和變遷性。最后再將所得結(jié)論參考社會(huì)治理體系進(jìn)行梳理[14]，得到其在價(jià)值目標(biāo)、規(guī)則、主體、機(jī)制上的變遷規(guī)律。

2 結(jié)果

2.1 政策文件檢索結(jié)果

最終納入86份相關(guān)政策文件，形成政策文件庫(kù)。其中對(duì)老年健康管理相關(guān)服務(wù)內(nèi)容給出具體規(guī)范的政策文件有17份，具體包括三版《國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范》《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《老年人健康管理技術(shù)規(guī)范》等；而對(duì)其提供外部支持的政策文件有70份，本研究認(rèn)為對(duì)于老年健康管理，與完善其服務(wù)內(nèi)容相比，利用外部環(huán)境支持提升其可獲得性更迫在眉睫，所以本研究重點(diǎn)將對(duì)這70份外部支持相關(guān)的政策文件進(jìn)行深入分析。見(jiàn)圖1。

圖1 老年人健康管理相關(guān)政策篩選流程

對(duì)70份外部支持政策文件基本情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)描述，政策文件的數(shù)量隨年份變化情況見(jiàn)圖2。政策數(shù)量隨著年份變遷整體呈上升趨勢(shì)，國(guó)務(wù)院以下級(jí)別文件發(fā)布的增速大于以上級(jí)別文件。

2.2 政策階段劃分及其詞頻分析

將1996年頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》作為此次政策文件變遷研究的起始點(diǎn)，文件內(nèi)提到要“開(kāi)展各種形式的健康教育，普及老年保健知識(shí)，增強(qiáng)老年人自我保健意識(shí)”，首次在法律層面闡釋了促進(jìn)老年健康的行動(dòng)[15]，老年健康管理開(kāi)始萌芽。一直以來(lái)我國(guó)主要關(guān)注構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，2006年的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》中提到“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”，同時(shí)首次提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的概念，標(biāo)志著養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)始從社會(huì)福利的范疇向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變[16]，從而滿足老年人日常生活照顧、精神慰藉、心理支持、康復(fù)、護(hù)理、臨終關(guān)懷、緊急救助等多層次的健康管理需求。而隨著失能半失能和慢性病群體人數(shù)的持續(xù)增加[17-18]，老年人醫(yī)療健康和生活照料需求疊加的趨勢(shì)越來(lái)越顯著，單純的養(yǎng)老照料已經(jīng)不能滿足老年健康需求，2013年的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》是我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策制定的指導(dǎo)性政策，具有里程碑意義[19]，正式將“積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合”作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的6大主要任務(wù)之一[20]；同年的《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》也提出“要推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)合作，在養(yǎng)老服務(wù)中充分融入健康理念”。自此，依靠“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式的老年健康管理正式起步。

圖2 1996-2020年老年健康管理外部支持相關(guān)政策數(shù)量

綜上，本研究將1996-2021年老年健康管理相關(guān)政策變遷劃分為3個(gè)階段：1996-2005年(立法規(guī)劃階段)、2006-2012年(服務(wù)體系構(gòu)建階段)、2013-2021年(服務(wù)模式快速創(chuàng)新發(fā)展階段)。這3個(gè)階段所納入的政策文件數(shù)量分別為5、12、53。

對(duì)3個(gè)階段相關(guān)政策文件進(jìn)行詞頻分析，進(jìn)一步挖掘各階段的政策聚焦點(diǎn)。第一階段高頻詞主要有“福利”“事業(yè)”“教育”“法律”“權(quán)益”等；第二階段高頻詞主要有“服務(wù)”“社區(qū)”“養(yǎng)老”“發(fā)展”“機(jī)構(gòu)”等；第三階段高頻詞主要有“養(yǎng)老”“機(jī)構(gòu)”“健康”“醫(yī)療”“結(jié)合”“護(hù)理”等。見(jiàn)表1。

2.3 各階段相關(guān)政策文件社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及文本內(nèi)容分析

2.3.1 老年健康管理立法規(guī)劃階段(1996-2005年)。根據(jù)主題詞間的關(guān)聯(lián)性歸納總結(jié)，在此階段主要強(qiáng)調(diào)完善老年人醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、建立老年人保障制度體系、建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施、逐步吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)加入老齡工作、發(fā)展老年人福利事業(yè)等。見(jiàn)圖3。

表1 老年健康管理相關(guān)政策高頻主題詞

圖3 1996-2005年老年健康管理相關(guān)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

選取該階段標(biāo)志性政策文件進(jìn)行文本內(nèi)容分析，得到該階段的政策主要關(guān)注老年人社會(huì)福利社會(huì)化、加大對(duì)老齡事業(yè)的資金投入、完善社會(huì)保障制度、構(gòu)建多形式的安老助老服務(wù)模式。

通過(guò)詞頻分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析以及政策內(nèi)容描述和話語(yǔ)分析，可以得出以下結(jié)論：①隨著我國(guó)第一部老年人權(quán)益保障法律的頒布，老齡工作開(kāi)始步入法制化軌道；②該階段出臺(tái)的老齡政策大多為計(jì)劃綱要，概括性地提到應(yīng)該從社會(huì)保障、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施、福利事業(yè)等方面為老年人健康管理提供社會(huì)支持，且主要為老年人提供日常照料、疾病治療等基本生存需求服務(wù)。

2.3.2 老年健康管理服務(wù)體系構(gòu)建階段(2006-2012年)。根據(jù)主題詞間的關(guān)聯(lián)性歸納總結(jié)，在此階段重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)體系中社區(qū)服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、服務(wù)設(shè)施等的進(jìn)一步改善，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與老年人健康管理服務(wù)體系的構(gòu)建等。見(jiàn)圖4。

圖4 2006-2012年老年健康管理相關(guān)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

選取該階段標(biāo)志性政策文件進(jìn)行文本內(nèi)容分析，得到該階段的政策主要關(guān)注構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”；同時(shí)采取多種模式，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

通過(guò)詞頻分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析以及政策內(nèi)容描述和話語(yǔ)分析，可以得出以下結(jié)論。①政策文件數(shù)量有所增加，更具針對(duì)性。首次提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”概念，不僅關(guān)注老年人的日常照顧和疾病治療，還進(jìn)一步關(guān)注老年人精神慰藉、護(hù)理、康復(fù)、臨終關(guān)懷等服務(wù)需求。②健康管理服務(wù)體系進(jìn)一步構(gòu)建，不斷提升“居家養(yǎng)老”“社區(qū)服務(wù)”“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”在老年人健康管理中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。③尤其強(qiáng)調(diào)依托基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)向廣大老年人提供健康體檢、慢性病管理等基本公共衛(wèi)生服務(wù)。④引入商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)一步豐富多層次的社會(huì)保障體系，出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)多元主體參與老年人健康管理，并制定相關(guān)規(guī)章制度保障社區(qū)服務(wù)的有效開(kāi)展。

2.3.3 老年健康管理服務(wù)模式快速創(chuàng)新發(fā)展階段(2013-2021年)。該階段我國(guó)老年政策更關(guān)注如何推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的提質(zhì)優(yōu)效，同時(shí)在前期提出的“建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”的基礎(chǔ)上新增“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，優(yōu)化老年健康與養(yǎng)老資源配置與布局，補(bǔ)齊短板，加快推進(jìn)整合型老年健康服務(wù)體系建設(shè)。見(jiàn)圖5。

選取該階段標(biāo)志性政策文件進(jìn)行文本內(nèi)容分析，該階段的政策主要關(guān)注養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及康復(fù)機(jī)構(gòu)等的改革規(guī)范、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展、探索多層次長(zhǎng)期照護(hù)、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化信息支撐、加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康老齡化等。

圖5 2013-2021年老年健康管理相關(guān)政策共詞網(wǎng)絡(luò)

通過(guò)詞頻分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析以及政策內(nèi)容描述和話語(yǔ)分析，可以得出以下結(jié)論：①政策文件數(shù)量大幅增加，且趨向精細(xì)化、精準(zhǔn)化。“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”是這一階段主要聚焦點(diǎn)，提倡構(gòu)建“健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護(hù)理、長(zhǎng)期照護(hù)、安寧療護(hù)六位一體的綜合連續(xù)、覆蓋城鄉(xiāng)的老年健康服務(wù)體系”。②強(qiáng)調(diào)信息智能技術(shù)在老年人健康領(lǐng)域的應(yīng)用，新興以“智慧養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)的“居家型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式”。③完善多層次社會(huì)保障體系，進(jìn)一步推行“長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)”試點(diǎn)工作；加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，提出“個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”“增加意外保險(xiǎn)”“鼓勵(lì)將康復(fù)器材逐步納入到基本醫(yī)療保險(xiǎn)中”等說(shuō)法。④提倡健康老齡化，主張關(guān)注人的全生命周期，將老年人健康建設(shè)關(guān)口前移。

2.4 老年健康管理相關(guān)政策變遷與演變規(guī)律

根據(jù)收集到的政策，利用社會(huì)治理體系進(jìn)行要點(diǎn)的歸納總結(jié)，分析我國(guó)老齡政策對(duì)于老年人健康管理社會(huì)支持在治理主體、規(guī)則、機(jī)制、價(jià)值目標(biāo)上的演變規(guī)律。

老年健康管理社會(huì)支持主體不斷多元化。自1999年10月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定成立全國(guó)老齡工作委員會(huì)，明確老齡工作責(zé)任主體；之后不斷出臺(tái)一些政策文件來(lái)落實(shí)居家、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在老年人健康管理方面的責(zé)任主體地位；除了政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)外，社會(huì)力量所支持的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的興起使得經(jīng)濟(jì)支持主體也在不斷多元化；利用融合大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和移動(dòng)互聯(lián)等創(chuàng)新技術(shù)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“智慧養(yǎng)老”等信息平臺(tái)，為老年人建立連續(xù)型健康檔案等提供了相應(yīng)的信息支持；同時(shí)也在通過(guò)健康教育等手段不斷提高老年人主動(dòng)參與健康促進(jìn)活動(dòng)。自此，職責(zé)明確、多元主體參與的老年健康管理支持架構(gòu)開(kāi)始成型。

規(guī)則方面，相關(guān)法律政策體系不斷完善。我國(guó)目前由憲法和《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》共同保障老年人的合法權(quán)益，《權(quán)益保障法》根據(jù)所處階段關(guān)注的特點(diǎn)進(jìn)行了4次修訂分別形成2009版、2012版、2015版、2018版的權(quán)益保障法。另外在2013年頒布了兩部法規(guī)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)提供法律支持。根據(jù)法律法規(guī)指導(dǎo)，各部門(mén)也在相繼出臺(tái)一系列有關(guān)保障老年人健康管理社會(huì)支持的配套實(shí)施規(guī)范。

機(jī)制方面，首先關(guān)注的是籌資機(jī)制，在《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》中就明確提到要針對(duì)老齡工作逐步形成制度化的財(cái)力投入機(jī)制；而2006年、2013年出臺(tái)的關(guān)于規(guī)范社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的政策文件對(duì)準(zhǔn)入機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制的不斷完善有很大的指導(dǎo)性作用；而鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老年人健康管理工作的激勵(lì)機(jī)制也在不斷創(chuàng)新和完善，如一系列優(yōu)惠政策、適當(dāng)放寬民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制等；“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的新嘗試也使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)之間有更多聯(lián)動(dòng)的機(jī)會(huì)，對(duì)于健康管理相關(guān)內(nèi)、外部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制形成提供了很好的借鑒意義。

最后價(jià)值目標(biāo)方面，從發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)到關(guān)注“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“全生命周期健康”。面對(duì)人口老齡化問(wèn)題，從一開(kāi)始主要通過(guò)家庭贍養(yǎng)、社會(huì)福利事業(yè)滿足老年人日常照料、疾病治療等，到加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)滿足老年群體日益增長(zhǎng)的需求，再到在養(yǎng)老服務(wù)中充分融入健康理念，支持打造“以健康管理為基礎(chǔ)、以養(yǎng)老服務(wù)為核心、以醫(yī)療服務(wù)為支撐”的全生命周期養(yǎng)老服務(wù)鏈。對(duì)老年人的健康管理逐漸從“以疾病為中心”到“以老年人為中心”再到關(guān)注人的“全生命周期”，從“事后補(bǔ)救”轉(zhuǎn)向“防患于未然”，從娃娃抓起，將老齡問(wèn)題關(guān)口前移。見(jiàn)圖6。

圖6 老年健康管理相關(guān)政策演進(jìn)

3 討論

3.1 我國(guó)老年健康管理變遷大致可以劃分為3個(gè)階段

本研究根據(jù)相關(guān)政策文件的“首次”提法將我國(guó)老年健康管理變遷分為3個(gè)階段。第一階段(立法規(guī)劃階段)主要關(guān)注老年人的日常照料、疾病治療等基本生存需求，頒布我國(guó)第一部老年人權(quán)益保障法，將養(yǎng)老視為一種社會(huì)福利事業(yè)。第二階段(服務(wù)體系構(gòu)建階段)主要關(guān)注老年人健康管理服務(wù)體系的構(gòu)建，從“家庭養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變到“居家養(yǎng)老”標(biāo)志居家養(yǎng)老服務(wù)被提上國(guó)家日程，始終保留“社區(qū)服務(wù)”說(shuō)明社區(qū)在老年人健康管理過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用，從“社會(huì)養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變到“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”標(biāo)志著老年健康服務(wù)從社會(huì)福利范疇向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變。第三階段(服務(wù)模式快速創(chuàng)新發(fā)展階段)最突出的特點(diǎn)就是在前期提出的“服務(wù)體系”基礎(chǔ)上新增“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，加快推進(jìn)整合型老年健康服務(wù)體系建設(shè)。同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，利用內(nèi)容分析法所總結(jié)的我國(guó)各階段對(duì)于老年人健康管理關(guān)注點(diǎn)與詞頻定量分析中各階段高頻詞所得結(jié)果相符。

國(guó)內(nèi)也有學(xué)者對(duì)老年健康服務(wù)政策變遷進(jìn)行階段劃分[21]，不同學(xué)者對(duì)此有不同的劃分依據(jù)。而本研究認(rèn)為對(duì)于老年人的健康管理，養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)是最重要的兩大支持，其資源從相互獨(dú)立到整合的轉(zhuǎn)變是整個(gè)發(fā)展史最重要的轉(zhuǎn)折。部分學(xué)者對(duì)“2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》是第一項(xiàng)正式提出‘醫(yī)養(yǎng)結(jié)合’的國(guó)家層面的政策”這一觀點(diǎn)表示認(rèn)同[22-24]。

3.2 老年健康管理總體呈不斷前進(jìn)發(fā)展趨勢(shì)

本研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)老年人健康管理社會(huì)支持體系總體呈現(xiàn)不斷前進(jìn)發(fā)展的趨勢(shì)。支持主體方面，張沖等指出[25]，社區(qū)在多層次養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著越來(lái)越重要的角色，是家庭養(yǎng)老和社會(huì)化養(yǎng)老連接的橋梁和載體。宋巖奇認(rèn)為[26]，為了滿足老年人多樣化的服務(wù)需求，政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、家庭甚至是老年人自身都應(yīng)積極參與，構(gòu)建社會(huì)力量多元化服務(wù)體系。朱琴等指出[27]，互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展催生了新的醫(yī)療信息化服務(wù)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)用于老年患者延續(xù)護(hù)理已經(jīng)起步。規(guī)則方面，相關(guān)政策法規(guī)體系不斷完善，但多停留在政策性文件層面，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比尚有較大差距。李志宏指出[28]，目前我國(guó)主要依靠《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》來(lái)保障老年人健康管理等合法權(quán)益，而日本則具有多部專項(xiàng)法律，即《老年人保健法》《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》。機(jī)制方面，老年健康管理籌資、準(zhǔn)入、激勵(lì)等支持機(jī)制不斷建立健全。何平指出[29]，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革啟動(dòng)以來(lái)，政府不斷增加衛(wèi)生投入，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)藥品加成取消使得補(bǔ)償機(jī)制逐漸發(fā)生了變化，同時(shí)也進(jìn)行了激勵(lì)考核機(jī)制的相關(guān)改革。價(jià)值目標(biāo)方面，從發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)到關(guān)注“全生命健康周期”。孫鵑娟指出[24]，2015年世衛(wèi)組織基于全生命歷程視角和功能視角，將“健康老齡化”進(jìn)一步豐富為“發(fā)展和維護(hù)功能能力以使老年期能保持良好狀態(tài)的過(guò)程”的“新健康老齡化”，從關(guān)注傳統(tǒng)的護(hù)理照料、醫(yī)療服務(wù)逐漸更重視疾病預(yù)防。

在了解總體發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年發(fā)展規(guī)劃這樣約束力較強(qiáng)的政策文件為切入點(diǎn)進(jìn)一步深入分析。自“十一五”開(kāi)始每個(gè)五年規(guī)劃都有積極應(yīng)對(duì)老齡化的相關(guān)內(nèi)容，“十四五”規(guī)劃更是將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。同時(shí)自“十一五”開(kāi)始每個(gè)五年規(guī)劃都對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系提出了新要求，這與本研究階段劃分總結(jié)的各階段特點(diǎn)相一致。而在“十四五”中還提到了“加快完善養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)”“推進(jìn)醫(yī)療、養(yǎng)老重點(diǎn)領(lǐng)域資源數(shù)字化”等都進(jìn)一步驗(yàn)證在第3階段老年健康管理對(duì)準(zhǔn)入機(jī)制、信息技術(shù)支持主體有了更高的要求。由此可知，老年健康管理政策文件的整體發(fā)展趨勢(shì)在很大程度上受國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年發(fā)展規(guī)劃這樣宏觀的政策文件所指引，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和人民需要的。

3.3 老年健康管理相關(guān)政策有待進(jìn)一步完善與落實(shí)

針對(duì)老年健康管理相關(guān)政策總體尚缺少法律層面根本保障的現(xiàn)狀，要積極推動(dòng)老年健康管理的立法進(jìn)程，制定專項(xiàng)法律，如老年福利法、老年保健法等。同時(shí)本研究發(fā)現(xiàn)與兒童、婦女等人群健康管理有一定的指標(biāo)體系相比，老年健康管理在這一方面較薄弱，縱觀整個(gè)政策變遷，一直到2016頒布的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中才對(duì)老年健康管理在“指標(biāo)體系”方面加以闡述，針對(duì)此現(xiàn)狀，要積極探索衡量老年健康管理有關(guān)部門(mén)績(jī)效的指標(biāo)，構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)一步監(jiān)督各部門(mén)相關(guān)工作的落實(shí)。雖然從政策文件視角分析我國(guó)老年健康管理變遷，其總體呈不斷前進(jìn)發(fā)展趨勢(shì)。但事實(shí)卻是我國(guó)老年健康管理還存在許多問(wèn)題，這說(shuō)明政策文件能在一定程度上為老年健康管理的順利開(kāi)展提供社會(huì)支持的綱性保障，但政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還受其具體落實(shí)程度的影響。如根據(jù)本文政策變遷分析結(jié)果可知，在第2階段國(guó)家已經(jīng)頒布政策文件來(lái)促進(jìn)基層在老年人健康管理中發(fā)揮其重要作用，但是當(dāng)前社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)能力低下仍是“居家型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式探索最大阻礙之一[30]。所以在不斷完善老年健康管理相關(guān)政策的同時(shí)，如何因地制宜將政策落實(shí)也是至關(guān)重要的。