李萬(wàn)強(qiáng) 王思煒

2021年7月14日,歐盟正式公布了“減碳55%”一攬子提案(Fit for 55 package),包括歐盟碳排放交易附加政策、取消航空產(chǎn)業(yè)免費(fèi)配額安排、航運(yùn)業(yè)碳減排規(guī)則以及提高汽車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)等13項(xiàng)具體措施,碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)的構(gòu)建提案也位列其中。從本質(zhì)上講,CBAM就是通過(guò)向非歐盟國(guó)家收取碳邊境稅,削減低碳價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品的綠色成本優(yōu)勢(shì),迫使非歐盟國(guó)家加快減排速度,提高碳價(jià)水平。因而在一定程度上,CBAM的出現(xiàn)打亂了以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等為中心的國(guó)際減排秩序,給非歐盟國(guó)家甚至部分歐盟成員國(guó)造成了巨大的減排壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

一、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的主要內(nèi)容與建構(gòu)目的

(一)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的主要內(nèi)容

在CBAM中,歐盟要求進(jìn)口非歐盟國(guó)家的水泥、化肥、鋼鐵、鋁和電力等碳密集型產(chǎn)品的歐盟進(jìn)口商,每年按照進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放總量,購(gòu)買(mǎi)相同數(shù)額的碳排放許可證,但進(jìn)口自共同參與歐盟碳交易機(jī)制(EU ETS)的歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟國(guó)家以及其他與EU ETS減排水平相當(dāng)?shù)膰?guó)家的含碳產(chǎn)品除外①歐盟規(guī)定,CBAM項(xiàng)下碳排放許可證的價(jià)格應(yīng)與EU ETS每周碳價(jià)一致,同時(shí)允許進(jìn)口商在購(gòu)買(mǎi)碳排放許可證時(shí),免除已在歐盟境外繳納過(guò)的排放成本。這就表示,參與EU ETS或其他水平相當(dāng)?shù)臏p排機(jī)制的企業(yè),向歐盟出口重碳產(chǎn)品時(shí),無(wú)須購(gòu)買(mǎi)碳排放許可證,這些進(jìn)口產(chǎn)品在CBAM項(xiàng)下,就相當(dāng)于取得了豁免資格。。同時(shí)強(qiáng)調(diào),只有經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)CBAM排放許可證發(fā)放的主管部門(mén)批準(zhǔn)的歐盟進(jìn)口商,即CBAM的授權(quán)申報(bào)人,才有資格進(jìn)口CBAM管轄物項(xiàng)。未遵守規(guī)定及時(shí)購(gòu)買(mǎi)并提交足額碳排放許可的歐盟進(jìn)口商,將會(huì)受到包括罰款、行政甚至刑事處罰在內(nèi)的一系列懲罰。

與此同時(shí),為了平衡歐盟與非歐盟產(chǎn)業(yè)在CBAM項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù),歐盟還決定加速減少免費(fèi)配額的發(fā)放量,擴(kuò)大碳配額的拍賣(mài)范圍,逐步取消歐盟境內(nèi)產(chǎn)業(yè)在EU ETS下享有的減排特權(quán),并允許歐盟進(jìn)口商在免費(fèi)配額完全取消前,僅為減去同期免費(fèi)配額發(fā)放量后的碳排放總量按照EU ETS最近一周配額拍賣(mài)的收盤(pán)價(jià)購(gòu)買(mǎi)許可證。不僅如此,在2026年1月1日CBAM正式生效前,歐盟進(jìn)口商只需向國(guó)內(nèi)主管部門(mén)匯報(bào)進(jìn)口產(chǎn)品的直接和間接碳排放量,無(wú)需實(shí)際購(gòu)買(mǎi)碳排放許可①直接和間接碳排放分別是指,碳密集進(jìn)口產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中排放的二氧化碳或等量溫室氣體,以及因生產(chǎn)需要所使用的電力或其他能源所產(chǎn)生的二氧化碳排放當(dāng)量。。但由于歐盟立法程序較為復(fù)雜,在正式法律出臺(tái)前,不排除會(huì)出現(xiàn)新的規(guī)定或主張。

(二)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的建構(gòu)目的

1.避免碳泄露

歐盟表示,碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制從建構(gòu)之初便是為了規(guī)避碳泄露,即在不同國(guó)家減排政策與碳價(jià)格存在差異的背景下,阻止位于減排政策較為嚴(yán)格、碳價(jià)較高的國(guó)家的碳密集產(chǎn)業(yè),為了規(guī)避繁重的減排義務(wù)和高額的減排成本,向減排標(biāo)準(zhǔn)較低的國(guó)家轉(zhuǎn)移。歐盟認(rèn)為發(fā)生碳泄露后,世界范圍內(nèi)的溫室氣體排放總量并未減少,僅是將實(shí)際排放地從一國(guó)換至另一國(guó)境內(nèi),且由于目的地國(guó)的減排政策較為寬松,不排除那些原本位于歐盟的高碳產(chǎn)業(yè)放松自我約束,排放更多的溫室氣體。鑒于此,有必要借助邊境稅,消除減排標(biāo)準(zhǔn)與減排成本的國(guó)別差異。

2.維護(hù)歐盟產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

歐盟堅(jiān)稱(chēng),當(dāng)各國(guó)的減排標(biāo)準(zhǔn)和減排成本存在差異時(shí),位于低碳價(jià)國(guó)家的碳密集產(chǎn)業(yè)就可以將原本應(yīng)用于減排降碳領(lǐng)域的資金,用在優(yōu)化產(chǎn)品或降低最終售價(jià)等方面。長(zhǎng)此以往,將會(huì)造成在相同條件下高碳價(jià)國(guó)家的同類(lèi)型產(chǎn)品質(zhì)量劣于低碳價(jià)國(guó)家。因此,歐盟擔(dān)心在境內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)減排政策的影響下,歐盟碳密集產(chǎn)業(yè)會(huì)逐漸喪失國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,其項(xiàng)下產(chǎn)品亦會(huì)被境外產(chǎn)品取代。在此背景下,歐盟決定向來(lái)自低碳價(jià)國(guó)家的碳密集產(chǎn)品,按照EU ETS的交易價(jià)格征收碳關(guān)稅,迫使這些國(guó)家的能源密集型企業(yè)將原本用于升級(jí)產(chǎn)品、降低售價(jià)的資金,用在購(gòu)買(mǎi)碳排放許可證等減排領(lǐng)域。通過(guò)該措施,不但可以削弱低碳價(jià)國(guó)家企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,還能凸顯歐盟產(chǎn)業(yè)的綠色競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3.保護(hù)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與安全

實(shí)踐中,由于鋼鐵、水泥等行業(yè)對(duì)能源的需求量較大,溫室氣體排放總量也相對(duì)較高,導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)更容易受到國(guó)內(nèi)減排政策和碳價(jià)格水平的影響。這也意味著,這些產(chǎn)業(yè)更傾向于向減排要求和減排成本低廉的國(guó)家轉(zhuǎn)移。但鋼鐵、水泥等能源密集型產(chǎn)業(yè)通常是一國(guó)的支柱性產(chǎn)業(yè),若放任這些產(chǎn)業(yè)向境外轉(zhuǎn)移,有可能會(huì)使遷出國(guó)陷入關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)空心化的困境,其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)也會(huì)受此影響,長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)之中?；诖?歐盟提議建立CBAM,也有意通過(guò)征收碳稅,縮小歐盟與其他國(guó)家間的碳排放成本差異,以避免歐盟各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與安全受到關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)外移風(fēng)險(xiǎn)的威脅。

4.搶占國(guó)際碳稅規(guī)則的制定權(quán)與話語(yǔ)權(quán)

目前國(guó)際社會(huì)減排降碳勢(shì)頭正盛,許多國(guó)家已明確訂立了本國(guó)的碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)。與此同時(shí),美國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)及碳關(guān)稅等問(wèn)題的態(tài)度也在拜登上臺(tái)后明顯軟化。在此背景下,歐盟趁機(jī)推出CBAM,不僅更容易獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可,還有機(jī)會(huì)在美國(guó)、加拿大等國(guó)形成統(tǒng)一碳稅制度前,搶先爭(zhēng)取到國(guó)際碳稅規(guī)則的制定權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。

實(shí)際上,歐盟于2012年就曾試圖在國(guó)際航空碳減排領(lǐng)域掌握主導(dǎo)權(quán),但因遭到美國(guó)等眾多國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)而被迫作罷②2012年,歐盟曾要求起飛地或目的地在歐盟境內(nèi)的所有歐盟與非歐盟航班遵守EU ETS,但該決定遭到美國(guó)等一眾國(guó)家的反對(duì)。因此,歐盟不得不修改規(guī)則,將EU ETS的管轄范圍限制在歐盟經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家所屬航班內(nèi)。。鑒于此,歐盟也希望借助CBAM,從規(guī)制非歐盟國(guó)際航班時(shí)所采用的主動(dòng)管轄模式,向?qū)Ψ菤W盟進(jìn)口產(chǎn)品收取碳差價(jià)的被動(dòng)管理方式過(guò)渡,以避免再次遭到其他國(guó)家的反對(duì)。

5.填補(bǔ)減排資金缺口

歐盟表示,實(shí)現(xiàn)富有雄心的減排目標(biāo)離不開(kāi)充足的資金支持。歐洲動(dòng)態(tài)(Eur Activ)曾報(bào)道,作為歐盟2050年氣候中和政策的一部分,僅綠色投資計(jì)劃一項(xiàng),預(yù)計(jì)在未來(lái)十年內(nèi)就需要投入約一萬(wàn)億歐元。巨額的資金需求,對(duì)歐盟而言是一項(xiàng)不小的考驗(yàn),其需要提供大量的可支配資金,用來(lái)推動(dòng)減排活動(dòng)的開(kāi)展。CBAM的出現(xiàn)恰好能夠緩解歐盟的綠色財(cái)政危機(jī):成員國(guó)可將進(jìn)口商用來(lái)購(gòu)買(mǎi)碳排放許可證所繳納的稅款,納入本國(guó)財(cái)政體系,作為其綠色資金的一部分。盡管將這筆稅金作為歐盟的財(cái)政來(lái)源并不合理,但仍有歐盟學(xué)者辯稱(chēng),CBAM本就是為了削減低碳價(jià)國(guó)家的綠色成本優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)歐盟產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失,因而將收取的稅款用來(lái)扶持歐盟產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型、確保歐盟減排工作的順利推行也并無(wú)不妥。

二、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施存在的爭(zhēng)議

(一)歐盟內(nèi)部:經(jīng)濟(jì)成本飆升的責(zé)難

1.碳密集產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本增加

為了取得國(guó)際社會(huì)對(duì)CBAM的支持,避免其他國(guó)家因歐盟的免費(fèi)配額政策,對(duì)CBAM的公平性提出質(zhì)疑,歐盟決定加快削減對(duì)境內(nèi)高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)放的免費(fèi)配額比例。但上述決定遭到了歐盟碳密集行業(yè)的反對(duì),因?yàn)榘凑赵鹊呐漕~發(fā)放規(guī)則,這些產(chǎn)業(yè)能夠領(lǐng)取大量的免費(fèi)配額,各企業(yè)實(shí)際履行的抵免義務(wù)并不高,也無(wú)需對(duì)其排放的溫室氣體支付全額的經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)。但加速取消免費(fèi)配額,就意味著歐盟高碳產(chǎn)業(yè)需要在短時(shí)間內(nèi)大幅增加其在碳減排領(lǐng)域的資金投入,以履行其原本被免費(fèi)削減的抵免義務(wù)。因此,涵蓋鋼鐵、化學(xué)品等高碳產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的歐盟行業(yè)協(xié)會(huì)專(zhuān)門(mén)致信歐委會(huì),要求其修訂CBAM提案,保留免費(fèi)配額制度。但歐委會(huì)認(rèn)為,繼續(xù)發(fā)放免費(fèi)配額,既無(wú)益于激發(fā)歐盟境內(nèi)產(chǎn)業(yè)的減排積極性,也無(wú)法向國(guó)際社會(huì)證明歐盟產(chǎn)業(yè)在CBAM中并不享有減排特權(quán)。

2.部分成員國(guó)能源進(jìn)口成本飆升

實(shí)踐中,個(gè)別歐盟成員國(guó)囿于本國(guó)傳統(tǒng)能源稀缺及可再生能源供應(yīng)不足等現(xiàn)狀,高度依賴(lài)從歐盟境外進(jìn)口能源及其衍生品。據(jù)荷蘭合作銀行研究中心(RaboResearch)統(tǒng)計(jì),保加利亞、愛(ài)爾蘭和希臘等歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)60%的CBAM管轄產(chǎn)品,都需要從非歐盟國(guó)家進(jìn)口。這就表示,待CBAM正式生效后,這些成員國(guó)就需要額外支付大量資金,為進(jìn)口產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)碳排放許可證。這部分支出,在未與產(chǎn)品出口商達(dá)成一致時(shí),大概率會(huì)由本國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān),或者通過(guò)提高產(chǎn)品售價(jià)轉(zhuǎn)移給國(guó)內(nèi)消費(fèi)者。對(duì)境外產(chǎn)品依賴(lài)程度越深、CBAM管轄貨物進(jìn)口量越大的成員國(guó),碳排放許可證的購(gòu)買(mǎi)義務(wù)就相應(yīng)越高,其本國(guó)財(cái)政壓力與國(guó)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也就越重。

(二)歐盟與其他發(fā)達(dá)國(guó)家:規(guī)則制定權(quán)的爭(zhēng)奪

1.爭(zhēng)取國(guó)際碳稅規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)

拜登上臺(tái)后,美國(guó)重拾氣候治理大旗。除了回歸《巴黎協(xié)定》,美國(guó)在構(gòu)建包括碳關(guān)稅在內(nèi)的減排機(jī)制等方面也表現(xiàn)得相當(dāng)積極。部分白宮官員甚至明確表示,碳邊境調(diào)節(jié)是一項(xiàng)十分有利的減排工具,美國(guó)并不排斥同歐盟就擬定碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行協(xié)商。實(shí)踐中,部分涉及確定進(jìn)口商碳排放許可證購(gòu)買(mǎi)義務(wù)等在內(nèi)的關(guān)鍵、敏感問(wèn)題仍未明確,這些問(wèn)題會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)碳密集產(chǎn)品生產(chǎn)商的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生重大影響。例如,CBAM允許歐盟企業(yè)在為碳密集進(jìn)口產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)排放許可證時(shí),免除能夠證明的、已在其他國(guó)家支付過(guò)經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)的碳排放量的許可證購(gòu)買(mǎi)義務(wù),但尚未對(duì)證明條件及減免數(shù)額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題作出說(shuō)明,即碳密集產(chǎn)品生產(chǎn)商依照本國(guó)的減排規(guī)則在國(guó)內(nèi)支付的碳排放成本或其他形式的排放對(duì)價(jià),是否能夠抵免歐盟進(jìn)口商的碳排放許可證購(gòu)買(mǎi)義務(wù),以及具體的抵免數(shù)額等仍是未知。鑒于此,無(wú)論是為降低本國(guó)出口產(chǎn)品的碳邊境成本,還是為推動(dòng)建立歐美間碳價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制,美國(guó)都不會(huì)在爭(zhēng)取碳邊境稅規(guī)則制定權(quán)與碳價(jià)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上作出讓步。

2.維持國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序

歐美等西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為保護(hù)本國(guó)環(huán)境、優(yōu)化本國(guó)產(chǎn)業(yè),通常會(huì)將國(guó)內(nèi)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移,并主動(dòng)同發(fā)展中國(guó)家就設(shè)立能源密集型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)展投資與合作。在此背景下,歐盟出臺(tái)CBAM,向減排要求與碳價(jià)水平較低的國(guó)家的碳密集進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅,同樣會(huì)減損將部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置在低碳價(jià)國(guó)家境內(nèi)或向這些國(guó)家進(jìn)行投資的美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。隨著CBAM的生效與管轄范圍的逐漸擴(kuò)大,這些將利益最大化視為終極目標(biāo)的美國(guó)企業(yè),恐怕也不得不考慮調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈布局、改變投資計(jì)劃。這一過(guò)程也伴隨著巨大的人力、物力和財(cái)力投入。不僅如此,美國(guó)與歐盟的貨物買(mǎi)賣(mài)合同的正常履行也有可能因碳邊境調(diào)節(jié)措施受到影響,即當(dāng)買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)產(chǎn)品最終價(jià)格的浮動(dòng)范圍提前進(jìn)行了約定,或?qū)㈩~外的稅費(fèi)支出作為拒絕履約的條件之一時(shí),不排除歐盟進(jìn)口商會(huì)以碳關(guān)稅為依據(jù)解除合同,此時(shí)作為合同另一方的美國(guó)企業(yè),則需要承擔(dān)因合同終止所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。

(三)歐盟與發(fā)展中國(guó)家:征稅標(biāo)準(zhǔn)公平性的質(zhì)疑

1.碳邊境稅征收標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)別歧視

依據(jù)CBAM,進(jìn)口產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中排放的二氧化碳總量越大,需要購(gòu)買(mǎi)的碳排放許可數(shù)額就越高,這就導(dǎo)致在相同的貿(mào)易條件下,向歐盟出口同類(lèi)型產(chǎn)品,發(fā)展中國(guó)家的碳排放許可證購(gòu)買(mǎi)義務(wù)將普遍高于發(fā)達(dá)國(guó)家。這種以進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量作為邊境稅征收標(biāo)準(zhǔn)的做法,對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言具有明顯的歧視性,且與世界貿(mào)易組織(WTO)“最惠國(guó)待遇”原則不符。根據(jù)該原則,成員方不得對(duì)進(jìn)口自不同國(guó)家或不同生產(chǎn)商的相同或相似產(chǎn)品采取歧視性關(guān)稅措施,且只有產(chǎn)品特性、最終用途及消費(fèi)者的偏好與習(xí)慣等屬性才可作為區(qū)別不同類(lèi)型產(chǎn)品的依據(jù),產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放量差異并不屬于其中之一。

對(duì)此有歐盟學(xué)者建議,可援引《1994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(GATT 1994)第2條第2款第1項(xiàng),將碳邊境稅解釋為國(guó)內(nèi)稅①該項(xiàng)規(guī)定,GATT不妨礙締約方按照第3條第2款向另一締約方征收同類(lèi)產(chǎn)品或作為進(jìn)口貨物主要部分的產(chǎn)品在本國(guó)國(guó)內(nèi)需要繳納的稅款。。但CBAM的征稅對(duì)象從一開(kāi)始就不是歐盟境內(nèi)企業(yè),明顯與GATT第2條的規(guī)定不符,不能成為歐盟“洗白”碳關(guān)稅國(guó)別歧視的法律工具。

2.排放許可證價(jià)格的不合理認(rèn)定

實(shí)踐中,由于發(fā)展中國(guó)家碳市場(chǎng)起步時(shí)間較晚、碳交易規(guī)則不夠完善,因此碳價(jià)格水平普遍較低,與EU ETS間的碳價(jià)差距相對(duì)較大。若根據(jù)CBAM的規(guī)定,碳排放許可證的價(jià)格應(yīng)同EU ETS最新碳價(jià)保持一致,那么發(fā)展中國(guó)家的碳密集產(chǎn)品出口企業(yè)即便已在本國(guó)境內(nèi)依照國(guó)內(nèi)碳價(jià)支付了足額的碳排放成本,在出口至歐盟時(shí),能夠抵扣的碳排放許可證購(gòu)買(mǎi)數(shù)額也會(huì)明顯低于碳價(jià)水平相對(duì)較高的發(fā)達(dá)國(guó)家,甚至還需要額外補(bǔ)繳碳關(guān)稅。對(duì)于此,歐盟不但不及時(shí)調(diào)整規(guī)則、減少發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)損失,反而規(guī)定了反規(guī)避措施,防止非歐盟國(guó)家通過(guò)出口替代產(chǎn)品、改變最終出口地等方式規(guī)避或減少額外的稅收責(zé)任。盡管發(fā)展中國(guó)家碳價(jià)偏低,但并不代表其國(guó)內(nèi)的減排模式與減排質(zhì)量不如歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,也不代表歐盟可以利用碳關(guān)稅,強(qiáng)行要求發(fā)展中國(guó)家與歐盟碳價(jià)保持一致。

幼兒園在開(kāi)展一日活動(dòng)時(shí)，基本上已經(jīng)形成了相應(yīng)的活動(dòng)模式，內(nèi)容也基本固定，這使得幼兒參與的活動(dòng)相對(duì)固定，缺乏靈活性和深入性。甚至有些幼兒園教師對(duì)保教工作缺乏深入認(rèn)識(shí)，缺乏細(xì)化和針對(duì)性，只能是簡(jiǎn)單、流程化地開(kāi)展相應(yīng)的活動(dòng)，因而無(wú)法營(yíng)造有效的特色人本化的幼兒教育實(shí)踐氛圍。同時(shí)，家長(zhǎng)對(duì)幼兒園保育工作也未給予足夠的關(guān)注，這也是造成幼兒園不重視保教工作的一大原因。

3.轉(zhuǎn)嫁資金援助義務(wù)的政策工具

據(jù)歐盟委員會(huì)預(yù)計(jì),CBAM每年的稅收總額將達(dá)到50億～140億歐元不等,其中很大一部分將由發(fā)展中國(guó)家繳納。這些原本可被發(fā)展中國(guó)家用來(lái)提升減排能力、升級(jí)清潔生產(chǎn)技術(shù)的資金,卻不得不以碳關(guān)稅的形式被納入歐盟的財(cái)政體系中。盡管歐洲議會(huì)環(huán)境、公眾健康和食品安全委員會(huì)(ENVI)在其編撰的CBAM立法報(bào)告中主張,將碳關(guān)稅收入用來(lái)支持最不發(fā)達(dá)國(guó)家的綠色轉(zhuǎn)型,以幫助CBAM獲得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)與支持,但實(shí)際上,以發(fā)展中國(guó)家為主的非歐盟國(guó)家才是這筆綠色援助資金的實(shí)際提供方和最終承擔(dān)者,歐盟產(chǎn)業(yè)因在CBAM項(xiàng)下具有豁免資格,并不需要繳納碳邊境稅,因此歐盟也無(wú)權(quán)單方面決定這筆資金的適用對(duì)象和最終用途。但就現(xiàn)有情況來(lái)看,歐盟不僅借助CBAM緩解了綠色財(cái)政壓力,還成功樹(shù)立起了綠色援助資金提供方的良好形象。

三、歐盟確保碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制順利推行的努力及其效果

(一)預(yù)留充分過(guò)渡期

為了緩解歐盟境內(nèi)高排放產(chǎn)業(yè)及能源進(jìn)口量較大的成員國(guó)對(duì)CBAM實(shí)施后減排和進(jìn)口成本增長(zhǎng)的擔(dān)憂(yōu),歐盟委員會(huì)在其擬定的CBAM提案中,專(zhuān)門(mén)預(yù)留了充足的適應(yīng)和緩沖期,即將碳邊境措施正式生效的時(shí)間推遲至2026年,并允許歐盟進(jìn)口商在此之前,僅向碳邊境稅主管部門(mén)報(bào)告進(jìn)口產(chǎn)品的直接或間接碳排放量,無(wú)需實(shí)際購(gòu)買(mǎi)碳排放許可。同時(shí)還允許,在2026年到2035年間逐步淘汰免費(fèi)配額制度,確保歐盟境內(nèi)碳密集產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)能源依賴(lài)性較強(qiáng)的成員國(guó)有充分的時(shí)間完成綠色化轉(zhuǎn)型。但歐盟委員會(huì)的上述方案,并未達(dá)到歐盟“碳減排激進(jìn)派”的標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)踐中依然引發(fā)了較大爭(zhēng)議,僅就免費(fèi)配額的淘汰時(shí)間一項(xiàng),歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)就出于不同考量,在其公布的CBAM立場(chǎng)文件中作出了不同的規(guī)定(見(jiàn)表1)。其中,歐洲議會(huì)環(huán)境、公眾健康和食品安全委員會(huì)(ENVI)為確保CBAM的完整性與有效性,在其2022年6月22日表決通過(guò)的立法報(bào)告中,主張加快免費(fèi)配額的淘汰速度。但歐盟理事會(huì)為推動(dòng)CBAM盡快落地,則提議將停止發(fā)放免費(fèi)配額的時(shí)間等敏感問(wèn)題留給各國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)在充分討論后另行決定。

表1 歐盟三大機(jī)構(gòu)對(duì)取消免費(fèi)配額的規(guī)定

實(shí)際上,當(dāng)前歐盟大多數(shù)成員國(guó)并不反對(duì)構(gòu)建CBAM,認(rèn)為此舉不僅能夠避免歐盟碳密集行業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受到低碳價(jià)國(guó)家的影響,還能進(jìn)一步激發(fā)境內(nèi)產(chǎn)業(yè)的綠色優(yōu)勢(shì)。且有觀點(diǎn)認(rèn)為,有序減少并逐步取消免費(fèi)配額的發(fā)放,有助于盡早結(jié)束因免費(fèi)配額在歐盟不同行業(yè)的發(fā)放資格與比例差異所造成的市場(chǎng)混亂與權(quán)利義務(wù)糾紛。在此背景下,相較于ENVI的激進(jìn)主張,歐盟委員會(huì)通過(guò)設(shè)定過(guò)渡期的方法,或許能夠平衡歐盟產(chǎn)業(yè)發(fā)展與減排需求間的關(guān)系,有效抑制現(xiàn)有矛盾。

(二)建立小范圍碳價(jià)聯(lián)盟

盡管美國(guó)為維護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)利益與跨境貿(mào)易的穩(wěn)定,愿意同歐盟就碳稅問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商,但在短期內(nèi)與歐盟就確保美國(guó)企業(yè)在本國(guó)繳納的碳排放成本能夠得到CBAM主管部門(mén)的充分認(rèn)定,以避免在出口至歐盟時(shí)被重復(fù)要求支付碳排放費(fèi)用等問(wèn)題達(dá)成一致,仍存在較大難度。對(duì)此,美國(guó)提議構(gòu)建“氣候俱樂(lè)部”,對(duì)俱樂(lè)部成員國(guó)制定統(tǒng)一的最低碳價(jià)標(biāo)準(zhǔn),并允許成員國(guó)采取任何方式實(shí)現(xiàn)該碳價(jià)目標(biāo),對(duì)于未達(dá)到諸如“2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)”等入會(huì)條件的非成員國(guó)家,則可通過(guò)征收碳關(guān)稅的方式來(lái)協(xié)調(diào)碳價(jià)的國(guó)別差異。在該方案下,美國(guó)企業(yè)將在“俱樂(lè)部成員”身份的加持下,獲得CBAM豁免資格。另外,對(duì)于征收碳邊境稅影響現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局和貿(mào)易投資關(guān)系穩(wěn)定的問(wèn)題,歐盟則提出了包括碳差價(jià)合約等在內(nèi)的補(bǔ)貼和資助方案,旨在為開(kāi)展低碳貿(mào)易活動(dòng)的企業(yè)提供政府擔(dān)保與政策支持。盡管上述方案確實(shí)能在一定程度上緩解美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在CBAM規(guī)則下的出口壓力,但賦予非歐盟企業(yè)豁免資格,會(huì)減損CBAM的減排效力。對(duì)此,歐洲議會(huì)CBAM立法報(bào)告起草者穆罕默德·查希姆專(zhuān)門(mén)撰文表示,CBAM不會(huì)給美國(guó)等其他任何國(guó)家賦予豁免地位,碳排放量始終是碳關(guān)稅的唯一計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此,這種拉幫結(jié)派、搞“小圈子”的行為,也明顯與構(gòu)建公平公正的國(guó)際碳減排與碳稅制度不符。

(三)適用WTO例外規(guī)則

鑒于CBAM有違反WTO最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇原則、征收歧視性關(guān)稅的風(fēng)險(xiǎn),歐盟學(xué)者建議,可借助GATT第20條一般例外原則,將CBAM解釋為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)植物生命健康或可用盡自然資源的必要措施。現(xiàn)階段,WTO對(duì)于CBAM等出于環(huán)保目的所采取的貿(mào)易限制措施也較為支持。2021年9月16日,WTO副總干事馬里·波岡在歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)(EESC)演講時(shí),曾對(duì)CBAM與WTO規(guī)則間的關(guān)系作出過(guò)評(píng)價(jià)。他認(rèn)為,迄今為止沒(méi)有任何一項(xiàng)WTO政策意在阻礙富有雄心的減排措施,貿(mào)易政策應(yīng)更多地被用來(lái)支持環(huán)境保護(hù),如果歐盟能夠證明碳邊境稅未對(duì)國(guó)際貿(mào)易構(gòu)成不合理限制,WTO將不會(huì)禁止CBAM的實(shí)施。

但實(shí)際上,援引一般例外原則的門(mén)檻較高,歐盟不僅需要對(duì)CBAM的必要性提供充分證明,還應(yīng)保證不會(huì)對(duì)其他國(guó)家及國(guó)際貿(mào)易構(gòu)成任意或不合理的歧視。且在實(shí)踐中,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)適用一般例外原則也多持謹(jǐn)慎態(tài)度,僅在“美國(guó)海蝦海龜案”等少數(shù)案例中,對(duì)出于保護(hù)環(huán)境目的所采取的貿(mào)易限制措施有條件地給予了支持。馬里·波岡也承認(rèn),只要各國(guó)間仍存在減排成本與碳價(jià)差距,CBAM就有觸犯WTO非歧視規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)。歐盟刻意忽視國(guó)際社會(huì)普遍存在的碳價(jià)差(見(jiàn)圖1),弱化“共同但有區(qū)別”的減排責(zé)任及“各自能力”原則,強(qiáng)制要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、減排成本較低的國(guó)家按照歐盟的碳價(jià)水平支付碳排放對(duì)價(jià),不但違反碳價(jià)發(fā)展規(guī)律,還有隨意干預(yù)碳市場(chǎng)之嫌,具有明顯的歧視性與危害性,因此很難證明其未對(duì)國(guó)際貿(mào)易構(gòu)成不當(dāng)限制。

圖1 2022—2025年國(guó)際社會(huì)主要經(jīng)濟(jì)體的平均碳價(jià)預(yù)測(cè)

四、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制挑戰(zhàn)的中國(guó)應(yīng)對(duì)

(一)主動(dòng)同歐盟就碳稅規(guī)則進(jìn)行磋商

對(duì)此,中國(guó)有必要從以下兩個(gè)方面入手進(jìn)行應(yīng)對(duì)。首先,中國(guó)應(yīng)立足本國(guó)國(guó)情與能源現(xiàn)狀,從實(shí)際減排需求出發(fā),主動(dòng)同歐盟就碳邊境稅的征收規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)和磋商。但由于歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已有意構(gòu)建氣候聯(lián)盟,試圖打造更為優(yōu)惠的“碳稅圈”,同時(shí)將碳邊境稅作為打壓低碳價(jià)國(guó)家的貿(mào)易武器,在此背景下,單個(gè)發(fā)展中國(guó)家的意見(jiàn)很容易被刻意忽略。鑒于此,中國(guó)還應(yīng)團(tuán)結(jié)其他發(fā)展中國(guó)家,確保具有相同需求的廣大發(fā)展中國(guó)家能夠形成合力、聯(lián)合發(fā)聲,共同爭(zhēng)取更為公平合理的碳稅規(guī)則。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和第二大經(jīng)濟(jì)體,中國(guó)有責(zé)任也有能力在此過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)與帶頭作用。

(二)加快完善國(guó)內(nèi)碳交易與碳稅制度

受制于現(xiàn)有碳價(jià)與碳排放水平,我國(guó)的碳密集產(chǎn)品在CBAM項(xiàng)下,需要支付相較于美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家更多的碳邊境稅,來(lái)?yè)Q取向歐盟出口的資格。基于此,為了降低國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的出口壓力與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),我國(guó)除了可以提升減排技術(shù)、降低二氧化碳排放外,還可通過(guò)優(yōu)化國(guó)內(nèi)碳交易規(guī)則,激發(fā)市場(chǎng)活力,提高碳價(jià)水平,縮小與EU ETS間的碳價(jià)差。與此同時(shí),還有必要加快構(gòu)建碳稅制度,盡可能地將收取CBAM管轄產(chǎn)品碳排放對(duì)價(jià)的權(quán)力保留在本國(guó)境內(nèi),避免資金以邊境稅形式大量流入歐盟,同時(shí)也便于我國(guó)借助補(bǔ)貼或下調(diào)其他稅種應(yīng)納稅額等手段,彌補(bǔ)出口企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。

實(shí)際上,完善碳交易規(guī)則、制定碳稅制度不但能降低CBAM對(duì)我國(guó)碳密集產(chǎn)品出口成本的影響,還能加速?lài)?guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型,增強(qiáng)國(guó)內(nèi)高排放企業(yè)的減排意愿和降碳決心。一方面,率先完成減排任務(wù)且減排量仍有盈余的企業(yè),可通過(guò)碳交易機(jī)制,將多余的減排成果進(jìn)行出售,轉(zhuǎn)化為可觀的經(jīng)濟(jì)收益,用來(lái)升級(jí)設(shè)備或研發(fā)減碳降碳技術(shù);另一方面,減排能力較強(qiáng)的企業(yè),在生產(chǎn)產(chǎn)品過(guò)程中排放的二氧化碳總量相對(duì)較小,相應(yīng)地,其需要繳納的碳稅就少。反之,那些減排水平較低,尚無(wú)法獨(dú)立完成減排任務(wù)的主體,則需要在碳市場(chǎng)中額外購(gòu)買(mǎi)減排量,用來(lái)履行減排義務(wù),其生產(chǎn)的產(chǎn)品在出口至歐盟時(shí),繳納的碳關(guān)稅數(shù)額也更高。實(shí)踐中,碳價(jià)格越高,這一現(xiàn)象就越明顯,也越能帶動(dòng)各減排責(zé)任主體的減排積極性。

(三)積極參與國(guó)際碳定價(jià)規(guī)則的制定

實(shí)質(zhì)上,只要各國(guó)間仍未就碳價(jià)差異問(wèn)題達(dá)成一致,就很難避免碳泄露的出現(xiàn)。相應(yīng)地,也很難阻止歐盟通過(guò)征收碳邊境稅,將低碳價(jià)國(guó)家原本享有的邊際減排成本優(yōu)勢(shì),轉(zhuǎn)化為獲取歐盟進(jìn)口資格的經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)。基于此,為了避免減排成本較低的國(guó)家的合法權(quán)益受到損害,國(guó)際社會(huì)有必要盡快制定一個(gè)能夠兼顧不同國(guó)家減排利益的全球性碳定價(jià)方案。當(dāng)前,國(guó)際貨幣基金組織(IMF)提議,可在充分結(jié)合不同國(guó)家減排能力、有條件承認(rèn)非碳價(jià)措施的基礎(chǔ)上,先行吸納少數(shù)排放大國(guó),共同商定國(guó)際碳定價(jià)標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建一個(gè)具有高度包容性的國(guó)際碳價(jià)規(guī)則,同時(shí)阻止部分國(guó)家單方面采取碳價(jià)格調(diào)整措施。這一主張對(duì)于中國(guó)等碳排放總量較大、碳價(jià)水平偏低的發(fā)展中國(guó)家來(lái)講十分有利。對(duì)此,中國(guó)應(yīng)把握時(shí)機(jī),主動(dòng)加入國(guó)際碳定價(jià)磋商與交流機(jī)制,積極參與碳定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定,在堅(jiān)持“共同但有區(qū)別”的減排原則的基礎(chǔ)上,提議區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的減排義務(wù)與碳價(jià)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),督促發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)其歷史排放責(zé)任與資金援助義務(wù),促使最終成型的國(guó)際碳定價(jià)方案能夠充分考慮低碳價(jià)國(guó)家的減排能力與需求。在此過(guò)程中,還應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅稅款的適用對(duì)象與最終用途進(jìn)行協(xié)商,確保這部分資金能夠照顧到所有存在提升減排能力需求的國(guó)家,而并不是僅僅局限于少數(shù)最不發(fā)達(dá)國(guó)家。

(四)探索利用WTO及其他爭(zhēng)端解決機(jī)制

盡管WTO現(xiàn)階段似乎并不愿意利用項(xiàng)下規(guī)則主動(dòng)對(duì)CBAM進(jìn)行限制,但也不可否認(rèn),當(dāng)前WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在判定并認(rèn)可出于環(huán)境保護(hù)目的所采取的貿(mào)易限制措施的合法性問(wèn)題上,仍持保守態(tài)度。維護(hù)公平自由的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境,依然是WTO現(xiàn)階段的首要任務(wù)。因此,明顯違反WTO非歧視待遇原則或例外原則的貿(mào)易限制措施,也很難獲得WTO的支持。基于此,中國(guó)作為低碳價(jià)國(guó)家,可嘗試向WTO就CBAM的歧視性征稅標(biāo)準(zhǔn)提出申訴,借助WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制,維護(hù)合法權(quán)益。

即便針對(duì)CBAM的申訴未在WTO項(xiàng)下獲得支持,合法權(quán)益受到損害的國(guó)家或企業(yè)也可選擇其他途徑尋求救濟(jì)。實(shí)踐中,荷蘭燃煤電廠所有者就曾針對(duì)政府的“燃煤淘汰”立法對(duì)其造成的經(jīng)濟(jì)損害,向國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(ICSID)提起仲裁。對(duì)此,中國(guó)企業(yè)也可嘗試針對(duì)其因CBAM所受損失發(fā)起仲裁。除此之外,在國(guó)家層面,雙邊或多邊貿(mào)易投資協(xié)定中的爭(zhēng)端解決機(jī)制也可納入解決CBAM爭(zhēng)議的考量范圍。例如《中歐全面投資協(xié)定》(CAI)就針對(duì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題設(shè)立專(zhuān)章,并構(gòu)建了獨(dú)立的爭(zhēng)端解決機(jī)制。無(wú)論如何,對(duì)于CBAM引發(fā)的爭(zhēng)議,我國(guó)都應(yīng)未雨綢繆,積極進(jìn)行研究,制定切實(shí)可行的糾紛解決方案。