齊冠鈞 尹政平 劉 婭

（商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院）

過去30 年來的全球化不斷深化，導(dǎo)致先進國家高度仰賴外包（off-shore），喪失了工作機會及對基本物資的生產(chǎn)能力，也使各國暴露在供應(yīng)鏈斷鏈的風(fēng)險中。引發(fā)對經(jīng)濟全球化及全球供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)的質(zhì)疑。尤有甚者，認為“經(jīng)濟全球化”正是“疫情全球化”的主因。這樣的反思引發(fā)的后果，就是開始出現(xiàn)生產(chǎn)回流（re-shoring）、經(jīng)濟“自給自足”等去全球化的主張。

全球化發(fā)展在疫情前就已經(jīng)在趨緩中。各國或因內(nèi)部的貧富差距、治理失靈，或有感于南海、朝鮮及中美等大國及地緣沖突風(fēng)險，乃至于看到新科技帶來的機會，都出現(xiàn)某種程度的去全球化作為。固然因新冠疫情引發(fā)的去全球化主張，有很多屬于缺乏佐證的政治性論點，但對于“后新冠”世界秩序的討論，國際上已有二種見解：一派認為原本已經(jīng)脆弱的全球化會更加式微；一派則指出新冠疫情正好凸顯國際合作的意義，全球化的定義及運作模式將從此改寫。

一、公共衛(wèi)生及經(jīng)濟安全受各國重視，不利于區(qū)域整合

新冠疫情擴散如此迅速，使得“公衛(wèi)安全”（以及其他關(guān)鍵物資）及更廣泛的經(jīng)濟安全議題受到各國廣泛的重視，對全球貿(mào)易及投資的沖擊難以避免。如同能源及糧食安全，現(xiàn)階段關(guān)于公衛(wèi)安全的討論，也強調(diào)“自給率、戰(zhàn)略存量”等概念的討論。美國前總統(tǒng)特朗普于2020 年5 月14 日發(fā)布聲明，指出疫情反映出美國過度仰賴進口造成的沖擊，因此將重建美國對于醫(yī)衛(wèi)產(chǎn)品之下世代戰(zhàn)略國家?guī)齑妫⊿trategic National Stockpile,SNS）機制，并將以在地化產(chǎn)能作為SNS 的支柱，以降低對進口商品的仰賴。在配套的行政命令中，特朗普總統(tǒng)授權(quán)美國國際開發(fā)金融公司（United States International Development Finance Corporation, DFC）采取包含提供貸款在內(nèi)的必要措施，建議能處理類似新冠事件所需戰(zhàn)略資源的國內(nèi)生產(chǎn)能量，包括加強美國及其領(lǐng)土內(nèi)的相關(guān)供應(yīng)鏈的建立。以建立、維護，保護，擴展和恢復(fù)美國相關(guān)工業(yè)基礎(chǔ)能力，降低對進口產(chǎn)品的依賴。對此，美國將投入高達250 億美元作為本計劃的預(yù)算。除此之外，澳洲、日本及歐盟國家均出現(xiàn)類似檢討、重建醫(yī)衛(wèi)供應(yīng)鏈，降低進口依賴以確保公衛(wèi)安全的供應(yīng)鏈從外包（off-shore）再回流（re-shore）思維。

過去糧食及能源安全的自給率制度相對清楚，但公共衛(wèi)生安全自給率的定義、范圍、對象及方式則還在醞釀階段。目前這種降低對進口依賴的自給率思維，已有延伸擴大到所謂戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的趨勢；近期臺積電赴美投資的決定，便可謂屬于這種思維的結(jié)果。未來亦可能出現(xiàn)保護主義藉“國產(chǎn)化”為由擴大對國際貿(mào)易及區(qū)域整合進一步造成影響?？傊?，不管未來各國如何定義任何自給率機制，都是一種排斥外國貨、外國人，與全球供應(yīng)鏈背道而馳的制度，性質(zhì)上不利于區(qū)域整合及貿(mào)易與投資自由化。

二、全球供應(yīng)鏈加速重整，彰顯區(qū)域整合的意義

雖然新冠疫情導(dǎo)致許多國家重視供應(yīng)鏈安全，不利于區(qū)域整合，但另一個基于強化供應(yīng)鏈韌性的思維，如《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等卻有助于彰顯區(qū)域整合機制在后疫情時代的價值。

過去30 年來全球供應(yīng)鏈架構(gòu)越來越深化，分工（分包）網(wǎng)絡(luò)日趨復(fù)雜、衛(wèi)星工廠及國家越來越多，供應(yīng)鏈管理本身就已成為一種“營業(yè)秘密”，然而專業(yè)分工越細，脆弱度也越高，致使一個環(huán)節(jié)出錯，整個鏈條就會停擺。

在疫情暴發(fā)前，World Bank 及WTO 等國際組織聯(lián)合出版的《2017 全球價值鏈發(fā)展報告》便指出2011—2015年間全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)及制程開始萎縮，出現(xiàn)“在地生產(chǎn)、短鏈調(diào)整”現(xiàn)象。新冠疫情導(dǎo)致中國制造業(yè)接近停擺，再度凸現(xiàn)出供應(yīng)鏈脆弱度及韌性的問題?；旧?，這次危機彰顯出三個供應(yīng)鏈脆弱的老問題，一是“投資地集中”問題，二是“區(qū)域集中”問題，第三是低庫存。以臺灣為例，80%的外資通訊產(chǎn)能在大陸，LED 生產(chǎn)也近五成，疫情導(dǎo)致停工造成的傷害便無法規(guī)避。區(qū)域集中問題可以本田（Honda）汽車為例，其在中國5 座工廠中的3 座位于湖北，占總產(chǎn)能近五成，便成為這次沖擊最大的外資汽車廠。最后，低庫存與實時制造（Just-in-Time manufacturing）為豐田生產(chǎn)模式（Toyota Production System, TPS）的特色，優(yōu)點為降低生產(chǎn)成本（或是成本移轉(zhuǎn)給供應(yīng)商），缺點則為面對新冠疫情時，便可能因下游無法供貨而導(dǎo)致整個生產(chǎn)線停擺。

有集中度問題或采用TPS 生產(chǎn)的廠商并非不了解集中度的風(fēng)險及脆弱度問題，而是在傳統(tǒng)制造科技中，集中度及TPS 往往能帶來顯著的經(jīng)濟效益，包含規(guī)模經(jīng)濟、采購效益等。面對陸續(xù)來到的在地生產(chǎn)、中美貿(mào)易戰(zhàn)及新冠疫情，前述結(jié)構(gòu)的缺陷也不斷被凸顯，因而強化供應(yīng)鏈風(fēng)險管控能力及供應(yīng)鏈韌性已成為企業(yè)甚至一國經(jīng)濟的關(guān)鍵改革重點。OECD 將此稱之為處理經(jīng)濟挑戰(zhàn)新方向。

供應(yīng)鏈韌性可簡要定義為特定系統(tǒng)面對無預(yù)期破壞干擾事件的調(diào)適及恢復(fù)能力。其中關(guān)鍵因素包含恢復(fù)速度及恢復(fù)程度。因而在后新冠時代調(diào)整關(guān)鍵，并非完全放棄規(guī)模經(jīng)濟及生產(chǎn)效率，而是調(diào)整尋求規(guī)模及韌性之間的平衡點。對此，OECD 建議企業(yè)必須開始有以下的布局調(diào)整以強化韌性：

加速數(shù)字科技轉(zhuǎn)型導(dǎo)入及對新生產(chǎn)科技的接受及了解，提升藉由大數(shù)據(jù)、AI 及物聯(lián)網(wǎng)等科技對供應(yīng)鏈管理、弱點及風(fēng)險評估能力，以數(shù)據(jù)建立集中度及強化韌性及最適庫存的評估架構(gòu)，以便客觀了解差異并支持做出決定。通過加速“去中心化、分散式”供應(yīng)鏈的布局規(guī)劃，以便在重要環(huán)節(jié)建立“防火墻”及其他“阻斷機制”，以避免一個環(huán)節(jié)的問題導(dǎo)致整個供應(yīng)鏈癱瘓。加速自動化生產(chǎn)速度，提升因天災(zāi)疾病等導(dǎo)致的干擾的恢復(fù)力。加速導(dǎo)入能夠支持分散式供應(yīng)鏈的管理架構(gòu)、信息系統(tǒng)及管理人才。

新冠疫情帶動供應(yīng)鏈加速“去中心化、分散式”調(diào)整，當(dāng)然不等同于去中國化，但是因受到貿(mào)易戰(zhàn)及科技戰(zhàn)影響的產(chǎn)品已經(jīng)開始自中國調(diào)整供應(yīng)鏈布局，加上過去各國企業(yè)高度集中在中國，導(dǎo)致當(dāng)生產(chǎn)線及供應(yīng)鏈均有搬遷、分散布局的改變時，雖然赴中國投資的外資仍然為數(shù)不少，但因為規(guī)模很大，于是看起來就呈現(xiàn)出“去中國化”的趨勢。以辦公室及電信設(shè)備為例，2018 年中國含香港占全球出口值的47%，而在紡織業(yè)中國更成為全球最大的供應(yīng)鏈核心，當(dāng)這些供應(yīng)鏈開始導(dǎo)入去中心化分散供應(yīng)調(diào)整時，很自然給外界“去中國化”的印象。

供應(yīng)鏈的移轉(zhuǎn)分散在疫情前便已經(jīng)出現(xiàn)，特別是自2018 年中美貿(mào)易戰(zhàn)開始，美國進口商為了規(guī)避關(guān)稅，開始積極尋找中國以外的供應(yīng)來源（亦即俗稱的轉(zhuǎn)單效應(yīng)）便是一例。以機械設(shè)備為例，因貿(mào)易戰(zhàn)轉(zhuǎn)單的受益者以歐盟最高，2019 年對美增加出口為2.43 個百分點，其次即為屬于CPTPP 成員國的墨西哥（增加1.23 個百分點）及日本（增加0.86 個百分點）。由以上趨勢可知，CPTPP 成員國中的日本、越南、馬來西亞及墨西哥等國，在過去兩年中逐漸與美國的供應(yīng)鏈關(guān)系深化、擴大。在新冠肺炎疫情后，因前述供應(yīng)鏈韌性的考量開始推動的去中心化、分散化所采取的變革，亦會繼續(xù)降低各國對傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)伙伴的依賴關(guān)系，增加開發(fā)新供應(yīng)鏈伙伴及網(wǎng)絡(luò)的需求，將可能加速供應(yīng)鏈變革的速度。

在此趨勢下，對亞太區(qū)域內(nèi)甚至區(qū)外的新供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的變化。同時基于分散式供應(yīng)結(jié)構(gòu)的布局需要，如RCEP、CPTPP 等多國參與的大型區(qū)域整合協(xié)定的價值反而會更加受到重視。

三、后疫情時代區(qū)域整合及合作新契機

另一個彰顯區(qū)域整合價值的發(fā)展，則為許多亞太國家發(fā)起的供應(yīng)鏈安全倡議。為應(yīng)對新冠疫情所帶來的全球及區(qū)域經(jīng)濟封鎖及其沖擊，已有許多國家開始推動區(qū)域性合作機制，作為降低影響，加快恢復(fù)速度的基礎(chǔ)。例如由加拿大發(fā)起的因應(yīng)新冠疫情部長及協(xié)調(diào)小組（Ministerial Coordination Group on COVID-19,MCGC）便于2020 年4 月中旬由巴西、加拿大、法國、德國、印尼、意大利、墨西哥、摩洛哥、秘魯、韓國、新加坡、土耳其及英國貿(mào)易或經(jīng)濟部長聯(lián)名發(fā)布維持必要全球連結(jié)共同聲明，宣布將推動在醫(yī)療、疫苗、物流運輸、貿(mào)易及其他領(lǐng)域的全球合作，并將持續(xù)推動自由貿(mào)易，并確保疫情管理措施滿足“合比例、透明性及暫時性”等要件，以符合WTO 規(guī)范并降低對全球貿(mào)易的干擾。此外，新加坡亦與澳大利亞、新西蘭、加拿大等CPTPP 成員國加上韓國貿(mào)易部長，另外針對加速恢復(fù)雙邊及區(qū)域人流及物流，確保供應(yīng)鏈恢復(fù)運作的共同合作達成共識。

APEC 亦于2020 年5 月發(fā)表貿(mào)易部長宣言，共同宣示各國同意將致力于促進必需產(chǎn)品的流通，并盡力減少疫情對全球供應(yīng)鏈的破壞，維護貿(mào)易的連結(jié)及暢通。APEC 國家亦將此宣言表達維護全球供應(yīng)鏈的韌性對促進經(jīng)濟增長、加強亞太區(qū)域連結(jié)性有重要意義的認知。

前述的區(qū)域整合新方向有幾個重點。第一，各國防疫措施主要靠本身的公共衛(wèi)生防護網(wǎng)，但疫情過后的經(jīng)濟復(fù)原卻必須仰賴各國相互合作。第二，重建被疫情打亂的全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)要恢復(fù)運作，如何重建經(jīng)貿(mào)伙伴間的互信基礎(chǔ)為關(guān)鍵的起步。以上方向，反映出如CPTPP、APEC 等現(xiàn)有區(qū)域整合機制，原本即為“有志一同”（like-minded）國家的組合，很可能在后疫情時代作為提升各國在維護經(jīng)貿(mào)秩序及建立經(jīng)貿(mào)互動信心的平臺，未來若借此平臺持續(xù)推動公共衛(wèi)生安全區(qū)域合作（而非各國以單邊措施進行）、供應(yīng)鏈重整信息交流等發(fā)展合作，進而成為后疫情時代之“信任聯(lián)盟”的基礎(chǔ)，其價值反而更為突顯。

對中國而言，在后疫情時代更需爭取成為本區(qū)域可信賴伙伴的認同，而通過如RCEP 等區(qū)域整合機制，將是最直接爭取建立此一信任伙伴關(guān)系的方式。此外，通過RCEP 的參與，對于協(xié)助我國企業(yè)覓得除美國以外的其他市場及供應(yīng)鏈伙伴找尋潛在的“出?？凇?，也至為關(guān)鍵。特別是我國企業(yè)長期習(xí)慣于現(xiàn)有架構(gòu)（例如美歐東盟三角關(guān)系），對于拓展新興貿(mào)易市場的資源與信息相對不足，但在中美貿(mào)易戰(zhàn)及科技戰(zhàn)越演越烈，各國都擔(dān)心且不愿選邊的情況下，開發(fā)“美國隊、歐洲隊、東盟隊”以外的新合作架構(gòu)，其意義可能已經(jīng)超越尋找新商機，甚至是中國經(jīng)濟持續(xù)成長的新動力所在。

總之，新冠肺炎疫情對全球化及供應(yīng)鏈架構(gòu)確實造成沖擊，但也凸顯出后疫情時代區(qū)域整合的價值及新意義。我國在鞏固落實RCEP 協(xié)定的各項條款之外，還應(yīng)持續(xù)以加入CPTPP 作為努力方向，并在爭取加入的過程中做出相應(yīng)的改革和承諾，盡管由此帶來的沖擊和陣痛會存在，但正因如此才是展現(xiàn)我國對外開放、積極參與全球經(jīng)濟治理的決心，才是協(xié)助全球經(jīng)濟復(fù)原，面對后疫情時代的應(yīng)有態(tài)度。