李冰冰

一、引言

根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)政府采購規(guī)模為36970.6億元，占全國(guó)財(cái)政總支出和全國(guó)GDP的比重分別為10.2%和3.6%。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，我國(guó)政府采購的規(guī)模已經(jīng)十分巨大，并且還將隨著政府各級(jí)財(cái)政支出規(guī)模的增長(zhǎng)而繼續(xù)上升。持續(xù)擴(kuò)大的政府采購規(guī)模及政府采購涉及面廣、政策性強(qiáng)、權(quán)力高度集中等特點(diǎn)，使得政府采購在實(shí)施過程中面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)政府采購的風(fēng)險(xiǎn)防控與管理也一直是各界關(guān)注與探討的焦點(diǎn)，如何加強(qiáng)政府采購的內(nèi)部控制管理，有效防范和控制采購風(fēng)險(xiǎn)成為各級(jí)政府采購部門工作的一條主線。

二、政府采購內(nèi)部控制的研究意義

（一）有助于貫徹依法治國(guó)基本國(guó)策，促進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)

政府采購作為政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合體，是政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的橋梁,架好這座橋梁不僅事關(guān)政府公信力，也關(guān)乎法治中國(guó)建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，是深入貫徹依法治國(guó)基本國(guó)策的具體體現(xiàn)，對(duì)加強(qiáng)黨的廉政建設(shè)、推進(jìn)采購工作規(guī)范化、法制化、廉潔化發(fā)展，進(jìn)一步打造陽光型、法治型政府具有重要意義。

（二）有助于適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建服務(wù)型政府

加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，需嚴(yán)格按照政府采購法律法規(guī)要求，執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，貫徹落實(shí)政府采購簡(jiǎn)政放權(quán)、發(fā)揮采購人主體作用等改革要求，以主動(dòng)作為促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步革新行政管理的理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化政府采購管理方式，促進(jìn)服務(wù)性政府建設(shè)。

（三）可以完善政府采購制度建設(shè)，提高政府采購風(fēng)險(xiǎn)防控能力

政府采購內(nèi)部控制是開展采購工作的重要制度基礎(chǔ)，完善政府采購內(nèi)部控制，有助于推進(jìn)政府采購制度化、專業(yè)化建設(shè)，促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效。因此，在統(tǒng)籌規(guī)劃政府采購全盤工作時(shí)，應(yīng)將內(nèi)控管理擺在關(guān)鍵位置加以全面考慮，建立系統(tǒng)、高效的內(nèi)控管理機(jī)制，將內(nèi)控管理工作嵌入采購全流程之中，在政府采購的實(shí)務(wù)操作等具體細(xì)節(jié)處根植內(nèi)控監(jiān)督管理的基本理念，通過內(nèi)控制度和人的有效結(jié)合，保證內(nèi)控機(jī)制建設(shè)及實(shí)際運(yùn)行有效。以運(yùn)轉(zhuǎn)良好的內(nèi)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范業(yè)務(wù)操作、消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保將政府采購過程產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)控制在適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。

（四）有利于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，充分發(fā)揮公共財(cái)政管理職能

政府采購是公共財(cái)政不可或缺的重要組成部分之一，也是構(gòu)建完善的公共財(cái)政管理體系，推動(dòng)公共財(cái)政管理走向科學(xué)化、精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。規(guī)范政府采購活動(dòng)，強(qiáng)化采購內(nèi)部控制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，確保政府采購運(yùn)行安全、可靠、準(zhǔn)確、高效，是提高政府采購工作質(zhì)量的關(guān)鍵，也有助于進(jìn)一步發(fā)揮政府公共財(cái)政管理職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、政府采購存在的問題

隨著政府采購各項(xiàng)法規(guī)、制度的相繼出臺(tái)，目前我國(guó)政府采購的制度框架已基本建成，各級(jí)行政事業(yè)單位的采購活動(dòng)正按照相關(guān)規(guī)定有序開展，政府采購在節(jié)約采購資金，發(fā)揮保民生、促就業(yè)、服務(wù)企業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，我國(guó)政府采購仍在不斷發(fā)展和探索之中，面對(duì)“變動(dòng)”的市場(chǎng)和“不確定性”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，必然會(huì)存在一些問題和不足。

（一）政府采購意識(shí)不強(qiáng)，發(fā)展不平衡

自2002年《政府采購法》發(fā)布以來，財(cái)政部相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)的文件，用以全面指導(dǎo)政府采購工作。但在實(shí)踐中，政府采購法治意識(shí)不強(qiáng)、不按規(guī)定進(jìn)行政府采購、違規(guī)違法操作、脫離監(jiān)管等現(xiàn)象仍然存在。究其原因，一是不重視政府采購相關(guān)規(guī)定。認(rèn)為只要經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子、全體干部職工討論同意，能優(yōu)惠購買到所需物品，節(jié)約采購資金就行了；二是對(duì)政府采購有偏見，有抵觸情緒。認(rèn)為實(shí)行政府采購程序麻煩，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，采購物品價(jià)格高，采購效率低；三是區(qū)域、部門間發(fā)展不平衡?？h市及以上的機(jī)關(guān)部門單位大多已經(jīng)接納了政府采購，形成了較為完善的政府采購內(nèi)部控制制度，但在少數(shù)部門單位政府采購的推行過程仍然比較艱難——特別是在政策普及末梢的基層部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，推行政府采購制度起步晚、阻力大，存在政策普及不到位的情況。

（二）政府采購內(nèi)部控制制度有待完善

梳理近年來各地政府采購專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，內(nèi)部控制制度存在缺陷甚至缺失，是重要的問題類型之一。內(nèi)部控制制度存在的各種問題會(huì)直接影響政府采購工作的效率和效果，進(jìn)而影響政府公共服務(wù)水平。內(nèi)控缺失主要表現(xiàn)在：部分單位部門沒有結(jié)合實(shí)際工作情況與單位相關(guān)規(guī)定制定符合本單位的管理辦法；沒有成立專門的政府采購領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也未設(shè)立歸口管理政府采購內(nèi)控建設(shè)的部門；部分單位內(nèi)部授權(quán)審批失效，不兼容崗位未相互分離，由于采購人員配備不足，采購工作多由財(cái)務(wù)或行政人員兼任且變動(dòng)頻繁，存在一人登入多個(gè)權(quán)限賬號(hào)，在線完成政府采購申請(qǐng)、審核、審批等的全部環(huán)節(jié)的情況；不少單位缺乏內(nèi)部審計(jì)對(duì)政府采購的合法合規(guī)性的審查。

（三）政府采購過程不規(guī)范

第一，采購預(yù)算編制溝通不充分，致使預(yù)算編制不準(zhǔn)確，漏編、少編或者超編政府采購預(yù)算，致使頻繁追加預(yù)算，預(yù)算與最終決算的差異較大。第二，采購計(jì)劃編制不規(guī)范，編制的項(xiàng)目不全、范圍不完整，實(shí)際可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致后期難以嚴(yán)格按照政府采購計(jì)劃實(shí)施采購。第三，選擇政府采購的具體方式上仍存在違法違規(guī)現(xiàn)象。雖然政府采購目錄明確了應(yīng)納入政府采購管理和進(jìn)行集中采購的貨物、工程、服務(wù)的范圍和具體名稱清單，要求應(yīng)采盡采、依法采購、不得規(guī)避政府采購等方面的內(nèi)容，但仍然存在權(quán)力尋租、規(guī)避政府采購的現(xiàn)象。如將達(dá)到公開招標(biāo)限額的政府采購項(xiàng)目轉(zhuǎn)移至國(guó)有企業(yè)、民間非盈利組織等進(jìn)行自行采購，以規(guī)避公開招標(biāo)。第四，采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)流于形式，導(dǎo)致采購價(jià)格高、質(zhì)量不合格等現(xiàn)象出現(xiàn)。目前采購驗(yàn)收，多以采購方驗(yàn)收或組織專家驗(yàn)收，采購方對(duì)采購貨品不熟悉，專家對(duì)驗(yàn)收程序和方法不專業(yè)，驗(yàn)收工作存在形式主義。第五，政府采購檔案管理缺失，部分單位存在重采購過程輕檔案管理的現(xiàn)象，采購?fù)瓿珊蟮牟牧隙逊旁跇I(yè)務(wù)部門，沒有及時(shí)整理歸檔，妥善保管，導(dǎo)致?lián)p壞、丟失等。

（四）政府采購缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

隨著政府采購的深入開展，目前已經(jīng)建立了相對(duì)完善的采購監(jiān)督流程和制度，形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式。然而，在實(shí)踐中仍存在監(jiān)督并未充分發(fā)揮其效力的情況。一是內(nèi)部監(jiān)督不嚴(yán)甚或失效。由于政府采購專業(yè)性強(qiáng)，且缺少專業(yè)采購人員，不少單位采購由財(cái)務(wù)兼任，內(nèi)部督查以財(cái)務(wù)自查自糾的方式進(jìn)行，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，使得內(nèi)部監(jiān)督失效。二是監(jiān)督程序化表面化。財(cái)政、紀(jì)檢、審計(jì)、檢察、招投標(biāo)等部門的外部監(jiān)督檢查大多停留在表面對(duì)采購預(yù)算是否超標(biāo)、材料手續(xù)是否齊全等方面，沒有真正地落實(shí)到采購的預(yù)算編制是否科學(xué)合理、采購招標(biāo)方式及執(zhí)行是否合法合規(guī)、采購績(jī)效監(jiān)督考核等采購全過程。三是未實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。上級(jí)部門的督查范圍多以上級(jí)下達(dá)的資金或項(xiàng)目為主，對(duì)下達(dá)資金外的項(xiàng)目很少涉及；同級(jí)行政部門的監(jiān)督，因少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的不正當(dāng)干預(yù)，導(dǎo)致違規(guī)采購游離于監(jiān)管之外。四是外部監(jiān)督對(duì)政府采購的約束力較低。外部監(jiān)督多以中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體、社會(huì)輿論為主，因其往往無法獲取采購的全部信息，只能對(duì)主動(dòng)公開的信息進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督面較狹窄及不暢，使得來自社會(huì)的監(jiān)督顯得薄弱無力。

四、優(yōu)化政府采購內(nèi)部控制的具體策略

（一）提高政府采購的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，積極推進(jìn)采購內(nèi)控的實(shí)施

思想是行動(dòng)的指引，為做好行政事業(yè)單位政府采購工作，首先需要增強(qiáng)自身的政府采購意識(shí)，重視政府采購工作。通過組織開展政府采購政策法規(guī)學(xué)習(xí)活動(dòng)，使全體領(lǐng)導(dǎo)干部擯棄錯(cuò)誤的思想觀念和采購理念，充分認(rèn)識(shí)到政府采購是法定行為，清楚了解違法的后果，從而在根本上改變對(duì)政府采購不重視的局面，使政府采購意識(shí)內(nèi)化于心。其次需要對(duì)參與人員的采購業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行必要培訓(xùn)，使其熟悉采購流程和程序，提升業(yè)務(wù)技能和水平，為政策順利執(zhí)行打好基礎(chǔ)。近年來，政府采購模式不斷創(chuàng)新、流程持續(xù)優(yōu)化，采購從業(yè)人員也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)更新采購知識(shí)，跟上發(fā)展步伐。最后要持之以恒地加大對(duì)政府采購工作以及采購內(nèi)控的宣傳力度，努力促進(jìn)各級(jí)部門齊頭并進(jìn)，均衡發(fā)展。特別是鎮(zhèn)、村等政府采購工作開展相對(duì)薄弱的基層部門，在政策宣傳普及、政策貫徹落實(shí)上，有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的指導(dǎo)與監(jiān)督作用，通過加強(qiáng)日常管理和采購業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促本部門及村居嚴(yán)格執(zhí)行政府采購政策及制度規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范政府采購工作。

（二）完善政府采購內(nèi)部控制制度

政府采購工作范圍廣，不同地區(qū)間政府采購改革實(shí)際情況各異，應(yīng)根據(jù)地區(qū)和部門政府采購工作開展實(shí)際，建立多層次、分行業(yè)、分業(yè)務(wù)領(lǐng)域的制度體系，研究制定符合本地區(qū)、本行業(yè)領(lǐng)域的具體政府采購內(nèi)部控制制度，為各單位政府采購內(nèi)控立好“規(guī)矩”。首先，各單位應(yīng)成立政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立內(nèi)部控制監(jiān)督部門，以加強(qiáng)對(duì)采購工作的重視，審查采購是否符合單位的發(fā)展需求，強(qiáng)化單位內(nèi)部政府采購活動(dòng)的有效監(jiān)控。其次，按照“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、內(nèi)部牽制”的總體要求，優(yōu)化采購崗位設(shè)置，遵守不相容崗位相分離的規(guī)定，確保崗位間分工制衡，使相關(guān)人員明確自己的基本職責(zé)，增加其責(zé)任感。特別是線上采購，不同崗位人員應(yīng)妥善保管各自的賬戶和密碼，嚴(yán)禁由一人辦理采購全過程，使線上采購各環(huán)節(jié)和不同崗位之間實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督和制約。再次，對(duì)政府采購內(nèi)控制度執(zhí)行的具體情況引入績(jī)效考核制度，以績(jī)效調(diào)動(dòng)其工作積極性，保障采購項(xiàng)目預(yù)算和采購政策的有效執(zhí)行。最后，政府采購監(jiān)管部門還應(yīng)在各單位政府采購內(nèi)控建設(shè)上提供一定支持，如定期進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)或政策咨詢等，幫助其不斷完善制度建設(shè)和信息化建設(shè)，確保政府采購法律法規(guī)和規(guī)章制度得到有效執(zhí)行。

（三）規(guī)范政府采購過程的內(nèi)控管理

政府采購業(yè)務(wù)流程較長(zhǎng)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有著不同的管理要求和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，需明確政府采購活動(dòng)的基本流程和各個(gè)環(huán)節(jié)的具體操作，全面規(guī)范采購需求管理、采購信息公開、預(yù)算編制、文件編制、合同管理、采購履約驗(yàn)收、采購檔案管理等行為，從而保障采購活動(dòng)規(guī)范實(shí)施。

一方面，在預(yù)算編制階段科學(xué)開展采購預(yù)算，合理制定采購計(jì)劃。預(yù)算編制人員應(yīng)重視預(yù)算編制工作的嚴(yán)肅性，加強(qiáng)預(yù)算編制部門間的溝通工作，做到應(yīng)編盡編，編實(shí)編細(xì)編準(zhǔn)。在編制采購計(jì)劃階段，采購需求部門應(yīng)主動(dòng)與采購業(yè)務(wù)部門溝通交流，規(guī)范采購計(jì)劃編制，避免出現(xiàn)編制的項(xiàng)目不全、范圍不完整的現(xiàn)象。編制計(jì)劃前應(yīng)進(jìn)行必要的市場(chǎng)調(diào)研，把采購價(jià)格控制在合理范圍內(nèi)，使預(yù)算更加真實(shí)、合理，提高可操作性。

另一方面，在采購方式的選擇上嚴(yán)格根據(jù)政府采購法合理確定采購方式。嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手政府采購行為，同時(shí)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政教育，發(fā)現(xiàn)有濫用職權(quán)、不正當(dāng)干預(yù)政府采購工作的要從嚴(yán)、從重處罰，提高違法成本。在政府采購驗(yàn)收階段，采購人要嚴(yán)格履約驗(yàn)收，根據(jù)采購合同、供應(yīng)商發(fā)貨清單等文件材料，對(duì)所采購物品的品名、規(guī)格、購置數(shù)量、物品質(zhì)量、技術(shù)參數(shù)要求及其他有關(guān)內(nèi)容逐一核對(duì)驗(yàn)收。對(duì)于大型或復(fù)雜的采購項(xiàng)目，可邀請(qǐng)專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)辦理驗(yàn)收。在政府采購檔案管理階段，應(yīng)注重加強(qiáng)政府采購資料和檔案管理，采購?fù)瓿珊螅?jīng)辦人員應(yīng)及時(shí)整理相關(guān)材料并移交給檔案管理部門妥善保存。

（四）加強(qiáng)政府采購內(nèi)控的監(jiān)督力度

第一，提升政府采購內(nèi)部監(jiān)督效力。明確政府采購工作的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，確定好監(jiān)督工作職責(zé)，為監(jiān)督工作的開展?fàn)I造良好的內(nèi)部環(huán)境基礎(chǔ)。合理設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)或指定專門的內(nèi)審人員，積極培養(yǎng)專業(yè)的內(nèi)審人才，加強(qiáng)其采購知識(shí)、財(cái)務(wù)知識(shí)、管理知識(shí)的儲(chǔ)備，提高專業(yè)能力，使其勝任內(nèi)審工作。同時(shí)要注意保持內(nèi)審機(jī)構(gòu)或人員的獨(dú)立性，確保能獨(dú)立于被審計(jì)對(duì)象客觀地開展工作，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，能及時(shí)制定有效的應(yīng)對(duì)措施，從而確保政府采購活動(dòng)有序進(jìn)行。

第二，完善政府采購?fù)獠勘O(jiān)督。來自單位外部的財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門組織的監(jiān)督檢查應(yīng)對(duì)項(xiàng)目開始的立項(xiàng)、相應(yīng)采購預(yù)算和采購計(jì)劃編制、采購信息公告公示情況、招評(píng)標(biāo)具體情況、采購合同簽訂、合同履約驗(yàn)收、款項(xiàng)支付等采購的全流程及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，尤其是在采購范圍、采購方式確定方面應(yīng)明確哪些采購項(xiàng)目必須進(jìn)行政府采購，以及申請(qǐng)公開招標(biāo)以外的其他采購形式的適用情形。同時(shí)，可以充分發(fā)揮派駐各單位的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)近距離優(yōu)勢(shì)，定期對(duì)派駐單位采購項(xiàng)目進(jìn)行抽查。

第三，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。由于社會(huì)監(jiān)督主體廣泛、不受時(shí)間、地點(diǎn)和方式等因素的限制，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，起著不可替代的作用。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量，以保證政府采購依法實(shí)施，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。嚴(yán)格執(zhí)行政府采購信息公開制度，及時(shí)將必要相關(guān)信息向社會(huì)公開，接受輿論監(jiān)督，形成有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步提高政府采購的透明度。

五、結(jié)語

在深入推進(jìn)政府采購體制改革的背景下，加快公共財(cái)政體系建設(shè)，需要不斷地增強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制力度和制度的建設(shè)。要充分認(rèn)識(shí)到政府采購的重要性和必要性，及時(shí)對(duì)政府采購工作中存在的問題提出有效的解決方法，進(jìn)一步規(guī)范政府采購的行為和流程，主動(dòng)將政府采購置于公開透明的監(jiān)督之中，促進(jìn)政府采購更加公平、公正，提高政府采購的社會(huì)公信力，從而推動(dòng)政府采購工作穩(wěn)步發(fā)展。