鄭新紅 夏俊彥 李旭鵬

黨的十八大以來，國家高度重視審計監(jiān)督。國務(wù)院于2014年10月出臺《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》、教育部于2015年2月下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)直屬高校內(nèi)部審計工作的意見》，均要求高校加強(qiáng)內(nèi)部審計，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的“免疫系統(tǒng)”功能和“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的角色，為高校經(jīng)濟(jì)環(huán)境“問診把脈”，加強(qiáng)高校應(yīng)對風(fēng)險能力、綜合治理能力。教育部于2016年12月下發(fā)了《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高校建設(shè)工程管理審計的意見》,明確要求各高校結(jié)合實際，考慮審計資源狀況，有重點、有步驟地推進(jìn)建設(shè)工程管理審計全覆蓋。2018年3月，中央審計委員會第一次會議召開，強(qiáng)調(diào)不斷拓寬審計監(jiān)督的廣度和深度，進(jìn)一步推進(jìn)工程審計全覆蓋，體現(xiàn)了審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，標(biāo)志著我國審計事業(yè)進(jìn)入了新發(fā)展階段。

一、高校建設(shè)工程管理審計概述

（一）管理審計的基本內(nèi)涵。高校建設(shè)工程管理審計，是指高校內(nèi)部審計部門依法依規(guī)對建設(shè)工程業(yè)務(wù)活動及其內(nèi)部控制等管理行為的適當(dāng)性、有效性，進(jìn)行的獨立、客觀的確認(rèn)和評價活動。建設(shè)工程管理審計既要對工程業(yè)務(wù)活動進(jìn)行審計，又要對工程管理活動提出建議和評價。對建設(shè)工程管理審計的認(rèn)識有三個層次：一是以內(nèi)部控制審計為基礎(chǔ)，對建設(shè)工程有關(guān)管理部門內(nèi)部控制的設(shè)計與執(zhí)行情況，主要包括建設(shè)工程各項業(yè)務(wù)歸口管理情況、管理崗位設(shè)置與職責(zé)情況、建設(shè)工程各階段履行基本建設(shè)程序、執(zhí)行有關(guān)政策等業(yè)務(wù)管理情況、資金籌措和付款控制等財務(wù)管理情況進(jìn)行的評價活動。二是以工程造價審計為主線，對建設(shè)工程各階段的工程造價主要包括投資估算、設(shè)計概算、招標(biāo)控制價、變更洽商簽證估價、竣工結(jié)算進(jìn)行的確認(rèn)活動。三是以績效審計為導(dǎo)向，對建設(shè)工程質(zhì)量管理、工期管理、成本管理、安全管理、財務(wù)管理等主要管理過程和行為進(jìn)行檢查，對項目建設(shè)目標(biāo)的完成情況及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會效益所作的評價活動。

（二）工程審計的發(fā)展歷程。高校建設(shè)工程審計歷經(jīng)了三個階段的發(fā)展，第一階段是二十世紀(jì)九十年代，高校普遍開展了建設(shè)工程竣工結(jié)算審計，其實質(zhì)是以工程結(jié)算價格的確認(rèn)為核心，防止施工單位高估冒算的審計模式。第二階段是二十一世紀(jì)的第一個十年，隨著高校的合并及招生規(guī)模的擴(kuò)大，許多高校開始新校區(qū)建設(shè)及改善老校區(qū)辦學(xué)條件建設(shè)，各高校陸續(xù)開展了全過程造價審計，對建設(shè)工程主要階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工程造價進(jìn)行審查和確認(rèn)，其主要目的是防止概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生。第三階段是2011年以后，隨著高校的辦學(xué)規(guī)模逐漸穩(wěn)定，高校的發(fā)展模式由高速發(fā)展向高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型，高校的建設(shè)工程審計已突破造價審計的藩籬，逐步向工程管理審計延伸和轉(zhuǎn)型。在新形勢下，高校建設(shè)工程管理審計應(yīng)通過各種現(xiàn)代化審計方法和手段的運用，實現(xiàn)促進(jìn)完善內(nèi)部控制，促進(jìn)落實管理責(zé)任，促進(jìn)提高資源績效，促進(jìn)廉政建設(shè)的工作目標(biāo)。

（三）管理審計的業(yè)務(wù)類型。目前，高校建設(shè)工程管理審計主要有全過程跟蹤審計和竣工結(jié)算審計兩種基本業(yè)務(wù)類型。其中，全過程跟蹤審計是主要業(yè)務(wù)類型，是指采用事前、事中和事后審計相結(jié)合的方式，以一種動態(tài)、實時的審計手段，對大中型建設(shè)工程的投資立項、勘察設(shè)計、施工準(zhǔn)備、施工過程、竣工驗收等主要階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展持續(xù)不間斷派駐式審計的做法?？⒐そY(jié)算審計是輔助業(yè)務(wù)類型，是指對施工單位提交且經(jīng)工程管理部門審核后的工程結(jié)算的真實性、合規(guī)性及招投標(biāo)、合同、竣工驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理行為的有效性，進(jìn)行的獨立、客觀的確認(rèn)和評價活動。高?？筛鶕?jù)自身建設(shè)工程規(guī)模、工程復(fù)雜程度及審計資源狀況，自行選用適宜的審計類型。通常情況，對于大中型建設(shè)工程或?qū)W校認(rèn)為須列為重點監(jiān)督的建設(shè)工程，實施全過程跟蹤審計，未列為全過程跟蹤審計的建設(shè)工程，實施竣工結(jié)算審計。

二、新校區(qū)建設(shè)籌備工作

（一）建設(shè)背景。北京化工大學(xué)新校區(qū)選址北京市昌平區(qū)南口鎮(zhèn)馬鞍山地塊，總用地面積1964畝，校園總建筑面積101.26萬平方米。按照“一次規(guī)劃，分期實施”的原則分三期建設(shè)，一期建設(shè)2011年至2017年，征地、建設(shè)部分配套基礎(chǔ)設(shè)施和第一教學(xué)樓、第一實驗樓等10個單體項目共34萬平方米，滿足12000名本科生學(xué)習(xí)和生活需要。二期建設(shè)2018年至2025年，建設(shè)部分配套基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)科研用房等26萬平方米，滿足約4000名本科生和研究生學(xué)習(xí)、科研和生活需要。三期建設(shè)2025年后，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展需要建設(shè)各類科研用房等。

（二）管理審計準(zhǔn)備。2013年4月，學(xué)校成立了新校區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），由校長擔(dān)任組長，分管基建、財務(wù)、國資、審計、紀(jì)檢監(jiān)察工作的校領(lǐng)導(dǎo)作為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)新校區(qū)建設(shè)指揮部（以下簡稱“指揮部”）、監(jiān)督審計辦公室（以下簡稱“監(jiān)審辦”）、資金籌措辦公室等部門。建立由“黨委常委會、領(lǐng)導(dǎo)小組會、指揮部辦公會”組成的“三級審議、分層決策”的決策機(jī)制，監(jiān)審辦對新校區(qū)建設(shè)全過程參與、全過程監(jiān)督、全過程審計的模式。2013年11月，指揮部和監(jiān)審辦共同引入“建設(shè)項目全過程投資管理及審計系統(tǒng)”（以下簡稱“管理系統(tǒng)”），將勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、全過程審計等各參建單位，與校內(nèi)參與新校區(qū)管理的各部門納入該“管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)一期項目建設(shè)過程中各類事項的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和審批，完成計劃管理、項目管理、合同管理、風(fēng)險管理、工作報表、知識查詢、資金支付及全過程跟蹤審計的信息化建設(shè)。此外，通過公開招標(biāo)選定3家全過程審計公司（以下簡稱“全審公司”）為入圍單位，具體執(zhí)行新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計。通過以上準(zhǔn)備措施，保證新校區(qū)建設(shè)及管理審計工作的順利實施。

三、管理審計探索與應(yīng)用

新校區(qū)建設(shè)項目類型主要包含前期服務(wù)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目以及單體項目。前期項目主要包括總體規(guī)劃、水資源、節(jié)能等專項規(guī)劃，全過程參與各項委托的合同及結(jié)算審計；基礎(chǔ)設(shè)施項目由教育部改善辦學(xué)條件專項資金重點支持，一般當(dāng)年開工當(dāng)年完成，進(jìn)行招投標(biāo)階段、施工階段、竣工結(jié)算階段3階段的全過程跟蹤審計；單體項目主要進(jìn)行投資立項階段、勘察設(shè)計階段、招投標(biāo)階段、施工階段、竣工結(jié)算階段5階段的全過程跟蹤審計。

（一）投資立項階段。主要審計內(nèi)容是可行性研究報告編制單位的招標(biāo)文件及合同審計，節(jié)能評估報告編制單位的招標(biāo)文件及合同審計，投資估算審計。本階段的重點是投資估算審計，編制單位提交的投資估算需經(jīng)指揮部、監(jiān)審辦、領(lǐng)導(dǎo)小組三級評審。

（二）勘察設(shè)計階段。主要審計內(nèi)容是勘察及設(shè)計招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)文件、合同和結(jié)算審計，勘察及設(shè)計招標(biāo)文件及合同審計，勘察報告審查合同及施工圖設(shè)計審查合同審計，設(shè)計概算審計。本階段的重點是設(shè)計概算審計，在初步設(shè)計完成后，監(jiān)審辦組織全審公司編制設(shè)計概算，與設(shè)計單位編制的設(shè)計概算逐項核對，經(jīng)現(xiàn)場交底會了解設(shè)計意圖后，對設(shè)計概算進(jìn)行調(diào)整，最終與設(shè)計單位達(dá)成一致，將審計結(jié)果報領(lǐng)導(dǎo)小組審批。

（三）招投標(biāo)階段。主要審計內(nèi)容是施工總承包與監(jiān)理招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、造價咨詢機(jī)構(gòu)招標(biāo)文件及合同審計，工程量清單與招標(biāo)控制價、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、答疑文件、合同審計，施工圖紙審計。本階段的重點內(nèi)容是：（1）施工總承包工程量清單與招標(biāo)控制價審計，實行監(jiān)審辦組織全審公司、指揮部組織造價咨詢公司“背靠背”獨立編制，四方核對后形成統(tǒng)一版本的審計模式。（2）第一標(biāo)段施工總承包和監(jiān)理招標(biāo)時，由招標(biāo)采購辦公室組織指揮部各有關(guān)部門、監(jiān)審辦、招標(biāo)代理公司、全審公司一起討論修改文件，形成了各類文件標(biāo)準(zhǔn)化版本。（3）針對清標(biāo)中發(fā)現(xiàn)的不平衡報價及項目實施存在的風(fēng)險問題，監(jiān)審辦要求中標(biāo)單位做出書面承諾，以降低工程管理中的風(fēng)險，切實維護(hù)學(xué)校利益。

（四）施工階段。主要審計內(nèi)容是工程量清單核查審計，隱蔽工程現(xiàn)場見證，設(shè)計變更、工程洽商、工程簽證審計，工程索賠申請和索賠費用審計，材料、設(shè)備及專業(yè)分包工程暫估價招投標(biāo)審計，施工總承包合同以外專業(yè)承包工程招投標(biāo)審計，甲供材料、設(shè)備采購招投標(biāo)審計，工程進(jìn)度款支付等。本階段的重點內(nèi)容是：（1）承包人簽訂施工合同后，根據(jù)招標(biāo)圖紙復(fù)核發(fā)包人提供的招標(biāo)工程量清單，找出招標(biāo)工程量清單中的缺項和錯項，向發(fā)包人提出由于工程量偏差引起的合同價款調(diào)整，監(jiān)審辦組織全審公司與施工單位核對，達(dá)成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。（2）監(jiān)審辦在設(shè)計變更、工程洽商、工程簽證事項實施前，提出審計意見供指揮部決策，在事項實施后，監(jiān)審辦組織全審公司與施工單位核對，達(dá)成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。（3）索賠事項發(fā)生后28天內(nèi)，施工單位上報“索賠申請報告書”和有關(guān)損失費用的書面材料，監(jiān)審辦組織全審公司與施工單位核對，達(dá)成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。（4）依據(jù)施工合同約定，監(jiān)審辦組織全審公司對施工總承包、專業(yè)分包及專業(yè)承包單位工程款支付申請進(jìn)行審計，確保按實際完成進(jìn)度支付工程款。

（五）竣工結(jié)算階段。主要審計內(nèi)容是施工總承包及專業(yè)分包工程結(jié)算，專業(yè)承包工程結(jié)算，甲供材料、設(shè)備采購費用結(jié)算，勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)費用結(jié)算。本階段重點是工程結(jié)算審計，監(jiān)審辦組織全審公司審計后，由審計組提出初步審核意見，組織指揮部、施工單位、全審公司共同定案。審計組將定案結(jié)果報監(jiān)審辦審查同意后，由全審公司編制工程結(jié)算審查報告，監(jiān)審辦出具“工程結(jié)算審計意見書”，審定最終工程造價。

此外，監(jiān)審辦定期收集、審核指揮部匯編的各項管理制度，包括工程管理、采購管理等內(nèi)部控制制度，辦公會決策、人員管理、崗位職責(zé)等管理制度。通過進(jìn)行內(nèi)部控制制度符合性測試，對內(nèi)部控制制度建立和完善情況進(jìn)行測評，查找制度缺失，解決制度“有沒有”的問題。全過程跟蹤審計過程中，結(jié)合各項實際管理情況，不定期進(jìn)行制度執(zhí)行情況評價，查找制度未執(zhí)行或執(zhí)行不嚴(yán)格的情況，解決執(zhí)行“嚴(yán)不嚴(yán)”的問題。通過以上方法和措施，充分發(fā)揮審計部門在建設(shè)工程管理審計中的作用。

四、管理審計成效、特色與經(jīng)驗

（一）管理審計成效。從2013年4月開始介入前期服務(wù)項目審計，至2018年10月完成10個單體項目竣工結(jié)算審計，新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計全部完成。與全審公司共簽訂審計合同30份，完成投資估算、設(shè)計概算、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、工程量清單與招標(biāo)控制價、投標(biāo)文件、合同、工程進(jìn)度款、結(jié)算等各類審計事項共出具工程審計意見書1755份，參加各類審計事項溝通談判、考察（含監(jiān)理會）2300次，通過“管理系統(tǒng)”完成網(wǎng)上流程審批6441項，新校區(qū)一期項目共計送審20.43億元，實現(xiàn)審減1.07億元。

一期單體和基礎(chǔ)設(shè)施項目全部竣工驗收合格，重點公共建筑完成質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)。項目工期全部控制在設(shè)計工期內(nèi)，個別項目工期比設(shè)計工期提前6個月以上。單體項目竣工決算全部控制在教育部批復(fù)的投資估算之內(nèi)，與投資估算相比，節(jié)約資金3.25億元。此外，學(xué)校高度重視安全管理，一期項目施工過程實現(xiàn)“零事故”。

（二）管理審計三項特色。一是形成招標(biāo)文件及合同的固定模板。通過第一輪對工程類、貨物類、服務(wù)類三類合同進(jìn)行審計并出具審計意見，分別形成招標(biāo)文件及合同的標(biāo)準(zhǔn)化模板，后續(xù)同類型招標(biāo)可直接使用對應(yīng)模板，進(jìn)而促進(jìn)招標(biāo)規(guī)范化管理，提高工作效率。二是形成“背靠背”編制與“四方核對”的審核方式。在招標(biāo)階段，監(jiān)審辦組織全審公司、指揮部組織造價咨詢公司分別“背靠背”獨立編制工程量清單與招標(biāo)控制價，并分別上報領(lǐng)導(dǎo)小組審議。領(lǐng)導(dǎo)小組同意后，監(jiān)審辦、全審公司、指揮部、造價咨詢公司對工程量清單與招標(biāo)控制價進(jìn)行“四方核對”，形成統(tǒng)一版本。進(jìn)而對工程量清單與招標(biāo)控制價進(jìn)行嚴(yán)格審核、精準(zhǔn)把控，加強(qiáng)造價管理。三是招投控制價合理下浮。2014年第一個基礎(chǔ)設(shè)施項目招標(biāo)時，審計人員認(rèn)真測算后提出在“四方核對”后的價格基礎(chǔ)上，將基礎(chǔ)設(shè)施和單體項目總包招標(biāo)控制價下浮幾個百分點的建議。該建議被采納并沿用到后期的所有項目中，僅此一項措施就為學(xué)校節(jié)約資金4855萬元。

（三）管理審計三條經(jīng)驗。一是利用信息化手段實現(xiàn)項目管理、審計一體化。“建設(shè)項目全過程投資管理及審計系統(tǒng)”的引入，將勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、全過程審計等各參建單位，與校內(nèi)參與新校區(qū)管理的各部門納入統(tǒng)一的管理平臺，實現(xiàn)一期項目建設(shè)過程中各類事項的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和審批，對新校區(qū)建設(shè)進(jìn)行全方位、全過程規(guī)范管理和投資控制。二是采取“共管賬戶”措施?！肮补苜~戶”要求承包人每個項目設(shè)立一個銀行賬戶，由發(fā)包人和承包人共同管理，學(xué)校作為發(fā)包人，向承包人支付的每一筆工程款都進(jìn)入相應(yīng)“共管賬戶”，承包人向第三方付款時需提供付款用途相應(yīng)資料，經(jīng)發(fā)包人批準(zhǔn)才能支付。學(xué)校通過“共管賬戶”實時監(jiān)控工程款流入、流出情況，確保各項目工程款“?？顚Ｓ谩薄Ｈ菍崿F(xiàn)新校區(qū)審計全過程、全覆蓋。新校區(qū)征地階段，跟進(jìn)新校區(qū)近10億元的征地資金的支付情況。前期服務(wù)階段，參與校園規(guī)劃、專項規(guī)劃。所有建設(shè)項目，基礎(chǔ)設(shè)施和單體從投資立項到竣工結(jié)算全過程跟蹤審計。指揮部日常運行經(jīng)費，對指揮部日常運行經(jīng)費使用情況進(jìn)行審計，實現(xiàn)了對新校區(qū)建設(shè)真正意義上的審計全過程、全覆蓋。

五、結(jié)束語

在新形勢下，高校建設(shè)工程管理審計越來越重要，北京化工大學(xué)通過新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計的實踐，探索出一條符合自身特點的建設(shè)工程管理審計工作機(jī)制，即以信息化平臺為手段，以內(nèi)部控制審計為基礎(chǔ)，以工程造價審計為主線，以績效審計為導(dǎo)向，通過審計部門與工程管理部門的協(xié)同配合，實現(xiàn)項目建設(shè)目標(biāo)和管理審計工作目標(biāo)的工作機(jī)制。新校區(qū)項目建設(shè)工程管理審計的實施為學(xué)校“雙一流”建設(shè)、內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)大硬件支撐，為京津冀協(xié)同發(fā)展、推進(jìn)北京非首都功能疏散戰(zhàn)略做出了重要貢獻(xiàn)。