鄭新紅 夏俊彥 李旭鵬

黨的十八大以來，國家高度重視審計監(jiān)督。國務院于2014年10月出臺《關于加強審計工作的意見》、教育部于2015年2月下發(fā)《關于加強直屬高校內(nèi)部審計工作的意見》，均要求高校加強內(nèi)部審計，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的“免疫系統(tǒng)”功能和“經(jīng)濟衛(wèi)士”的角色，為高校經(jīng)濟環(huán)境“問診把脈”，加強高校應對風險能力、綜合治理能力。教育部于2016年12月下發(fā)了《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》,明確要求各高校結(jié)合實際，考慮審計資源狀況，有重點、有步驟地推進建設工程管理審計全覆蓋。2018年3月，中央審計委員會第一次會議召開，強調(diào)不斷拓寬審計監(jiān)督的廣度和深度，進一步推進工程審計全覆蓋，體現(xiàn)了審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，標志著我國審計事業(yè)進入了新發(fā)展階段。

一、高校建設工程管理審計概述

（一）管理審計的基本內(nèi)涵。高校建設工程管理審計，是指高校內(nèi)部審計部門依法依規(guī)對建設工程業(yè)務活動及其內(nèi)部控制等管理行為的適當性、有效性，進行的獨立、客觀的確認和評價活動。建設工程管理審計既要對工程業(yè)務活動進行審計，又要對工程管理活動提出建議和評價。對建設工程管理審計的認識有三個層次：一是以內(nèi)部控制審計為基礎，對建設工程有關管理部門內(nèi)部控制的設計與執(zhí)行情況，主要包括建設工程各項業(yè)務歸口管理情況、管理崗位設置與職責情況、建設工程各階段履行基本建設程序、執(zhí)行有關政策等業(yè)務管理情況、資金籌措和付款控制等財務管理情況進行的評價活動。二是以工程造價審計為主線，對建設工程各階段的工程造價主要包括投資估算、設計概算、招標控制價、變更洽商簽證估價、竣工結(jié)算進行的確認活動。三是以績效審計為導向，對建設工程質(zhì)量管理、工期管理、成本管理、安全管理、財務管理等主要管理過程和行為進行檢查，對項目建設目標的完成情況及產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益所作的評價活動。

（二）工程審計的發(fā)展歷程。高校建設工程審計歷經(jīng)了三個階段的發(fā)展，第一階段是二十世紀九十年代，高校普遍開展了建設工程竣工結(jié)算審計，其實質(zhì)是以工程結(jié)算價格的確認為核心，防止施工單位高估冒算的審計模式。第二階段是二十一世紀的第一個十年，隨著高校的合并及招生規(guī)模的擴大，許多高校開始新校區(qū)建設及改善老校區(qū)辦學條件建設，各高校陸續(xù)開展了全過程造價審計，對建設工程主要階段和關鍵環(huán)節(jié)的工程造價進行審查和確認，其主要目的是防止概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生。第三階段是2011年以后，隨著高校的辦學規(guī)模逐漸穩(wěn)定，高校的發(fā)展模式由高速發(fā)展向高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型，高校的建設工程審計已突破造價審計的藩籬，逐步向工程管理審計延伸和轉(zhuǎn)型。在新形勢下，高校建設工程管理審計應通過各種現(xiàn)代化審計方法和手段的運用，實現(xiàn)促進完善內(nèi)部控制，促進落實管理責任，促進提高資源績效，促進廉政建設的工作目標。

（三）管理審計的業(yè)務類型。目前，高校建設工程管理審計主要有全過程跟蹤審計和竣工結(jié)算審計兩種基本業(yè)務類型。其中，全過程跟蹤審計是主要業(yè)務類型，是指采用事前、事中和事后審計相結(jié)合的方式，以一種動態(tài)、實時的審計手段，對大中型建設工程的投資立項、勘察設計、施工準備、施工過程、竣工驗收等主要階段和關鍵環(huán)節(jié)開展持續(xù)不間斷派駐式審計的做法?？⒐そY(jié)算審計是輔助業(yè)務類型，是指對施工單位提交且經(jīng)工程管理部門審核后的工程結(jié)算的真實性、合規(guī)性及招投標、合同、竣工驗收等關鍵環(huán)節(jié)管理行為的有效性，進行的獨立、客觀的確認和評價活動。高?？筛鶕?jù)自身建設工程規(guī)模、工程復雜程度及審計資源狀況，自行選用適宜的審計類型。通常情況，對于大中型建設工程或?qū)W校認為須列為重點監(jiān)督的建設工程，實施全過程跟蹤審計，未列為全過程跟蹤審計的建設工程，實施竣工結(jié)算審計。

二、新校區(qū)建設籌備工作

（一）建設背景。北京化工大學新校區(qū)選址北京市昌平區(qū)南口鎮(zhèn)馬鞍山地塊，總用地面積1964畝，校園總建筑面積101.26萬平方米。按照“一次規(guī)劃，分期實施”的原則分三期建設，一期建設2011年至2017年，征地、建設部分配套基礎設施和第一教學樓、第一實驗樓等10個單體項目共34萬平方米，滿足12000名本科生學習和生活需要。二期建設2018年至2025年，建設部分配套基礎設施和教學科研用房等26萬平方米，滿足約4000名本科生和研究生學習、科研和生活需要。三期建設2025年后，根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展需要建設各類科研用房等。

（二）管理審計準備。2013年4月，學校成立了新校區(qū)建設領導小組（以下簡稱“領導小組”），由校長擔任組長，分管基建、財務、國資、審計、紀檢監(jiān)察工作的校領導作為成員。領導小組下設新校區(qū)建設指揮部（以下簡稱“指揮部”）、監(jiān)督審計辦公室（以下簡稱“監(jiān)審辦”）、資金籌措辦公室等部門。建立由“黨委常委會、領導小組會、指揮部辦公會”組成的“三級審議、分層決策”的決策機制，監(jiān)審辦對新校區(qū)建設全過程參與、全過程監(jiān)督、全過程審計的模式。2013年11月，指揮部和監(jiān)審辦共同引入“建設項目全過程投資管理及審計系統(tǒng)”（以下簡稱“管理系統(tǒng)”），將勘察、設計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、全過程審計等各參建單位，與校內(nèi)參與新校區(qū)管理的各部門納入該“管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)一期項目建設過程中各類事項的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和審批，完成計劃管理、項目管理、合同管理、風險管理、工作報表、知識查詢、資金支付及全過程跟蹤審計的信息化建設。此外，通過公開招標選定3家全過程審計公司（以下簡稱“全審公司”）為入圍單位，具體執(zhí)行新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計。通過以上準備措施，保證新校區(qū)建設及管理審計工作的順利實施。

三、管理審計探索與應用

新校區(qū)建設項目類型主要包含前期服務項目、基礎設施項目以及單體項目。前期項目主要包括總體規(guī)劃、水資源、節(jié)能等專項規(guī)劃，全過程參與各項委托的合同及結(jié)算審計；基礎設施項目由教育部改善辦學條件專項資金重點支持，一般當年開工當年完成，進行招投標階段、施工階段、竣工結(jié)算階段3階段的全過程跟蹤審計；單體項目主要進行投資立項階段、勘察設計階段、招投標階段、施工階段、竣工結(jié)算階段5階段的全過程跟蹤審計。

（一）投資立項階段。主要審計內(nèi)容是可行性研究報告編制單位的招標文件及合同審計，節(jié)能評估報告編制單位的招標文件及合同審計，投資估算審計。本階段的重點是投資估算審計，編制單位提交的投資估算需經(jīng)指揮部、監(jiān)審辦、領導小組三級評審。

（二）勘察設計階段。主要審計內(nèi)容是勘察及設計招標代理機構(gòu)招標文件、合同和結(jié)算審計，勘察及設計招標文件及合同審計，勘察報告審查合同及施工圖設計審查合同審計，設計概算審計。本階段的重點是設計概算審計，在初步設計完成后，監(jiān)審辦組織全審公司編制設計概算，與設計單位編制的設計概算逐項核對，經(jīng)現(xiàn)場交底會了解設計意圖后，對設計概算進行調(diào)整，最終與設計單位達成一致，將審計結(jié)果報領導小組審批。

（三）招投標階段。主要審計內(nèi)容是施工總承包與監(jiān)理招標代理機構(gòu)、造價咨詢機構(gòu)招標文件及合同審計，工程量清單與招標控制價、資格預審文件、招標文件、答疑文件、合同審計，施工圖紙審計。本階段的重點內(nèi)容是：（1）施工總承包工程量清單與招標控制價審計，實行監(jiān)審辦組織全審公司、指揮部組織造價咨詢公司“背靠背”獨立編制，四方核對后形成統(tǒng)一版本的審計模式。（2）第一標段施工總承包和監(jiān)理招標時，由招標采購辦公室組織指揮部各有關部門、監(jiān)審辦、招標代理公司、全審公司一起討論修改文件，形成了各類文件標準化版本。（3）針對清標中發(fā)現(xiàn)的不平衡報價及項目實施存在的風險問題，監(jiān)審辦要求中標單位做出書面承諾，以降低工程管理中的風險，切實維護學校利益。

（四）施工階段。主要審計內(nèi)容是工程量清單核查審計，隱蔽工程現(xiàn)場見證，設計變更、工程洽商、工程簽證審計，工程索賠申請和索賠費用審計，材料、設備及專業(yè)分包工程暫估價招投標審計，施工總承包合同以外專業(yè)承包工程招投標審計，甲供材料、設備采購招投標審計，工程進度款支付等。本階段的重點內(nèi)容是：（1）承包人簽訂施工合同后，根據(jù)招標圖紙復核發(fā)包人提供的招標工程量清單，找出招標工程量清單中的缺項和錯項，向發(fā)包人提出由于工程量偏差引起的合同價款調(diào)整，監(jiān)審辦組織全審公司與施工單位核對，達成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。（2）監(jiān)審辦在設計變更、工程洽商、工程簽證事項實施前，提出審計意見供指揮部決策，在事項實施后，監(jiān)審辦組織全審公司與施工單位核對，達成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。（3）索賠事項發(fā)生后28天內(nèi)，施工單位上報“索賠申請報告書”和有關損失費用的書面材料，監(jiān)審辦組織全審公司與施工單位核對，達成一致后簽署定案表，作為竣工結(jié)算的組成部分。（4）依據(jù)施工合同約定，監(jiān)審辦組織全審公司對施工總承包、專業(yè)分包及專業(yè)承包單位工程款支付申請進行審計，確保按實際完成進度支付工程款。

（五）竣工結(jié)算階段。主要審計內(nèi)容是施工總承包及專業(yè)分包工程結(jié)算，專業(yè)承包工程結(jié)算，甲供材料、設備采購費用結(jié)算，勘察、設計、監(jiān)理等服務費用結(jié)算。本階段重點是工程結(jié)算審計，監(jiān)審辦組織全審公司審計后，由審計組提出初步審核意見，組織指揮部、施工單位、全審公司共同定案。審計組將定案結(jié)果報監(jiān)審辦審查同意后，由全審公司編制工程結(jié)算審查報告，監(jiān)審辦出具“工程結(jié)算審計意見書”，審定最終工程造價。

此外，監(jiān)審辦定期收集、審核指揮部匯編的各項管理制度，包括工程管理、采購管理等內(nèi)部控制制度，辦公會決策、人員管理、崗位職責等管理制度。通過進行內(nèi)部控制制度符合性測試，對內(nèi)部控制制度建立和完善情況進行測評，查找制度缺失，解決制度“有沒有”的問題。全過程跟蹤審計過程中，結(jié)合各項實際管理情況，不定期進行制度執(zhí)行情況評價，查找制度未執(zhí)行或執(zhí)行不嚴格的情況，解決執(zhí)行“嚴不嚴”的問題。通過以上方法和措施，充分發(fā)揮審計部門在建設工程管理審計中的作用。

四、管理審計成效、特色與經(jīng)驗

（一）管理審計成效。從2013年4月開始介入前期服務項目審計，至2018年10月完成10個單體項目竣工結(jié)算審計，新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計全部完成。與全審公司共簽訂審計合同30份，完成投資估算、設計概算、資格預審文件、招標文件、工程量清單與招標控制價、投標文件、合同、工程進度款、結(jié)算等各類審計事項共出具工程審計意見書1755份，參加各類審計事項溝通談判、考察（含監(jiān)理會）2300次，通過“管理系統(tǒng)”完成網(wǎng)上流程審批6441項，新校區(qū)一期項目共計送審20.43億元，實現(xiàn)審減1.07億元。

一期單體和基礎設施項目全部竣工驗收合格，重點公共建筑完成質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)目標。項目工期全部控制在設計工期內(nèi)，個別項目工期比設計工期提前6個月以上。單體項目竣工決算全部控制在教育部批復的投資估算之內(nèi)，與投資估算相比，節(jié)約資金3.25億元。此外，學校高度重視安全管理，一期項目施工過程實現(xiàn)“零事故”。

（二）管理審計三項特色。一是形成招標文件及合同的固定模板。通過第一輪對工程類、貨物類、服務類三類合同進行審計并出具審計意見，分別形成招標文件及合同的標準化模板，后續(xù)同類型招標可直接使用對應模板，進而促進招標規(guī)范化管理，提高工作效率。二是形成“背靠背”編制與“四方核對”的審核方式。在招標階段，監(jiān)審辦組織全審公司、指揮部組織造價咨詢公司分別“背靠背”獨立編制工程量清單與招標控制價，并分別上報領導小組審議。領導小組同意后，監(jiān)審辦、全審公司、指揮部、造價咨詢公司對工程量清單與招標控制價進行“四方核對”，形成統(tǒng)一版本。進而對工程量清單與招標控制價進行嚴格審核、精準把控，加強造價管理。三是招投控制價合理下浮。2014年第一個基礎設施項目招標時，審計人員認真測算后提出在“四方核對”后的價格基礎上，將基礎設施和單體項目總包招標控制價下浮幾個百分點的建議。該建議被采納并沿用到后期的所有項目中，僅此一項措施就為學校節(jié)約資金4855萬元。

（三）管理審計三條經(jīng)驗。一是利用信息化手段實現(xiàn)項目管理、審計一體化?！敖ㄔO項目全過程投資管理及審計系統(tǒng)”的引入，將勘察、設計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、全過程審計等各參建單位，與校內(nèi)參與新校區(qū)管理的各部門納入統(tǒng)一的管理平臺，實現(xiàn)一期項目建設過程中各類事項的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和審批，對新校區(qū)建設進行全方位、全過程規(guī)范管理和投資控制。二是采取“共管賬戶”措施?！肮补苜~戶”要求承包人每個項目設立一個銀行賬戶，由發(fā)包人和承包人共同管理，學校作為發(fā)包人，向承包人支付的每一筆工程款都進入相應“共管賬戶”，承包人向第三方付款時需提供付款用途相應資料，經(jīng)發(fā)包人批準才能支付。學校通過“共管賬戶”實時監(jiān)控工程款流入、流出情況，確保各項目工程款“?？顚Ｓ谩?。三是實現(xiàn)新校區(qū)審計全過程、全覆蓋。新校區(qū)征地階段，跟進新校區(qū)近10億元的征地資金的支付情況。前期服務階段，參與校園規(guī)劃、專項規(guī)劃。所有建設項目，基礎設施和單體從投資立項到竣工結(jié)算全過程跟蹤審計。指揮部日常運行經(jīng)費，對指揮部日常運行經(jīng)費使用情況進行審計，實現(xiàn)了對新校區(qū)建設真正意義上的審計全過程、全覆蓋。

五、結(jié)束語

在新形勢下，高校建設工程管理審計越來越重要，北京化工大學通過新校區(qū)一期項目全過程跟蹤審計的實踐，探索出一條符合自身特點的建設工程管理審計工作機制，即以信息化平臺為手段，以內(nèi)部控制審計為基礎，以工程造價審計為主線，以績效審計為導向，通過審計部門與工程管理部門的協(xié)同配合，實現(xiàn)項目建設目標和管理審計工作目標的工作機制。新校區(qū)項目建設工程管理審計的實施為學校“雙一流”建設、內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展提供了強大硬件支撐，為京津冀協(xié)同發(fā)展、推進北京非首都功能疏散戰(zhàn)略做出了重要貢獻。