尹琳琳

積極開展財政資金績效審計從宏觀角度說符合國民經濟發(fā)展的客觀規(guī)律和審計規(guī)范的自身建設；從微觀角度看可以規(guī)范機關部門財務管理規(guī)范運行，加強內部控制，有助于建設陽光、透明、公開的政府。近幾年，財政部接踵出臺一系列重大改革舉措，如：政府會計雙分錄記賬、財稅體系改革、部門預算細化、規(guī)范政府采購制度等，促進財政資金管理理念的轉變，加強了對財政資金投入成本和績效的管理，怎樣做好財政資金績效審計也是當前亟待探討和優(yōu)化的一個問題。

一、財政資金績效審計的概念

財政資金績效審計的概念是在財政預算單位的財務收支與其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，審查政府部門履行其職責時財政資金使用所達到的經濟、效率、效果程度，并進行分析、評價和提出審計建議的專項審計行為。

最高審計機關國際組織（INTOSAI）認為，“績效審計是對經濟性、效率性和效果性的審計，一般包括以下內容：一是按照良好的管理原則和實務以及管理政策對管理行為的經濟性進行審計；二是對人力、財務和其他資源的利用效率進行審計，包括檢查信息系統(tǒng)、績效評價和監(jiān)督機制以及被審計單位為糾正已發(fā)現(xiàn)缺陷而采取的程序；三是聯(lián)系被審計單位目標的實現(xiàn)情況，對被審計單位績效的有效性進行審計，并通過與預期影響進行比較，而對審計單位的活動所產生的實際影響進行審計”。財政資金績效審計目標直接反映國家政治、經濟等方面社會環(huán)境的需求，審計的外部社會環(huán)境的變化，會對審計目標提出調整要求。

二、目前我國財政資金績效審計的現(xiàn)狀

2020年1月全國審計工作會議確定了七項重點工作思路，2021年全國審計工作會議從宏觀把握審計的導向和要求，會議更加強調風險導向的審計工作，把風險隱患擺在更加突出的位置，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，注重綜合分析研判，強化戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)思維，推動全面預算績效管理和財政增收節(jié)支。會議過后，各級審計部門高度重視財政資金績效審計工作，分別利用實踐、邊總結、推廣等多種方式對績效審計進行了積極探討和研究，為提高財政資金的使用效果，加強決策和管理，全方位多角度推進政府高效利用資金。隨著社會經濟發(fā)展，倡導政府工作公開透明化，確保廣大人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權是權力正確運行的重要保障。利用好內因和外因的雙重作用，不斷增強政府財政資金的利用效能。近來，我國財政資金績效審計仍處于初期建設階段，存在一系列需要解決的問題。

三、財政資金績效審計執(zhí)行過程中的短板

（一）財政資金績效審計的法律法規(guī)尚不完善

目前，我國財政資金績效審計處于建設時期，已經出臺的財政資金績效審計法律、法規(guī)、制度建設具有結構框架式作用，但是內容不豐富并且尚處于雛形階段，審計程序、審計標準、審計資料、監(jiān)督體系等機制尚且不夠完備。當下依然存在缺乏政府財政資金績效審計用以依據(jù)的法律、法規(guī)、制度建設，地方人大立法在政府財政資金使用效益方面缺乏專門的法規(guī)和制度指導監(jiān)督審計過程，一定程度上阻礙審計人員在實施財政資金績效審計過程中方向上的把握。如何充分利用地方人大在財政資金的使用監(jiān)管作用是需要協(xié)調解決的問題。

（二）財政資金績效審計地域落實不夠全面

我國的“績效審計需要全面推進”，這一要求是由國家審計機關在2008年至2012年五年期間的審計工作規(guī)劃中提到的增強財政資金和有限資源在分配、利用過程中的3E效果，促進我國發(fā)展模式，促進建立“節(jié)約型”社會，促進國家績效管控水平，推動建設完備的政府績效管理體系。但我國一些小規(guī)模城市和偏遠地區(qū)仍然對政府財政資金績效審計落實不到位，不清楚績效審計的內涵是什么，如何審計，怎樣評價績效審計。國家要求的績效審計只停留在走形式方面，沒有真正從單位財政資金績效審計中吸取經驗，各單位領導不夠重視財政資金績效審計，沒有從財政資金績效審計中分析本單位財政資金的規(guī)劃用途。

（三）財政資金績效審計管理評價尚不形成體系

目前，我國財政資金績效審計管理評價體系雖然已經形成一定結構框架，但是還不夠完備，欠缺統(tǒng)一的評價標準和管理規(guī)范。國家財政預算主要以投入法進行編制，著力放在投入方面的預算編制，缺乏明細的資金產出指標和評價規(guī)范。盡管已有部分績效評價規(guī)范，但是管理評價簡易不具體，財政部門重視程度還不夠，對于職責的全面履行和工作業(yè)績難以準確評價。沒有形成從人大到財政到各單位統(tǒng)一的財政資金績效審計完善體系，環(huán)環(huán)相扣的體制建設。

（四）財政資金績效審計技術方法不夠創(chuàng)新

近年來，信息技術快速發(fā)展，為廣大群眾提供了便利，信息技術廣泛應用于經濟管理領域初見成效。面對財政資金項目進行績效審計時，審計人員必須考慮信息技術對績效審計的影響。我們還不能充分利用大數(shù)據(jù)等技術對財政資金績效審計進行分析評價，還停留在對財務數(shù)據(jù)的采集和分析階段，審計人員仍然可以繞過信息系統(tǒng)，對財務數(shù)據(jù)和報表進行核實，以獲取審計證據(jù)。財政資金績效審計的準確性和智能性沒有提高。突破財政資金績效審計信息技術上的壁壘成為財務和信息技術的困難。

（五）審計人員對財政資金績效審計認知不充分

財政資金績效審計范圍涉及面廣泛，審計項目種類繁多。由于其自身的復雜性要求審計機關人員對不同行業(yè)背景、現(xiàn)狀及政策規(guī)范有所了解，擁有充足的知識架構和豐富的審計經驗，并且對于自身的獨立性和職業(yè)判斷能力都有一定需求。目前我國的審計人員專業(yè)大多數(shù)是財務專業(yè)，見識和知識儲備，計算機應用能力有限，并且，可以學習的財政資金績效審計的文件、書籍較少，沒有經過專業(yè)系統(tǒng)性的培訓。由于對財政資金績效審計的重視程度不夠，財務人員也沒有把精力過多放在績效審計方面，對財政資金績效審計缺乏深層次研究。對績效審計的程序方法、利用建議、效果反饋缺乏有力的理論和實踐支持。

四、開展財政資金績效審計的建議

（一）完善財政資金績效審計的法律制度規(guī)范系統(tǒng)

我國目前開展財政資金績效審計亟待得到解決的困難表現(xiàn)在缺乏充分的法律法規(guī)保護。加快推進補充完善政府財政資金績效審計的法律制度規(guī)范系統(tǒng)是推進財政資金績效審計獲得政治上的保障和工作上完善的依據(jù)。1.建立財政資金績效審計的法律法規(guī)。起草制定一套財政資金績效審計專屬法律，借鑒國外的先進經驗總結，其內容涵蓋財政資金績效審計的概念、審計原則、審計主體、審計范圍、審計內容、審計方法、審計程序、審計結果應用、外部審計力量利用、監(jiān)督機制以及其法律義務等作出明確詳盡的規(guī)范。2.完備財政資金績效審計的準則標準。當前我國政府審計中對于積極研究開展財政資金績效審計的機構和審計專員角度看，制定一套完善的財政資金績效審計準則指導實踐應用是迫在眉睫。對政府財政資金績效審計的含義、審計證據(jù)、審計程序、審計方法、審計中心思想做出統(tǒng)一的規(guī)范。3.確定財政資金績效審計的準則應用指南。財政資金績效審計應用指南應當進一步詮釋準則的含義和概念，對準則中相關重難點進行講解，詳細解釋準則中的特殊概念，有利于政府財政資金績效審計的建設，有利于完善政府部門內部控制建設，有利于提高政府資金管理水平。具備相關法律為依據(jù)和完善的司法系統(tǒng)，可以有利指導財政資金績效審計順利開展，明確地指導績效審計行為規(guī)范。

（二）全面推動我國財政資金績效審計加快落實

盡快推進財政資金績效審計的發(fā)展，對于財政資金績效審計落實中出現(xiàn)的新情況新問題，有關部門作出科學分析和全面判斷，加大預調微調力度，出臺一系列應對政策措施，對全面推進財政資金績效審計又好又快落實發(fā)揮了重要作用。制定、學習、宣傳法律制度都是為了貫徹，只有貫徹才是抓住關鍵，通過認真貫徹才會產生成效，決不能只原則領會精神，一般地反映在財會工作上。進一步抓好財政資金績效審計貫徹落實，需要全面理解和準確把握國家的方針政策及國家審計方向、審計重點，把思維和行動統(tǒng)一到國家對財政資金績效審計政策的領會判斷和工作部署上來。要看到財政資金績效審計的優(yōu)勢又看到財政資金績效審計的困難和矛盾。進一步抓好財政資金績效審計貫徹落實，需要明確責任，周密部署，嚴格檢查，對國家財政資金績效審計的政策和工作部署，不能高高舉起，輕輕放下，只做表面功夫，提高政策的精細化水平，并根據(jù)形勢變化，加強預調微調，把財政資金績效審計政策措施落實到位。加大宣傳力度，讓社會各界群眾積極參與監(jiān)督，形成全民參與的推動發(fā)展。組織聯(lián)合審計，審計人員的知識面仍然有一定的局限性，不可能配備所有專業(yè)的工程技術人員和經濟管理人員，組織聯(lián)合審計是搞好財政資金績效審計的有效審計方式，可以彌補審計部門力量和專業(yè)知識的不足，并取得管理部門的配合和支持，降低審計與被審計的抵觸情緒，提高審計的質量和效率。對財政資金績效審計的督促，政府機構以低成本實現(xiàn)法規(guī)或其他權利機構確定目標，提高政府管理效率，為準確確定政府管理者業(yè)績提供依據(jù)等優(yōu)勢層層傳達并列入業(yè)績考核指標范圍。各地方各部門要統(tǒng)一認識，增強信息，凝聚力量，全面推動財政資金績效審計落地落實。各單位高度重視財政資金績效審計的效率效果，研究績效審計的作用，將績效審計形成報告和調整措施，深化到行動中。政府審計部門也需要高度重視，定期對財政資金績效審計做部署，切實落實到實際行動中。

（三）規(guī)范財政資金績效審計的管理評價體系

在借鑒國外經驗和積累自我理論研究實踐的基礎上，加強財政資金績效審計的管理評價體系建設。提高財政資金審計管理的規(guī)范化程度，轉變績效審計觀念，突出審計重點，注重全面性和整體性。實行全員、全過程、全方位的資金績效審計管理評價。對國家重大專項資金擁有使用權的重點部門，對政府和人民群眾關心的重點領域，以及國家財政投入大的重點專項資金納入財政資金績效審計的范圍，安排專業(yè)審計人員進行績效審計管理評價。建立財政績效審計評價標準資料庫和管理軟件，建立一個內部網絡為基礎，數(shù)據(jù)庫為支撐，更大程度實現(xiàn)審計部門與政府規(guī)劃管理信息交換，針對不同的審計目標、計劃進行定性定量標準，審計部門也要逐步累積，建立科學的審計評價體系。以現(xiàn)有的審計資源為基礎認真處理好財務審計和績效審計的關系，合理確定財政資金績效審計重難點，充分表現(xiàn)審計資源的全局效用。審計各部門應在審計計劃實踐過程中，關注計劃的運行情況和審計環(huán)境的變動，必要時，依照規(guī)定標準對審計計劃作出調整。對財政資金績效審計分階段進行精確評價，定量與定性評價相結合，可以采用評價模型，收集并整理數(shù)據(jù)資料準確評價效益。對財政資金績效審計評價有具體明確的概念、目標、方法、總結等。建立資金績效審計評價體系可以更好地提高財政資金的利用效率，落實經濟責任審計，促進建設節(jié)約、高效、廉潔的政府。

（四）利用信息技術對財政資金進行績效審計

隨著信息技術現(xiàn)代化的快速發(fā)展，會計電算化技術穩(wěn)步提高，逐步覆蓋傳統(tǒng)人工記賬方式模式，實現(xiàn)記賬報表系統(tǒng)自動處理。審計人員必須在計劃和執(zhí)行審計工作時對信息技術進行全面考慮。在財政資金績效審計中，需要運用相應的信息技術對財政資金管理評價系統(tǒng)進行測試。建立完善的信息系統(tǒng)后，原有的職責劃分更加清晰，相互牽制更加凸顯，內部控制功能可以更加有效地實施，這是僅僅依靠傳統(tǒng)手工辦法行不通的。審計人員可以直接面對基礎的底層數(shù)據(jù)，利用計算機大數(shù)據(jù)技術脫離傳統(tǒng)電子賬套，直接對基層數(shù)據(jù)進行分析運用，獲得更多類型的審計證據(jù)，極大地拓展了審計空間和視野。然而，信息技術產生便利的同時也伴隨著一定的風險。信息系統(tǒng)可能會產生對數(shù)據(jù)進行錯誤處理，也可能會處理本身就錯誤的數(shù)據(jù)；存在數(shù)據(jù)丟失風險或者數(shù)據(jù)無法訪問風險；需要面對信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)及操作系統(tǒng)的相關安全控制等。信息技術處理數(shù)據(jù)時要注重基礎數(shù)據(jù)的研究和一般控制風險的把控，一般控制風險往往會直接關系到數(shù)據(jù)技術應用控制的有效性。建立完善的數(shù)據(jù)程序開發(fā)、變更、訪問是計算機運行的基礎。數(shù)據(jù)的控制關系到管理層面的風險基調，國家出臺相應的財政資金績效審計宗旨。推進審計“兩統(tǒng)籌”和大數(shù)據(jù)審計，提高審計質量和效率。

（五）強化財政資金績效審計人力資源的管控

財政資金績效審計未來成為國家政府審計的重大組成部分，其職能發(fā)揮怎樣很大程度上取決于審計人員素養(yǎng)的高低和其對績效審計方法系統(tǒng)的把握和運用程度。高度重視專業(yè)人才，這就要求我們優(yōu)化審計隊伍的知識結構，不僅具備會計、審計技術和法律、財稅、經濟學知識，還需要具備一定的工程技術、信息技術、統(tǒng)計學、管理學等多學科知識。同時，對審計人員專業(yè)勝任能力、計算機技術應用能力、信息溝通技巧能力及創(chuàng)新思維能力提出更高的需求。同時在培養(yǎng)人才方面采取多種方法和形式結合，比如社會業(yè)余教育、單位自辦教育、短期培訓班、國外培訓等等。當前我國審計隊伍資源，審計機構應強化對財務等單一型人員的改造培訓，優(yōu)化審計隊伍的專業(yè)結構，深化審計人員的知識面和深度結構?？紤]在績效審計隊伍中根據(jù)工作任務要求建立合理的專業(yè)知識結構，形成優(yōu)勢互補、聯(lián)合作戰(zhàn)，彌補個人知識缺陷。建立專業(yè)技術專家?guī)?，提供各領域的專家咨詢和利用專家工作增加審計力量支援。建議在財經大學增設資金績效審計課程，全面系統(tǒng)培養(yǎng)專業(yè)性人才。舉辦財政資金績效審計的培訓，將培訓課程納入財務人員繼續(xù)教育課程，讓財務人員都了解并知道財政資金績效審計的概念、意義、方法等。在教育部門的指導下，搭建財政資金績效審計人才培養(yǎng)體系，以“內部培養(yǎng)為主，外部培養(yǎng)為輔”的原則，培養(yǎng)大批人才充實財政資金績效審計力量。

總而言之，財政資金績效審計的規(guī)范，完善財政資金的監(jiān)管鏈條，促使政府利用納稅人的資金放在“刀刃上”。一定程度上節(jié)約政府資金，遏制腐敗土壤滋生，更好地發(fā)揮財政領域中“經濟衛(wèi)士”監(jiān)督作用，更優(yōu)質高效地使用國家和地方財政資金。財政資金績效審計不應僅僅嵌在常規(guī)財務審計中，應獨立作為一項審計全面推廣。隨著我國經濟的飛速發(fā)展壯大，財政資金績效審計全面開展將是歷史之必然。