魏瑞華

由于科技在一國的經(jīng)濟發(fā)展中具有非常重要的地位，被稱為第一生產(chǎn)力，所以，世界各國都非常重視對科研經(jīng)費的投入，都通過增加科研費來促進本國科學技術的發(fā)展。我國政府對科研工作非常重視，提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的理念，非常重視基礎研究、應用研究與開發(fā)研究。因此，國家對科研經(jīng)費的投入呈快速增加的趨勢，從2010年始，中央財政科研經(jīng)費投入每年上漲幅度達20%。

然而，在科研經(jīng)費的使用方面，一定程度上存在著違規(guī)違紀的問題，如隨意擴大課題開支范圍，不按預算執(zhí)行經(jīng)費、不實行政府采購制度、不使用公務卡，不按規(guī)定配置辦公設施與設備，虛開發(fā)票冒領套取資金、公款旅游等問題。因此，科研經(jīng)費使用的合法合規(guī)性問題成為社會非常關注的問題，而科研經(jīng)費使用的違規(guī)違紀問題對于科研經(jīng)費的績效無疑是一個制約因素，所以，在保證內(nèi)部控制的前提下擴大科研人員的自主權，確?？蒲薪?jīng)費的使用績效，成為當前理論與實務工作中不得不思考的一個問題。

一、非營利性科研機構單位層面內(nèi)控建設存在的問題及建設建議

（一）非營利性科研機構單位層面內(nèi)控建設存在的問題

1.單位領導對內(nèi)控重視不夠，意識缺乏

內(nèi)控工作最重要的是內(nèi)部環(huán)境的建設工作，而科研單位對內(nèi)控的內(nèi)部環(huán)境建設工作普遍不太重視，甚至有時認為內(nèi)控工作是對科研工作的約束，對內(nèi)控工作存在抵制情緒，在建設上不重視，在工作上不配合，這種錯誤的認識一方面導致了內(nèi)部控制的環(huán)境較差，科研人員對內(nèi)控工作忽視和排斥，另一方面在審計、巡視及各項檢查中，暴露出許多問題，如科研立項科學性不強，經(jīng)費預算隨意調整、經(jīng)費使用不規(guī)范。其根本問題就是內(nèi)部環(huán)境建設滯后，導致內(nèi)控工作成為科研管理的短板。

2.科研經(jīng)費立項配備的評審決策機制不健全

科研經(jīng)費的立項、評審屬于決策層面的問題，科研經(jīng)費的評審目前采用了相對合理的評審機制，但仍存在有限的科研經(jīng)費未能得到合理配置的問題，出現(xiàn)了“混同均衡”的現(xiàn)象，其原因還是在于單位領導決策層對科研項目立項工作存在不科學、不客觀的情況，評審機制不嚴謹，甚至存在人情科研這種情況，這樣，會導致優(yōu)秀的具有潛力的科研項目不能立項或者經(jīng)費支持力度不大，嚴重影響了科研經(jīng)費的配置效率。

3.科研人員合法合規(guī)意識淡薄

內(nèi)控工作具有全員性、全過程、全方面的特點，其中全員性很重要，也就是全體成員都要有內(nèi)控意識，這是內(nèi)部環(huán)境建設的重要內(nèi)容，在非營性科研機構中普遍存在科研人員法制意識淡薄，對內(nèi)控工作認識存在偏差，有的存在認識不深，不以為然，導致在具體的業(yè)務中缺乏自覺維護科研紀律的行為，甚至出現(xiàn)違規(guī)違紀行為，當然，也存在一些科研人員利用內(nèi)控制度可能存在的漏洞，做出“逆向選擇”行為。

4.對科研政策理解不正確，以偏概全，片面理解

科研機構和各級管理部門都應該為科研人員、科研工作提供良好的管理與服務，這是保證科研工作有序進行、科研人員集中精力搞好科研的重要保障，正是基于此，國家出臺各項政策擴大科研項目經(jīng)費管理自主權，有效地激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新和創(chuàng)造活力。但是，同時也出現(xiàn)了一些科研單位和個別科技人員錯誤理解文件精神，在執(zhí)行中不遵守具體的法規(guī)與制度的問題，是內(nèi)部環(huán)境建設的一個誤區(qū)。

5.內(nèi)部監(jiān)督缺失

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控工作的保障，一些非營利性科研機構內(nèi)部監(jiān)督缺失，單位領導本身對內(nèi)部監(jiān)督不重視，而一些科研人員對內(nèi)部監(jiān)督也持排斥的態(tài)度，對內(nèi)部監(jiān)督存在誤解。做好內(nèi)部監(jiān)督首先要在理念上厘清認識，內(nèi)部監(jiān)督本質上是保證科研行為的合法合規(guī)性，保證科研工作的順利進行，這要求科研部門和科研人員都要對內(nèi)部監(jiān)督部門和監(jiān)督行為有正確的理解，內(nèi)部監(jiān)督人員要以幫助糾錯、規(guī)范行為作為工作的出發(fā)點，科研人員要將監(jiān)督行為作為幫助自己提升科研工作規(guī)范性、合法性來對待。

（二）提升非營利性科研機構單位層面內(nèi)控工作的建議

內(nèi)部控制有內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督五個要素，從這五個要素上講，內(nèi)控環(huán)境是基礎，風險評估是前提，控制活動與信息溝通是手段，而內(nèi)部監(jiān)督是保障，從單位層面看，一定要做好五個方面的建設工作。

1.建立健全內(nèi)部控制的組織架構

非營利科研機構單位內(nèi)部控制具有全面性的特點，單位內(nèi)部控制體系就如同一張“網(wǎng)”，任何業(yè)務或事項均是“網(wǎng)”上之結，任何部門或個人不能游離于單位內(nèi)部控制體系之外。如科研經(jīng)費的立項、審批、預算編制、合同訂立、資產(chǎn)購置、資金支付、賬務處理、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，與項目決策、預算業(yè)務、支出業(yè)務、采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、合同管理等經(jīng)濟活動相關，涉及決策、財務、法律、采購、資產(chǎn)管理、內(nèi)部監(jiān)督等各個部門或崗位。所以，必須將各項科研經(jīng)費的經(jīng)濟活動納入統(tǒng)一的管控體系中，建立起相關部門和崗位之間相互核查機制，形成控制合力。

2.要積極發(fā)揮相關部門或崗位的職能作用

非營性科研機構的科研經(jīng)濟活動主要包括預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、科研項目管理和合同管理。內(nèi)部控制的建立與實施，應當建立起決策、財會、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理等部門或崗位之間溝通協(xié)調機制，充分發(fā)揮各相關部門或崗位的作用。

3.發(fā)揮單位內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察部門的保障作用

科研機構內(nèi)控制度的建設，經(jīng)過宣傳與教育之后，對于科研人員自覺遵守相關制度、保證行為的合法合規(guī)性具有重要意義，但能不能執(zhí)行貫徹到位，則取決于科研人員對制度的認識和監(jiān)督措施，有制度不執(zhí)行，制度等于架子，執(zhí)行時不給予監(jiān)督，則制度效應等于零。所以，科研機構的內(nèi)部審計部門和紀檢監(jiān)察部門是內(nèi)部監(jiān)督的主要力量，有效的內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控工作的重要保障，有利于及時發(fā)現(xiàn)科研機構經(jīng)濟管理行為和科研人員經(jīng)費使用中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，確?？蒲袡C構內(nèi)部控制體系的有效運行。

4.要建立良好的內(nèi)部控制的工作機制與體制

內(nèi)部控制從形式上講似乎是制衡，但本質上講是在保證科研工作的合法與合規(guī)性的前提下，提高科研工作的績效。以制衡機制為形式、以提高績效為目標的內(nèi)部控制體系與運行機制是內(nèi)控工作的核心。從單位層面看，非營利性科研機構應當設置議事決策機制、崗位責任制、關鍵崗位輪崗機制等制衡機制，并確?？蒲薪?jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離。一是要做到過程的分離，即決策是執(zhí)行的前置程序，執(zhí)行是決策的具體落實，監(jiān)督影響和制約著決策和執(zhí)行，這三個過程既相互分離又相互制約。二是崗位的分離，即不相容崗位相互分離。決策審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督檢查、決策與監(jiān)督檢查等崗位應當相互分離，負責執(zhí)行業(yè)務的崗位無權自行決策，而負責監(jiān)督的崗位獨立于決策與執(zhí)行崗位，以確保其監(jiān)督的成效。

5.要建立健全議事決策機制

《單位內(nèi)控規(guī)范》第14條規(guī)定：“單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應的應當相互分離。單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。重大經(jīng)濟事項的認定標準應當根據(jù)有關規(guī)定和本單位實際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更?！睕Q策失誤是最大的浪費，科研經(jīng)費的決策就是項目立項的決策及經(jīng)費配置的決策，科研經(jīng)費的優(yōu)化配置就是將關系到國民經(jīng)濟和科技發(fā)展的重大科研項目確定下來，確定的項目真正是地國家科技競爭力有提升的項目，所以，非營利性科研機構有建立有利于科研費費優(yōu)化配置的決策機制，而議事決策機制是科研經(jīng)濟活動科學決策、民主決策的重要保障。

二、非營利性科研機構業(yè)務層面的內(nèi)控研究

非營利性科研機構做好業(yè)務層面的內(nèi)控工作，除了要有正確的認識，思想上重視之外，還要認真研習相關法律法規(guī)，吃透相關程序，否則極易產(chǎn)生風險。

1.加強制度建設、建立公正的學術申請與評價制度，并嚴格貫徹落實

科研經(jīng)費如何分配，分配是否真正讓科研經(jīng)費配置到了對國民經(jīng)濟、社會發(fā)展、科技進步有貢獻的項目上去，是提高科研經(jīng)費績效的關鍵，所以，在科研經(jīng)費配置的環(huán)節(jié)上，建立公正、科學的科研評價制度與機制，就具有重要的現(xiàn)實意義，科研項目的評價制度要避免“混同均衡”與“機會主義”現(xiàn)象，這就要求其評價制度要科學嚴謹，執(zhí)行機制要規(guī)范公正，否則，就會導致科研經(jīng)費配置不合理，財政資金浪費、無效的現(xiàn)象。

2.科學編制科研預算，規(guī)范執(zhí)行科研預算

科研項目申報時，都要編制預算，從當前看，科研預算的內(nèi)控存在很大問題，一是預算編報不夠真實，和實際情況差異很大，二是科研人員在編報科研項目計劃時，考慮到經(jīng)費審批時會“打折”，一般會將預算報的稍大些，預算編制容易出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。所以，申報科研項目時必須科學編制預算，相關部門依規(guī)審核，要科學合理編制需求預算，準確測算有關費用、標準，力求編制的準確、合理。另一方面，預算批復部門也要重點對所編報的科研項目預算進行嚴格審查，要明細到“目級”科目，規(guī)范預算的批復。在批準科研課題后，要將立項文件與預算同時送達財務部門備案，實現(xiàn)和財務預算管理系統(tǒng)的對接。

3.嚴格科研經(jīng)費收支業(yè)務，保證收支業(yè)務合法合規(guī)

在科研經(jīng)費的收支管理中，“收”的問題并不突出，問題往往出在“支”上。除了科研人員不熟悉財務知識之外，還存在內(nèi)控建設存在漏洞。如支出不符合科研經(jīng)費支出范圍，預算執(zhí)行“兩張皮”的問題，辦理結算不規(guī)范問題等等，這些問題不僅反映了科研人員財務觀念薄弱，也反映了科研機構內(nèi)控建設存在問題。要避免支出業(yè)務的主要風險，應采取積極的控制措施，如要建立健全支出內(nèi)部管理制度，確定各項支出標準，明確支出報銷流程，按照規(guī)定辦理支出事項?？傊?，科研經(jīng)費的支出是最容易產(chǎn)生問題的環(huán)節(jié)，也是科研經(jīng)費內(nèi)控的重點環(huán)節(jié)，要做好其內(nèi)控工作，必須在制度、流程上下功夫。

4.要認真落實政府采購制度，保證科研資產(chǎn)購置的合法性

針對科研經(jīng)費購置科研設備，根據(jù)擴大科研經(jīng)費自主權的要求，許多科研機構對資產(chǎn)采購辦法進行了修訂?？蒲性O備采購中存在的問題主要是采購模式不符合相關采購法規(guī)的要求，一是不符合科研機構內(nèi)部的采購辦法，二是不符合政府采購的要求。要做好內(nèi)控工作，科研機構應以“分事行權、分崗設權、分級授權”為原則，以采購活動有效制約為工作目標，以實施歸口管理、明確崗位職責，建立“一事多崗”制度的管理模式，采購設備設施的價格要經(jīng)過專門部門的核實，科研經(jīng)費的采購預算要經(jīng)過財務部門和科研歸口管理部門的審批，采購行為要由承擔政采工作的部門承辦，而科研資產(chǎn)的驗收要實行聯(lián)合驗收，應對所購物品出具經(jīng)采購部門、財務部門、合同管理部門、資產(chǎn)管理部門、科研部門、科研項目負責人共同簽字的驗收報告?？蒲性O備的采購效率反映了科研機構對科研項目和科研人員的服務質量，也反映了采購行為的合法合規(guī)性程度，唯有在遵循相關法規(guī)的前提下建立科學的機制與高效的流程，才能做好此工作。

5.要強化資產(chǎn)管理，保證科研資產(chǎn)管理與配置的規(guī)范性與使用效率

科研資產(chǎn)應實行分類管理，在科研資產(chǎn)內(nèi)控工作中，科研機構要做好以下幾點：一是對資產(chǎn)應當指定專人保管、專人使用，實施歸口管理。二是按照相關固定資產(chǎn)管理規(guī)定，明確資產(chǎn)異動流程。三是單位應當定期清查盤點資產(chǎn)，確保賬實相符，加強實物資產(chǎn)管理。四是建立責任追究制度。對于資產(chǎn)人為的損失，以及使用效率低下或閑置的科研資產(chǎn)及時進行調配，以提高其使用效率，保證國有資產(chǎn)的保值增值，同時應追究相關人員的責任。

6.科學管理科研合同，做好科研合同的內(nèi)部控制

科研經(jīng)費具有相對獨立性，科研人員對科研經(jīng)費使用權與管理權有完全不同的認識，科研人員往往排斥科研單位的管理，加之有的科研人員對合同法并沒有做深入的研究，導致簽訂合同不規(guī)范，在執(zhí)行中極易產(chǎn)生糾紛。那么，科研機構應如何做好服務與管理工作，保證科研合同簽訂的規(guī)范性，避免糾紛風險？一方面科研人員應該主動接受非營利性科研機構合同管理部門的指導，另一方面非營性科研機構應建立科學的合同內(nèi)部管理制度。應當組織法律、技術、財會等工作人員參與，必要時可聘請外部專家參與相關工作，對合同實施歸口管理，實現(xiàn)預算、合同、收支業(yè)務相結合。同時，應主動幫助科研人員進行合同糾紛處理，保證科研工作順利進行。

7.完善科研項目績效考評，做到公平公正

無論是非營性科研機構本身，還是其它科研經(jīng)費的管理部門，都應做好科研項目的績效考評與考核結果的應用，這是提升科研人員的科研積極性，提高科研經(jīng)費績效的重要因素。一些科研機構對科研經(jīng)費的配置與使用不公開和不透明，對科研成果的評價不公允、不科學，不實行科研信息公開制度，這對于科研工作極為不利，所以，科研項目的績效評價工作是非營利性科研機構內(nèi)控工作的依托，科研績效評價工作有其復雜性，如指標的確定、權重的確定，都是一個比較復雜的問題，正因為如此，更反映了績效評價的重要性，科研工作的績效不應唯論文，應堅持實事求是的原則，堅持講究實效的原則，應根據(jù)科研工作的特性，對基礎研究、應用研究與開發(fā)研究分類評價，不應一視同仁，應采用不同的績效評價標準，這樣才能做到客觀、公正、有效