魏瑞華

由于科技在一國的經(jīng)濟發(fā)展中具有非常重要的地位，被稱為第一生產(chǎn)力，所以，世界各國都非常重視對科研經(jīng)費的投入，都通過增加科研費來促進本國科學技術(shù)的發(fā)展。我國政府對科研工作非常重視，提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的理念，非常重視基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與開發(fā)研究。因此，國家對科研經(jīng)費的投入呈快速增加的趨勢，從2010年始，中央財政科研經(jīng)費投入每年上漲幅度達20%。

然而，在科研經(jīng)費的使用方面，一定程度上存在著違規(guī)違紀的問題，如隨意擴大課題開支范圍，不按預(yù)算執(zhí)行經(jīng)費、不實行政府采購制度、不使用公務(wù)卡，不按規(guī)定配置辦公設(shè)施與設(shè)備，虛開發(fā)票冒領(lǐng)套取資金、公款旅游等問題。因此，科研經(jīng)費使用的合法合規(guī)性問題成為社會非常關(guān)注的問題，而科研經(jīng)費使用的違規(guī)違紀問題對于科研經(jīng)費的績效無疑是一個制約因素，所以，在保證內(nèi)部控制的前提下擴大科研人員的自主權(quán)，確?？蒲薪?jīng)費的使用績效，成為當前理論與實務(wù)工作中不得不思考的一個問題。

一、非營利性科研機構(gòu)單位層面內(nèi)控建設(shè)存在的問題及建設(shè)建議

（一）非營利性科研機構(gòu)單位層面內(nèi)控建設(shè)存在的問題

1.單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控重視不夠，意識缺乏

內(nèi)控工作最重要的是內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)工作，而科研單位對內(nèi)控的內(nèi)部環(huán)境建設(shè)工作普遍不太重視，甚至有時認為內(nèi)控工作是對科研工作的約束，對內(nèi)控工作存在抵制情緒，在建設(shè)上不重視，在工作上不配合，這種錯誤的認識一方面導(dǎo)致了內(nèi)部控制的環(huán)境較差，科研人員對內(nèi)控工作忽視和排斥，另一方面在審計、巡視及各項檢查中，暴露出許多問題，如科研立項科學性不強，經(jīng)費預(yù)算隨意調(diào)整、經(jīng)費使用不規(guī)范。其根本問題就是內(nèi)部環(huán)境建設(shè)滯后，導(dǎo)致內(nèi)控工作成為科研管理的短板。

2.科研經(jīng)費立項配備的評審決策機制不健全

科研經(jīng)費的立項、評審屬于決策層面的問題，科研經(jīng)費的評審目前采用了相對合理的評審機制，但仍存在有限的科研經(jīng)費未能得到合理配置的問題，出現(xiàn)了“混同均衡”的現(xiàn)象，其原因還是在于單位領(lǐng)導(dǎo)決策層對科研項目立項工作存在不科學、不客觀的情況，評審機制不嚴謹，甚至存在人情科研這種情況，這樣，會導(dǎo)致優(yōu)秀的具有潛力的科研項目不能立項或者經(jīng)費支持力度不大，嚴重影響了科研經(jīng)費的配置效率。

3.科研人員合法合規(guī)意識淡薄

內(nèi)控工作具有全員性、全過程、全方面的特點，其中全員性很重要，也就是全體成員都要有內(nèi)控意識，這是內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，在非營性科研機構(gòu)中普遍存在科研人員法制意識淡薄，對內(nèi)控工作認識存在偏差，有的存在認識不深，不以為然，導(dǎo)致在具體的業(yè)務(wù)中缺乏自覺維護科研紀律的行為，甚至出現(xiàn)違規(guī)違紀行為，當然，也存在一些科研人員利用內(nèi)控制度可能存在的漏洞，做出“逆向選擇”行為。

4.對科研政策理解不正確，以偏概全，片面理解

科研機構(gòu)和各級管理部門都應(yīng)該為科研人員、科研工作提供良好的管理與服務(wù)，這是保證科研工作有序進行、科研人員集中精力搞好科研的重要保障，正是基于此，國家出臺各項政策擴大科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)，有效地激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新和創(chuàng)造活力。但是，同時也出現(xiàn)了一些科研單位和個別科技人員錯誤理解文件精神，在執(zhí)行中不遵守具體的法規(guī)與制度的問題，是內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的一個誤區(qū)。

5.內(nèi)部監(jiān)督缺失

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控工作的保障，一些非營利性科研機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督缺失，單位領(lǐng)導(dǎo)本身對內(nèi)部監(jiān)督不重視，而一些科研人員對內(nèi)部監(jiān)督也持排斥的態(tài)度，對內(nèi)部監(jiān)督存在誤解。做好內(nèi)部監(jiān)督首先要在理念上厘清認識，內(nèi)部監(jiān)督本質(zhì)上是保證科研行為的合法合規(guī)性，保證科研工作的順利進行，這要求科研部門和科研人員都要對內(nèi)部監(jiān)督部門和監(jiān)督行為有正確的理解，內(nèi)部監(jiān)督人員要以幫助糾錯、規(guī)范行為作為工作的出發(fā)點，科研人員要將監(jiān)督行為作為幫助自己提升科研工作規(guī)范性、合法性來對待。

（二）提升非營利性科研機構(gòu)單位層面內(nèi)控工作的建議

內(nèi)部控制有內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督五個要素，從這五個要素上講，內(nèi)控環(huán)境是基礎(chǔ)，風險評估是前提，控制活動與信息溝通是手段，而內(nèi)部監(jiān)督是保障，從單位層面看，一定要做好五個方面的建設(shè)工作。

1.建立健全內(nèi)部控制的組織架構(gòu)

非營利科研機構(gòu)單位內(nèi)部控制具有全面性的特點，單位內(nèi)部控制體系就如同一張“網(wǎng)”，任何業(yè)務(wù)或事項均是“網(wǎng)”上之結(jié)，任何部門或個人不能游離于單位內(nèi)部控制體系之外。如科研經(jīng)費的立項、審批、預(yù)算編制、合同訂立、資產(chǎn)購置、資金支付、賬務(wù)處理、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，與項目決策、預(yù)算業(yè)務(wù)、支出業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、合同管理等經(jīng)濟活動相關(guān)，涉及決策、財務(wù)、法律、采購、資產(chǎn)管理、內(nèi)部監(jiān)督等各個部門或崗位。所以，必須將各項科研經(jīng)費的經(jīng)濟活動納入統(tǒng)一的管控體系中，建立起相關(guān)部門和崗位之間相互核查機制，形成控制合力。

2.要積極發(fā)揮相關(guān)部門或崗位的職能作用

非營性科研機構(gòu)的科研經(jīng)濟活動主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、科研項目管理和合同管理。內(nèi)部控制的建立與實施，應(yīng)當建立起決策、財會、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理等部門或崗位之間溝通協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮各相關(guān)部門或崗位的作用。

3.發(fā)揮單位內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察部門的保障作用

科研機構(gòu)內(nèi)控制度的建設(shè)，經(jīng)過宣傳與教育之后，對于科研人員自覺遵守相關(guān)制度、保證行為的合法合規(guī)性具有重要意義，但能不能執(zhí)行貫徹到位，則取決于科研人員對制度的認識和監(jiān)督措施，有制度不執(zhí)行，制度等于架子，執(zhí)行時不給予監(jiān)督，則制度效應(yīng)等于零。所以，科研機構(gòu)的內(nèi)部審計部門和紀檢監(jiān)察部門是內(nèi)部監(jiān)督的主要力量，有效的內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控工作的重要保障，有利于及時發(fā)現(xiàn)科研機構(gòu)經(jīng)濟管理行為和科研人員經(jīng)費使用中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，確?？蒲袡C構(gòu)內(nèi)部控制體系的有效運行。

4.要建立良好的內(nèi)部控制的工作機制與體制

內(nèi)部控制從形式上講似乎是制衡，但本質(zhì)上講是在保證科研工作的合法與合規(guī)性的前提下，提高科研工作的績效。以制衡機制為形式、以提高績效為目標的內(nèi)部控制體系與運行機制是內(nèi)控工作的核心。從單位層面看，非營利性科研機構(gòu)應(yīng)當設(shè)置議事決策機制、崗位責任制、關(guān)鍵崗位輪崗機制等制衡機制，并確保科研經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離。一是要做到過程的分離，即決策是執(zhí)行的前置程序，執(zhí)行是決策的具體落實，監(jiān)督影響和制約著決策和執(zhí)行，這三個過程既相互分離又相互制約。二是崗位的分離，即不相容崗位相互分離。決策審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督檢查、決策與監(jiān)督檢查等崗位應(yīng)當相互分離，負責執(zhí)行業(yè)務(wù)的崗位無權(quán)自行決策，而負責監(jiān)督的崗位獨立于決策與執(zhí)行崗位，以確保其監(jiān)督的成效。

5.要建立健全議事決策機制

《單位內(nèi)控規(guī)范》第14條規(guī)定：“單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)的應(yīng)當相互分離。單位應(yīng)當建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制。重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策，應(yīng)當由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟事項的認定標準應(yīng)當根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。”決策失誤是最大的浪費，科研經(jīng)費的決策就是項目立項的決策及經(jīng)費配置的決策，科研經(jīng)費的優(yōu)化配置就是將關(guān)系到國民經(jīng)濟和科技發(fā)展的重大科研項目確定下來，確定的項目真正是地國家科技競爭力有提升的項目，所以，非營利性科研機構(gòu)有建立有利于科研費費優(yōu)化配置的決策機制，而議事決策機制是科研經(jīng)濟活動科學決策、民主決策的重要保障。

二、非營利性科研機構(gòu)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控研究

非營利性科研機構(gòu)做好業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控工作，除了要有正確的認識，思想上重視之外，還要認真研習相關(guān)法律法規(guī)，吃透相關(guān)程序，否則極易產(chǎn)生風險。

1.加強制度建設(shè)、建立公正的學術(shù)申請與評價制度，并嚴格貫徹落實

科研經(jīng)費如何分配，分配是否真正讓科研經(jīng)費配置到了對國民經(jīng)濟、社會發(fā)展、科技進步有貢獻的項目上去，是提高科研經(jīng)費績效的關(guān)鍵，所以，在科研經(jīng)費配置的環(huán)節(jié)上，建立公正、科學的科研評價制度與機制，就具有重要的現(xiàn)實意義，科研項目的評價制度要避免“混同均衡”與“機會主義”現(xiàn)象，這就要求其評價制度要科學嚴謹，執(zhí)行機制要規(guī)范公正，否則，就會導(dǎo)致科研經(jīng)費配置不合理，財政資金浪費、無效的現(xiàn)象。

2.科學編制科研預(yù)算，規(guī)范執(zhí)行科研預(yù)算

科研項目申報時，都要編制預(yù)算，從當前看，科研預(yù)算的內(nèi)控存在很大問題，一是預(yù)算編報不夠真實，和實際情況差異很大，二是科研人員在編報科研項目計劃時，考慮到經(jīng)費審批時會“打折”，一般會將預(yù)算報的稍大些，預(yù)算編制容易出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。所以，申報科研項目時必須科學編制預(yù)算，相關(guān)部門依規(guī)審核，要科學合理編制需求預(yù)算，準確測算有關(guān)費用、標準，力求編制的準確、合理。另一方面，預(yù)算批復(fù)部門也要重點對所編報的科研項目預(yù)算進行嚴格審查，要明細到“目級”科目，規(guī)范預(yù)算的批復(fù)。在批準科研課題后，要將立項文件與預(yù)算同時送達財務(wù)部門備案，實現(xiàn)和財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)的對接。

3.嚴格科研經(jīng)費收支業(yè)務(wù)，保證收支業(yè)務(wù)合法合規(guī)

在科研經(jīng)費的收支管理中，“收”的問題并不突出，問題往往出在“支”上。除了科研人員不熟悉財務(wù)知識之外，還存在內(nèi)控建設(shè)存在漏洞。如支出不符合科研經(jīng)費支出范圍，預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的問題，辦理結(jié)算不規(guī)范問題等等，這些問題不僅反映了科研人員財務(wù)觀念薄弱，也反映了科研機構(gòu)內(nèi)控建設(shè)存在問題。要避免支出業(yè)務(wù)的主要風險，應(yīng)采取積極的控制措施，如要建立健全支出內(nèi)部管理制度，確定各項支出標準，明確支出報銷流程，按照規(guī)定辦理支出事項。總之，科研經(jīng)費的支出是最容易產(chǎn)生問題的環(huán)節(jié)，也是科研經(jīng)費內(nèi)控的重點環(huán)節(jié)，要做好其內(nèi)控工作，必須在制度、流程上下功夫。

4.要認真落實政府采購制度，保證科研資產(chǎn)購置的合法性

針對科研經(jīng)費購置科研設(shè)備，根據(jù)擴大科研經(jīng)費自主權(quán)的要求，許多科研機構(gòu)對資產(chǎn)采購辦法進行了修訂?？蒲性O(shè)備采購中存在的問題主要是采購模式不符合相關(guān)采購法規(guī)的要求，一是不符合科研機構(gòu)內(nèi)部的采購辦法，二是不符合政府采購的要求。要做好內(nèi)控工作，科研機構(gòu)應(yīng)以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為原則，以采購活動有效制約為工作目標，以實施歸口管理、明確崗位職責，建立“一事多崗”制度的管理模式，采購設(shè)備設(shè)施的價格要經(jīng)過專門部門的核實，科研經(jīng)費的采購預(yù)算要經(jīng)過財務(wù)部門和科研歸口管理部門的審批，采購行為要由承擔政采工作的部門承辦，而科研資產(chǎn)的驗收要實行聯(lián)合驗收，應(yīng)對所購物品出具經(jīng)采購部門、財務(wù)部門、合同管理部門、資產(chǎn)管理部門、科研部門、科研項目負責人共同簽字的驗收報告?？蒲性O(shè)備的采購效率反映了科研機構(gòu)對科研項目和科研人員的服務(wù)質(zhì)量，也反映了采購行為的合法合規(guī)性程度，唯有在遵循相關(guān)法規(guī)的前提下建立科學的機制與高效的流程，才能做好此工作。

5.要強化資產(chǎn)管理，保證科研資產(chǎn)管理與配置的規(guī)范性與使用效率

科研資產(chǎn)應(yīng)實行分類管理，在科研資產(chǎn)內(nèi)控工作中，科研機構(gòu)要做好以下幾點：一是對資產(chǎn)應(yīng)當指定專人保管、專人使用，實施歸口管理。二是按照相關(guān)固定資產(chǎn)管理規(guī)定，明確資產(chǎn)異動流程。三是單位應(yīng)當定期清查盤點資產(chǎn)，確保賬實相符，加強實物資產(chǎn)管理。四是建立責任追究制度。對于資產(chǎn)人為的損失，以及使用效率低下或閑置的科研資產(chǎn)及時進行調(diào)配，以提高其使用效率，保證國有資產(chǎn)的保值增值，同時應(yīng)追究相關(guān)人員的責任。

6.科學管理科研合同，做好科研合同的內(nèi)部控制

科研經(jīng)費具有相對獨立性，科研人員對科研經(jīng)費使用權(quán)與管理權(quán)有完全不同的認識，科研人員往往排斥科研單位的管理，加之有的科研人員對合同法并沒有做深入的研究，導(dǎo)致簽訂合同不規(guī)范，在執(zhí)行中極易產(chǎn)生糾紛。那么，科研機構(gòu)應(yīng)如何做好服務(wù)與管理工作，保證科研合同簽訂的規(guī)范性，避免糾紛風險？一方面科研人員應(yīng)該主動接受非營利性科研機構(gòu)合同管理部門的指導(dǎo)，另一方面非營性科研機構(gòu)應(yīng)建立科學的合同內(nèi)部管理制度。應(yīng)當組織法律、技術(shù)、財會等工作人員參與，必要時可聘請外部專家參與相關(guān)工作，對合同實施歸口管理，實現(xiàn)預(yù)算、合同、收支業(yè)務(wù)相結(jié)合。同時，應(yīng)主動幫助科研人員進行合同糾紛處理，保證科研工作順利進行。

7.完善科研項目績效考評，做到公平公正

無論是非營性科研機構(gòu)本身，還是其它科研經(jīng)費的管理部門，都應(yīng)做好科研項目的績效考評與考核結(jié)果的應(yīng)用，這是提升科研人員的科研積極性，提高科研經(jīng)費績效的重要因素。一些科研機構(gòu)對科研經(jīng)費的配置與使用不公開和不透明，對科研成果的評價不公允、不科學，不實行科研信息公開制度，這對于科研工作極為不利，所以，科研項目的績效評價工作是非營利性科研機構(gòu)內(nèi)控工作的依托，科研績效評價工作有其復(fù)雜性，如指標的確定、權(quán)重的確定，都是一個比較復(fù)雜的問題，正因為如此，更反映了績效評價的重要性，科研工作的績效不應(yīng)唯論文，應(yīng)堅持實事求是的原則，堅持講究實效的原則，應(yīng)根據(jù)科研工作的特性，對基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與開發(fā)研究分類評價，不應(yīng)一視同仁，應(yīng)采用不同的績效評價標準，這樣才能做到客觀、公正、有效