周翠芳 中國傳媒大學(xué)

目前，中國的影視產(chǎn)業(yè)正經(jīng)歷著政府機構(gòu)和其他利益主體之間治理關(guān)系的變化。了解利益相關(guān)者和政府機構(gòu)之間的互動關(guān)系，對于提升治理績效十分重要。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和媒介融合的背景下，我國影視產(chǎn)業(yè)逐漸趨理性發(fā)展，同時也面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、體系完善、效率提升等諸多行業(yè)難題。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和治理角度來看，構(gòu)建中國影視生態(tài)現(xiàn)代治理路徑勢在必行。通過對國內(nèi)影視產(chǎn)業(yè)市場進(jìn)行調(diào)研，運用參與觀察法、內(nèi)容分析法等，分析我國影視行業(yè)治理所面臨的現(xiàn)實困境，并基于（SFIC）模型提出中國影視產(chǎn)業(yè)協(xié)同治理路徑。提出從構(gòu)建政府—行業(yè)協(xié)會治理模型、建立多元聯(lián)動機制、建立綜合評估機制、建立自治機制四個維度進(jìn)行優(yōu)化。該協(xié)同治理路徑重點強調(diào)行業(yè)協(xié)會在改善影視治理績效方面作為政府助手的重要作用，提出通過推進(jìn)政府主管部門職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)行業(yè)協(xié)會功能完善、建立影視公司的自律體系和他律機制，實現(xiàn)對我國影視行業(yè)生態(tài)的現(xiàn)代化治理，對后續(xù)影視業(yè)改革發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

問題的出現(xiàn)

近年來，移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、VR、AR、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)推動著影視產(chǎn)業(yè)的生態(tài)重塑。影視產(chǎn)業(yè)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成要素之一，深刻影響著未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影視產(chǎn)業(yè)將進(jìn)一步拓展其融合邊界，實現(xiàn)以數(shù)字信息為基礎(chǔ)的跨產(chǎn)業(yè)合作。在數(shù)字化背景下，我國影視產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出跨行業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同發(fā)展、多元共生共享的生態(tài)化發(fā)展態(tài)勢。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國民消費水平的日益提高，我國影視產(chǎn)業(yè)逐漸成熟。在宏觀調(diào)控和市場機制的雙重作用下，我國影視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐漸趨于理性，同時也面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、體系完善、效率提升等諸多行業(yè)難題。自2018年以來，影視行業(yè)出現(xiàn)一系列負(fù)面問題，如資源配置效率不高、影視生產(chǎn)成本配置不合理、影視產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)負(fù)外部性、影視產(chǎn)品內(nèi)容供應(yīng)短缺等。這使得內(nèi)地許多國有中小型文化影視公司的經(jīng)營發(fā)展緩慢，影視行業(yè)進(jìn)入“瓶頸期”。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和治理機制角度來看，升級中國影視生態(tài)現(xiàn)代治理路徑，勢在必行。

根據(jù)傳媒經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政府規(guī)制理論，當(dāng)影視產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)市場失靈時，亟須借助政府這雙“看不見的手”調(diào)控市場，推動影視產(chǎn)業(yè)的迭代升級。在全國統(tǒng)一市場背景下，如何在非弱化或空化政府部門核心地位的前提下，更新和優(yōu)化行政管理手段，轉(zhuǎn)變治理模式，保證影視的社會功能和經(jīng)濟(jì)效益并駕齊驅(qū)，是影視治理升級的關(guān)鍵。如何在新的時代環(huán)境下，增強政府對影視行業(yè)調(diào)控力度的同時，鼓勵其他社會組織積極參與影視產(chǎn)業(yè)治理，提升影視產(chǎn)業(yè)資源配置的效率及風(fēng)險應(yīng)對機制，成為解決產(chǎn)業(yè)難題，促進(jìn)影視產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

我國影視產(chǎn)業(yè)治理的現(xiàn)實困境

治理主體間缺乏聯(lián)動

政府機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會本都是影視產(chǎn)業(yè)的治理主體，但在實踐中，治理主體之間缺乏聯(lián)動。由于影視產(chǎn)業(yè)中其他相關(guān)利益方的參與度不夠、參與意識和能力不足，導(dǎo)致我國現(xiàn)階段影視產(chǎn)業(yè)治理格局存在許多問題。一是我國影視行業(yè)多年來缺乏規(guī)范性管理，在進(jìn)入規(guī)制、價格規(guī)制、反不正當(dāng)競爭、反壟斷行為等方面有待完善；二是影視生態(tài)治理同時涉及多個主體間的聯(lián)動，政府相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)機制不健全；三是行業(yè)協(xié)會監(jiān)察角色缺失，無法更好地履行行業(yè)服務(wù)和監(jiān)管責(zé)任；四是大量個體化的影視公司和團(tuán)隊缺乏有效的自律機制；五是影視行業(yè)從業(yè)門檻低，很多從業(yè)人員的法律素養(yǎng)和文化素質(zhì)無法隨自身專業(yè)技能和職業(yè)地位的升高而提升，主動參與行業(yè)治理的意愿不夠強烈。需要特別注意的是，長期的一元化治理結(jié)構(gòu)模式削弱了行業(yè)協(xié)會的治理地位，影響了行業(yè)協(xié)會的資源來源及分配的公平性。政府機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會之間存在信息壁壘，缺乏溝通的平臺和機會，沒有主體間的信任機制。行業(yè)協(xié)會是支持某類行業(yè)的企業(yè)和雇主并保護(hù)其權(quán)利的組織，但實際上行業(yè)協(xié)會在治理過程中的參與度非常有限。

治理政策缺乏及時性

中國影視行業(yè)的治理存在著設(shè)計體系缺乏包容性、過程缺乏透明度、基礎(chǔ)規(guī)則不清晰等問題。目前過于分散和細(xì)化的審查服務(wù)體系，導(dǎo)致審查制度偏離了行業(yè)的現(xiàn)實和需求。首先，根據(jù)公共利益理論，政府規(guī)制具有合理性和有效性，但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)并不是純粹的市場經(jīng)濟(jì)，自由競爭的市場機制可能無法達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)。由于政府規(guī)制存在監(jiān)管成本，當(dāng)政府干預(yù)成本大于未糾正的市場失靈情況下浪費的資源時，可能會出現(xiàn)政府失靈。其次，由于影視產(chǎn)業(yè)具有很強的外部性，并且這種外部性很難預(yù)測。政府規(guī)制的過程中不僅代價昂貴而且會延遲決策，市場環(huán)境可能也會發(fā)生改變，因此可能會出現(xiàn)市場投機行為。例如，治理影視產(chǎn)業(yè)外部性最簡單的政策是征稅，但是各個區(qū)域之間的稅務(wù)稽查政策有所差異，可能會出現(xiàn)投機主義者。最后，在傳媒經(jīng)濟(jì)學(xué)中還存在俘獲理論，即當(dāng)規(guī)制者被其規(guī)制的行業(yè)“俘獲”而采用行業(yè)所期望的方式進(jìn)行干預(yù)，出現(xiàn)“規(guī)制俘獲”“政企同盟”等現(xiàn)象時，也會出現(xiàn)治理失靈的情況。例如，在網(wǎng)絡(luò)影視發(fā)展的初級階段，網(wǎng)絡(luò)平臺播放的節(jié)目是各個平臺的“自審自播”模式，對節(jié)目質(zhì)量沒有統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，部分比較粗糙的影視節(jié)目得以播出。因此，政府主管部門需要與影視行業(yè)保持互動，形成良性循環(huán)，促進(jìn)影視產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

治理績效缺乏有效評估

傳統(tǒng)的媒體治理理念是自上而下、一元化的單邊治理，國內(nèi)影視行業(yè)并不注重治理效果。因此，科學(xué)的治理評估機制不僅可以促進(jìn)治理效率的提高，還可以促進(jìn)治理過程的合法性。科學(xué)的評估框架應(yīng)該是一個診斷性和規(guī)定性的績效評估工具，其結(jié)果是產(chǎn)生一個具有公平性、包容性、透明度、問責(zé)制，解決問題靈活性和復(fù)原力的、適應(yīng)性和綜合性的系統(tǒng)。構(gòu)建合理的監(jiān)測和評估機制，是實現(xiàn)影視治理主體協(xié)同、良性發(fā)展的重要步驟。國內(nèi)沒有對治理績效進(jìn)行量化評估，而更多的是依靠經(jīng)驗和權(quán)威。

例如，對于影視市場沒有發(fā)布統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)內(nèi)媒體機構(gòu)發(fā)布各類影視播放數(shù)據(jù)因沒有參照標(biāo)準(zhǔn)而不具有權(quán)威性，無法為影視產(chǎn)品的二次售賣提供定價參考。例如，當(dāng)流量和用戶數(shù)據(jù)成為新興媒體融資盈利的依據(jù)，為謀取更多利潤，市場上會出現(xiàn)一些不正當(dāng)?shù)母偁幨侄挝龔V告客戶，以此在市場競爭中獲利的現(xiàn)象。由于現(xiàn)行的影視治理績效缺乏科學(xué)的評估和反饋機制，無法及時反饋具體影視政策的治理效果，進(jìn)而無法及時調(diào)整在治理過程中的不適配問題，不利于形成政府主管部門與影視市場的良性循環(huán)。對于我國現(xiàn)階段影視行業(yè)整體現(xiàn)狀而言，面對唯收視論的環(huán)境，數(shù)據(jù)是唯一可以作為衡量投入與產(chǎn)出的有效指標(biāo)，制片方通過數(shù)據(jù)造假可以提高廣告投放商的價格，可以更好包裝主創(chuàng)團(tuán)隊成員，甚至可以在二輪售賣中占據(jù)主動位置。同時，目前國內(nèi)影視產(chǎn)品的收益通過數(shù)據(jù)進(jìn)行衡量，在分賬時平臺方可以借此提高己方的分賬比例。如果我們不能科學(xué)地評估治理績效的有效性，就不能實施有效的監(jiān)督和反饋，也不能為行業(yè)的發(fā)展樹立信心。

我國影視產(chǎn)業(yè)政府—行業(yè)協(xié)會協(xié)同治理的路徑構(gòu)建

構(gòu)建政府—行業(yè)協(xié)會協(xié)同治理模式

建立以政府—行業(yè)協(xié)會的協(xié)同治理模式。把影視行業(yè)作為一個系統(tǒng)進(jìn)行治理，政府和行業(yè)協(xié)會作為治理的雙元主體，影視行業(yè)其他利益相關(guān)方，如各種規(guī)模影視企業(yè)、影視從業(yè)者等作為治理的客體。隨著治理理念的更迭，影視系統(tǒng)中各主體之間的互動關(guān)系出現(xiàn)微妙的變化，原本單向的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變成以政府—行業(yè)協(xié)會為中心的多元協(xié)同治理模式。行業(yè)協(xié)會組織作為產(chǎn)業(yè)樞紐型社會組織，其有效合法的存在形式不僅是保障政府公平合理地分配社會資源的關(guān)鍵，亦是保護(hù)會員有效獲得國家資源支持的重要原因。行業(yè)協(xié)會自身的民主治理與結(jié)構(gòu)形式，影響著一個行業(yè)協(xié)會發(fā)展的全部資源來源，也必然影響到其他協(xié)會在信息資源配置方面存在的社會公平性。然而，我國影視行業(yè)協(xié)會主要任務(wù)是協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)管理、倡導(dǎo)行業(yè)自律、提出行業(yè)規(guī)范要求等。但目前其發(fā)揮的作用有限，運作模式也不夠成熟。因此，必須要在傳統(tǒng)的單一治理模式中提升行業(yè)協(xié)會作為治理主體的地位。通過構(gòu)建政府主管部門的治理策略與機制，明確政府主管部門在影視行業(yè)治理中的職能和作用；通過構(gòu)建影視行業(yè)協(xié)會治理策略與機制，避免出現(xiàn)僅以收視率或點擊量為單一的評價指標(biāo)，制定科學(xué)的影視劇版權(quán)價值評價體系等。只有提升行業(yè)協(xié)會在治理中的主體地位，才能更好地實現(xiàn)影視產(chǎn)業(yè)生態(tài)的現(xiàn)代化治理。

此外，作為治理客體的影視企業(yè)和影視從業(yè)者等利益相關(guān)方逐漸轉(zhuǎn)變治理模式，形成治理客體與治理主體并存的狀態(tài)。在過去的治理模式中，政府與其他利益相關(guān)方處于相對立的局面，時常會出現(xiàn)零和博弈的狀態(tài)，這樣不利于影視行業(yè)的健康有序發(fā)展。本文提出的政府—行業(yè)協(xié)會協(xié)同治理模式中，政府和影視企業(yè)、影視從業(yè)者等利益相關(guān)方變成合作博弈的狀態(tài)，行業(yè)協(xié)會作為第三方組織，對政府和影視市場的關(guān)系起到很好的補充和調(diào)節(jié)作用，各利益方建立相互信任、相互制約的長效合作機制，促進(jìn)政府與市場之間的雙向良性互動。

聯(lián)動機制提升協(xié)同治理效力

在政府—行業(yè)協(xié)會協(xié)同治理模式中，多元主體可以通過聯(lián)動機制，實現(xiàn)市場生產(chǎn)力高于各主體自治的協(xié)同效力。在實踐中可以通過聯(lián)動機制，實現(xiàn)影視市場的資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)治理績效的增值。首先，打破信息壁壘，減少信息傳遞過程中的誤差，是提高影視治理績效的重要手段。目前的影視治理效果不好，主要原因是各治理部門之間信息量不對稱、治理責(zé)任分散、影視審查體系過于細(xì)化等。良好的合作是協(xié)同治理的基礎(chǔ)。政府借助先進(jìn)技術(shù)，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)可以打破信息壁壘，實現(xiàn)不同部門間的信息資源共享。政府應(yīng)為各方提供一個以合作治理為前提的溝通交流的平臺，此平臺可以通過建立信息共享機制，提高產(chǎn)業(yè)風(fēng)險防范機制，完善影視治理的信息網(wǎng)絡(luò)。

此外，行業(yè)協(xié)會建立聯(lián)動對接機制。在聯(lián)動對接機制下的政策制定階段，各主體進(jìn)行協(xié)商和對話。這個合作過程的目的是：（1）了解市場需求；（2）確定政策干預(yù)是否合理；（3）產(chǎn)生政策選項；（4）確定解決問題或機會的行動方案。這個對接過程往往是反復(fù)且曲折的。政府制定政策時，往往立足于國內(nèi)整個影視市場和中國影視市場在全球市場中的地位，制定的各項政策偏向于宏觀調(diào)控，在實踐中可能會出現(xiàn)政府失靈。聯(lián)動對接機制就是確保在政策制定之前，由行業(yè)協(xié)會全程跟進(jìn)，前期負(fù)責(zé)市場調(diào)研和摸底排查，中期負(fù)責(zé)與影視企業(yè)溝通，后期負(fù)責(zé)反饋政策效力。同時，政府部門可以授予行業(yè)協(xié)會有限的權(quán)力，可以更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的輔助催化作用，也幫助政府部門實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)化，構(gòu)建以圍繞市場需求為中心的服務(wù)型政府。

利用綜合評估機制提高治理績效

政府部門聯(lián)合行業(yè)協(xié)會應(yīng)該制定一種科學(xué)的治理評估和機制研究方法。這樣不僅可以提高治理效率，還可以促進(jìn)治理過程的合法性。科學(xué)的評估框架應(yīng)該是一個診斷性和規(guī)定性的績效評估工具，其結(jié)果是產(chǎn)生一個具有公平性、包容性、透明度、問責(zé)制、解決問題的靈活性和復(fù)原力的適應(yīng)性和綜合性的系統(tǒng)。構(gòu)建合理的監(jiān)測和評估機制，是實現(xiàn)影視治理主體協(xié)同良性發(fā)展的重要步驟。國內(nèi)的治理評估模式取決于經(jīng)驗，而不是定量評估。新時代的影視生態(tài)中，各種影視生產(chǎn)任務(wù)是由系統(tǒng)中各組織相互協(xié)作完成的，隨之產(chǎn)生的各類問題也千奇百怪，不是簡單的行政管理就能一勞永逸地解決，因此，面對復(fù)雜的問題需要系統(tǒng)的治理模式，科學(xué)地評估治理效果，并積極反饋給政策制定層，使宏觀調(diào)控手段與時俱進(jìn)。此外，評價影視生態(tài)治理的效果不是單一維度的“好”或者“壞”，而是需要多維度地綜合考慮各方效果。治理績效的評估需要科學(xué)的績效評估模式，如果不能科學(xué)地評估影視行業(yè)的治理效果，既不利于下一步治理政策的出臺，也不能給行業(yè)的發(fā)展帶來信心。例如，政府與行業(yè)協(xié)會制定科學(xué)的影視劇版權(quán)價值評估體系和建立行業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，能夠避免交易不公，防止數(shù)據(jù)造假。

利用自治機制實現(xiàn)影視生態(tài)治理

影視生態(tài)系統(tǒng)治理過程中除了他律，還必須呼吁業(yè)內(nèi)治理客體提高行業(yè)自律，如此才能實現(xiàn)影視行業(yè)的生態(tài)現(xiàn)代化治理。在傳統(tǒng)的一元化治理模式中，影視企業(yè)及從業(yè)者站在被治理的位置。在治理進(jìn)程中，影視機構(gòu)對具有強制性的治理手段較為重視，對類似行業(yè)協(xié)會等第三方組織的調(diào)解手段的重視程度卻不夠。影視企業(yè)及從業(yè)者站作為影視治理中的治理客體，缺乏配合其他治理主體的積極性。這種缺乏自律意識，一味依賴他律的思想，會導(dǎo)致影視治理的效率降低。此外，影視組織作為影視系統(tǒng)不可分割的重要組成部分，既是被治理者也是治理者。目前國內(nèi)的治理理念比較陳舊，影視企業(yè)缺乏主人翁意識，沒有參與治理的主動意識，只有讓影視企業(yè)主動參與治理影視市場環(huán)境，呼吁影視產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)企業(yè)及從業(yè)者提高行業(yè)自律，建立自治機制，才有可能更好地促進(jìn)影視生態(tài)系統(tǒng)的更新升級。

本文梳理了影視行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)存問題，結(jié)合質(zhì)化研究的方法，對影視業(yè)現(xiàn)存的突出問題進(jìn)行剖析。基于協(xié)同治理視角，提出政府—行業(yè)協(xié)會協(xié)同治理模式，重點強調(diào)行業(yè)協(xié)會作為政府助手在改善影視治理績效方面的重要作用，提出通過推進(jìn)政府主管部門職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會功能完善，建立影視行業(yè)自律體系和自治機制等手段，以實現(xiàn)影視治理的有效性和合理性。聯(lián)動機制、合作機制、監(jiān)督機制、評估機制組成綜合治理機制，實現(xiàn)影視規(guī)制在法治框架內(nèi)的規(guī)范運行，從而創(chuàng)建影視行業(yè)生態(tài)的新治理格局，為影視行業(yè)管理制度改革提供持續(xù)動力支持。