□陳文波

（莘縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東 聊城 252499）

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時期，農(nóng)民工就業(yè)面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和壓力，農(nóng)民工的流動方向被倒逼逆轉(zhuǎn)，興起了一波返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱潮。得益于此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資本、理念和技術(shù)也因農(nóng)民工的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)得到了更新，就業(yè)崗位也因此擴(kuò)充，助推了鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于農(nóng)民工的先天弱勢，以及創(chuàng)業(yè)扶持政策的偏差，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)仍存在資金、技術(shù)、土地、人才等要素整合不到位的問題。

1 扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的邏輯著力點

1.1 扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的邏輯出發(fā)點

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展需要政府提供技術(shù)和金融等方面的扶持，鼓勵更多人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，同時促進(jìn)創(chuàng)業(yè)活動取得更好的績效，從而促進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。創(chuàng)業(yè)促進(jìn)理論構(gòu)建了創(chuàng)業(yè)MOS 模型，即動機(jī)、機(jī)會和技能，提示了促進(jìn)創(chuàng)業(yè)動機(jī)意愿、擴(kuò)展創(chuàng)業(yè)機(jī)會和提升創(chuàng)業(yè)技能是扶持創(chuàng)業(yè)的著力點。應(yīng)從減少障礙、降低成本、控制風(fēng)險、配置資源、拓寬渠道等多方面，改善創(chuàng)業(yè)條件和環(huán)境，使農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)盡快克服“新進(jìn)入缺陷”，取得穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實踐，扶持措施是否有效起決定性影響，特別是在偏遠(yuǎn)地區(qū)，對創(chuàng)業(yè)績效較低的創(chuàng)業(yè)者作用更大。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有關(guān)信息知曉率低、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金缺乏、主體能力不足、缺乏良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境等，構(gòu)成了當(dāng)前扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的堵點和難點。由于現(xiàn)行政策門檻高、限定條件多，很大一部分創(chuàng)業(yè)者被排除在外。政府部門在信息發(fā)布和決策制定中占據(jù)主導(dǎo)地位，決定了扶持對象和扶持方式。

1.2 扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的邏輯著力點

首先，創(chuàng)業(yè)措施對創(chuàng)業(yè)活動發(fā)揮重要作用，首先體現(xiàn)在激發(fā)創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)意愿，發(fā)揮鼓勵創(chuàng)業(yè)的作用。中央就深入推進(jìn)“雙創(chuàng)”而推出的一系列優(yōu)惠政策，對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)起到了誘導(dǎo)作用，農(nóng)民工主動回流和誘致型回流明顯增多。除了激發(fā)其創(chuàng)業(yè)意愿，財政投入和相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的實施，減輕了農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的負(fù)擔(dān)成本，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)起到了推動作用。

其次，營造返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境，提升創(chuàng)業(yè)機(jī)會總量。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)業(yè)的生成，需要政府完善基礎(chǔ)設(shè)施，拓寬返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)渠道，破除主體進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的門檻限制，使得市場主體順利、可持續(xù)地開展創(chuàng)業(yè)活動。優(yōu)化創(chuàng)業(yè)機(jī)會開發(fā)的成本收益條件，降低開發(fā)創(chuàng)業(yè)機(jī)會的難度。提高辦事效率，降低企業(yè)成本，加大資金支持力度，特別是金融機(jī)構(gòu)提供的政策性信貸支持。提高識別能力和把握機(jī)會的能力，政府提供的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高了勞動力素質(zhì)，幫助創(chuàng)業(yè)者更好地把握創(chuàng)業(yè)機(jī)會，有利于提升創(chuàng)業(yè)效果。

2 扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的障礙因素

2.1 政策執(zhí)行力度不足，落實有偏差

政策的執(zhí)行決定了政策目標(biāo)能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)程度，政策執(zhí)行的重要性毋庸置疑。如果一項政策在制訂后不能得到有效執(zhí)行，將無法解決相應(yīng)的問題，并使該政策無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

在現(xiàn)實中，很多政策出臺后，政策的執(zhí)行流于形式，使政策成為了一紙空文。在一定程度上體現(xiàn)了政府的行政審批手續(xù)煩瑣，政府工作人員自身沒有對政策充分地知曉、了解，辦事效率較低。還有些公務(wù)人員服務(wù)意識淡薄，對農(nóng)民工有偏見，辦事態(tài)度較差，這些問題使農(nóng)民工很難享受到政策帶來的優(yōu)惠與便利，使政策的執(zhí)行未能真正落到實處。同時，由于GDP 政績考核，地方政府更重視盈利高的大項目，忽視農(nóng)民工所創(chuàng)辦的小微企業(yè)。甚至有的政府部門存在懶政、應(yīng)付了事的情況。

2.2 扶持措施供需錯配，脫離實際需求

現(xiàn)實中許多政府部門在制訂農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策時，缺乏對農(nóng)民工群體感受和訴求的關(guān)注，一味地“閉門造車”，導(dǎo)致扶持供給和群眾需求錯配，難以在現(xiàn)實中發(fā)揮有效的作用。例如，大部分省份為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款在5 萬元以下，期限不超過兩年，這項政策內(nèi)容的設(shè)定，在很大程度上脫離了農(nóng)民工群體的實際需求。

首先，從金額來講，目前各行各業(yè)的原料、人工等創(chuàng)業(yè)成本大幅增長，致使所提供的貸款額度難以滿足創(chuàng)業(yè)的資金需求。

其次，從期限上講，貸款還款期限過短，大部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工正處于創(chuàng)業(yè)初期，資金周轉(zhuǎn)較為困難，面臨較大的還貸壓力。政府在制訂政策時并未考慮這些因素，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)扶持政策的供給，與農(nóng)民工群體的實際需求不相匹配，政策的出臺未能切實地幫助農(nóng)民工解決創(chuàng)業(yè)中的問題。

2.3 政策保障機(jī)制不完善，無法形成政策合力

有關(guān)政府部門在制訂農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策時，大多是就相關(guān)問題制訂單一政策，而忽視了配套政策的保障作用，從而影響農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問題的解決。例如，有些省份出臺的創(chuàng)業(yè)扶持政策中，只是籠統(tǒng)地提出“加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)村人力資源開發(fā)力度，推動創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設(shè)”，并未說明具體的實施細(xì)則。這些內(nèi)容應(yīng)該由政府相關(guān)部門設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行闡釋并加以宣傳，來保障政策的有效實施。此外，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行涉及財政局、工商局、稅務(wù)局及國土局等十幾個部門。

相關(guān)政策表示，各部門要共同促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但未對部門間權(quán)力與責(zé)任的界限作出明確規(guī)定。而這些部門多是平級關(guān)系，利益的博弈使各部門之間相互推諉，難以協(xié)調(diào)與聯(lián)動，致使政策效果大打折扣。因此，相關(guān)政府部門應(yīng)充分認(rèn)識到配套政策的保障運用，明確和規(guī)范各部門之間的責(zé)任與權(quán)限，形成工作合力，使扶持政策發(fā)揮出應(yīng)有的效果。

3 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持的思路及對策建議

3.1 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持的基本思路

3.1.1 積極營造營商環(huán)境，提升扶持執(zhí)行力

由于有關(guān)政府部門對扶持的執(zhí)行力不足，影響了扶持整體效果的發(fā)揮。因此，要想完善農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持措施，應(yīng)積極營造良好的政策環(huán)境，提升政府部門的行政執(zhí)行能力。

一是優(yōu)化高效施策的營商環(huán)境。各部門相關(guān)人員應(yīng)加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，深化對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的認(rèn)識，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量與水平；合理簡化行政審批手續(xù)、流程，提高政府工作人員的辦事效率，以提升扶持政策的群眾滿意度；強(qiáng)化政策的宣傳工作，注重人文關(guān)懷，營造積極創(chuàng)業(yè)、銳意進(jìn)取的社會氛圍，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引外出務(wù)工的廣大優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

二是營造穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境。各級地方政府要積極精準(zhǔn)地把握中央適時推出的各類鄉(xiāng)村振興政策，并結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，制訂具有引導(dǎo)性和可持續(xù)的技能培訓(xùn)、人才管理、市場培育等相關(guān)制度，以制度建設(shè)保障政策有效實施。

三是完善依法施策的監(jiān)管環(huán)境。各級地方政府嚴(yán)格依法落實各類扶持政策，并通過政府績效考核和政策資金投入的績效評價，加大對扶持執(zhí)行效率的監(jiān)查力度；擴(kuò)大群眾的監(jiān)督權(quán)利，并提升政府監(jiān)督反饋能力，切實將相關(guān)監(jiān)管要求落到實處，不斷提升扶持執(zhí)行力，推動農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長足發(fā)展。

3.1.2 關(guān)注差異化，提升扶持適配度

鑒于各類創(chuàng)業(yè)扶持效果在地區(qū)間、創(chuàng)業(yè)類型間及產(chǎn)業(yè)間的差異性，政府在制訂創(chuàng)業(yè)扶持政策時，必須關(guān)注政策的針對性，進(jìn)而提升扶持的適配度。

一是因地制宜精準(zhǔn)施策，提升創(chuàng)業(yè)就業(yè)吸納能力。加強(qiáng)財政、金融等措施的融合，對不同的地區(qū)因地制宜地使用不同工具，打通轄區(qū)內(nèi)外創(chuàng)業(yè)、就業(yè)大通道，使創(chuàng)業(yè)扶持措施與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、技術(shù)及社會發(fā)展水平相適應(yīng)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)業(yè)就業(yè)吸納能力。

二是明確農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)需求，提升適配度。深度開展農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求調(diào)研，針對不同類型的創(chuàng)業(yè)活動，制訂不同的資金、土地、技術(shù)等扶持措施，促進(jìn)本地區(qū)的創(chuàng)業(yè)實踐，使創(chuàng)業(yè)扶持政策更好地發(fā)揮作用。同時，地方政府應(yīng)區(qū)分一二三產(chǎn)業(yè)間的創(chuàng)業(yè)扶持，有針對性地制訂各產(chǎn)業(yè)間的創(chuàng)業(yè)扶持措施，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長壯大，并注重扶持措施在促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合與發(fā)展上的作用。

三是建立措施調(diào)整機(jī)制，提升競爭力。政府應(yīng)根據(jù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)性質(zhì)、稅收貢獻(xiàn)、行業(yè)影響力，動態(tài)調(diào)整創(chuàng)業(yè)扶持，保證政策的有效性。即政府在實施創(chuàng)業(yè)扶持時須關(guān)注政策的時效性，遵循審時度勢的原則，根據(jù)時勢的變化而不斷對具體措施進(jìn)行調(diào)整，防止政策僵化滯后，保證措施的適配度。

3.1.3 多部門聯(lián)動施策，提升綜合實效

政府在制訂和執(zhí)行創(chuàng)業(yè)扶持政策時，應(yīng)注意加強(qiáng)多部門聯(lián)動施策，提升綜合實效。財政局、稅務(wù)局、人社局等有關(guān)政府職能部門及金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分重視農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持實施過程中配套措施的制訂與運用，分別從拓寬融資渠道、引導(dǎo)社會資本流入、吸納高端人才等，帶動農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，保障政策的有效實施。與此同時，應(yīng)加強(qiáng)和完善政府組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，明確與規(guī)范執(zhí)行工作中所涉及的部門之間的責(zé)任與權(quán)限，在強(qiáng)調(diào)各部門各司其職的同時，又要強(qiáng)化責(zé)任與義務(wù)間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)各部門之間的溝通與聯(lián)動，齊抓共管，形成工作合力，打出政策實施“組合拳”，確保農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)扶持政策發(fā)揮出更好的作用。

3.2 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持對策

3.2.1 完善金融貸款擔(dān)保

一是發(fā)揮好政府的帶頭示范作用，政府應(yīng)為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)擔(dān)?；?，面向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供專項貸款服務(wù)：以財政政策的方式直接給中小微企業(yè)提供貸款，可由中央財政給予一定的資金支持，由省、市、縣級政府給予配套資金，各級政府共同出資，成立“中小微企業(yè)穩(wěn)定基金”。通過金融機(jī)構(gòu)給中小微企業(yè)提供支持性信貸，信用風(fēng)險大部分由財政承擔(dān)，小部分由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)。既給中小微企業(yè)直接提供了資金，也能規(guī)避金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險。同時，政府應(yīng)設(shè)立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險補償金，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者無法承擔(dān)的風(fēng)險進(jìn)行補償。

二是加大金融產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，提升金融機(jī)構(gòu)的整體服務(wù)水平。政府應(yīng)鼓勵引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)貸款支持，鼓勵金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，根據(jù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的實際需求，設(shè)計更為合適的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的金融信貸產(chǎn)品，開發(fā)有利于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的利息低、期限長、覆蓋面廣的金融服務(wù)與產(chǎn)品。對于創(chuàng)業(yè)能力較強(qiáng)的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，可以合理放寬貸款條件，金融機(jī)構(gòu)也可以定期開展返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融貸款活動，加大營銷力度。對于縣域內(nèi)發(fā)展較好的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，可以發(fā)放中小企業(yè)債券試點，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供更加廣泛的貸款渠道，進(jìn)一步提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員創(chuàng)業(yè)的金融可獲得性。

3.2.2 完善落實用地優(yōu)惠

針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者用地難的問題，一是各級政府應(yīng)放寬用地限制，積極探索農(nóng)村建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)土地合法流轉(zhuǎn)。對于有資金和技術(shù)、有管理才能的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，政府的用地優(yōu)惠可以向這些人傾斜，允許返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者在不影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，將自由用地改造為創(chuàng)業(yè)用地；允許返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的閑置土地、廢棄學(xué)校、出租屋等作為創(chuàng)業(yè)經(jīng)營用地；在合法以及不影響環(huán)境可持續(xù)的情況下，允許其適度、合理地開墾荒山、荒地作為創(chuàng)業(yè)用地。

二是各級政府可以創(chuàng)立類似返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化園區(qū)、創(chuàng)業(yè)一條街的創(chuàng)業(yè)基地，并加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)基地的規(guī)范化管理，合理制訂創(chuàng)業(yè)基地招商的條件。對于創(chuàng)業(yè)用地困難且資金不充裕的創(chuàng)業(yè)者而言，當(dāng)?shù)卣梢砸缘陀谑袌鰞r格的標(biāo)準(zhǔn)租售基地，優(yōu)惠期限根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢斄σ?guī)定，根據(jù)實際需要可以適當(dāng)延長期限，或以財政補貼的方式，降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的用地費用，在企業(yè)有起色后再恢復(fù)到標(biāo)準(zhǔn)水平對其征收費用。完善用地優(yōu)惠政策，能實現(xiàn)土地資源的合理利用和土地的集約利用，滿足創(chuàng)業(yè)者的用地需求，促進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。

3.2.3 完善扶持創(chuàng)業(yè)的稅收減免

若返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)相對較重，而收益欠佳，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)積極性將會大打折扣，甚至半途而廢堅持不下去。所以，在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)初期，政府應(yīng)該實施一定的稅收減免政策，對處于創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)給予一定的扶持期，給予一定的增值稅、企業(yè)所得稅以及個稅的稅收優(yōu)惠或稅收減免。比如，對于為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來較大貢獻(xiàn)的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供稅收優(yōu)惠激勵，創(chuàng)業(yè)企業(yè)若吸納一定比例人數(shù)鄉(xiāng)村剩余勞動力，或帶動一定比例人數(shù)的貧困戶就業(yè)脫貧，或帶動殘障人士就業(yè)，當(dāng)?shù)卣梢宰们榻o予其享受稅費優(yōu)惠；對于到期無法繳納稅費的創(chuàng)業(yè)者，應(yīng)酌情延長稅收繳納時間，并且免收滯納金；對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)耕企業(yè)以及農(nóng)林企業(yè)等，提供稅收優(yōu)惠支持。通過各種稅收優(yōu)惠途徑，使各級有關(guān)部門形成合力，切實將減免稅費的政策落到實處，減輕創(chuàng)業(yè)企業(yè)的稅負(fù)，有效促進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)良好運行，提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的成活率。