高國舫 賈風(fēng)瑩

提 要：在現(xiàn)代化治理體系中，最為關(guān)鍵的一個原則，就是堅持黨對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)。這一條原則，是中國特色基層治理的主要特征，而這一特征的確立，有著嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯：它包括理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯和實踐邏輯。在現(xiàn)實中，黨建通過“保證基層治理的政治方向”“為基層治理凝心聚力”“提升治理主體能力”“為基層治理打通堵點痛點”“為基層治理營造政治生態(tài)”等路徑實現(xiàn)對基層治理的引領(lǐng)。當(dāng)然，倡導(dǎo)黨建引領(lǐng)基層治理的同時，也要明白，黨建引領(lǐng)基層治理是一個復(fù)雜的理論難題和實踐難題，因此，必須厘清認(rèn)識上的幾個關(guān)鍵問題。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持與完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！痹谶@個現(xiàn)代化社會治理體系中，最為關(guān)鍵的一條就是堅持黨對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，包括三方面內(nèi)涵：一是全面落實堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，把維護(hù)習(xí)近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位落到實處，使社會治理的各項政策、措施與黨中央保持高度一致。二是健全加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度?！包h的領(lǐng)導(dǎo)必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的”，“哪個領(lǐng)域、哪個方面、哪個環(huán)節(jié)缺失了弱化了，都會削弱黨的力量，損害黨和國家事業(yè)”。因此，必須從制度機(jī)制上，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具體落實到社會治理的方方面面，落實到各級各類組織的活動之中。三是黨也要加強自身建設(shè)，完善全面從嚴(yán)治黨制度。如：選賢任能、嚴(yán)格從嚴(yán)治黨的責(zé)任、建設(shè)全覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，等等。

一、黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)在邏輯

中國特色的基層治理，其最鮮明的特色，就是堅持以黨建引領(lǐng)基層治理。這種特色的形成，是中國共產(chǎn)黨人基于理論自省、歷史總結(jié)、現(xiàn)實倒逼和實踐探索所得出的邏輯結(jié)論。

（一）理論邏輯：堅持黨建引領(lǐng)是保證基層治理政治方向的必要前提

治理體系現(xiàn)代化，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度的前提之下。即如何治理社會，其大方向：必須堅持人民利益至上，滿足人民日益增長的美好生活需要；必須堅持憲法、法律至上，建設(shè)法律面前人人平等的保障機(jī)制；必須堅持“一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”，“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”；必須堅持走共同富裕之路，盡快消滅貧困；必須弘揚社會主義核心價值觀，提升公民道德水平。而要實現(xiàn)這一社會治理的方向要求，就要堅持黨建引領(lǐng)基層治理之路。因為，正是中國共產(chǎn)黨，在其黨章和各項制度中一再倡導(dǎo)社會治理在政治方面，必須“堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”；在法治方面，必須堅持和完善中國特色社會主義法治體系，“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國建設(shè)”；在行政管理方面，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”；在經(jīng)濟(jì)方面，“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”；在文化方面，“堅持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進(jìn)文化的制度，鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)”。100 多年的國際共產(chǎn)主義運動史表明，偏離黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會主義事業(yè)必然失敗。只有中國共產(chǎn)黨，才能保證治理的社會主義方向。

（二）現(xiàn)實邏輯：黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理的最大優(yōu)勢

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是基層治理的最大優(yōu)勢。中國是一個大國，有14 億多人口，既要解決中國的發(fā)展問題，還要解決國家整體安全問題，既要處理好國內(nèi)復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)事務(wù)，又要應(yīng)對日益變化的國際局勢。要完成這樣的治理任務(wù)，只有依靠黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨在治理社會中，擁有幾個顯而易見的優(yōu)勢。一是權(quán)威優(yōu)勢。在當(dāng)代中國，黨是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。只有發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，才能有效凝聚社會力量、企業(yè)力量、行政力量，形成群眾自治、政府治理和社會協(xié)同的治理新境界。同樣，只有發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，才能打破地區(qū)、部門、行業(yè)等壁壘，把各種資源匯聚在一起，集中力量解決黨和國家、人民群眾關(guān)心的熱點、難點問題。二是組織優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨是一個有著9671.2 萬多黨員的大黨。黨的493.6 萬多個基層組織，遍及全國各地和各行各業(yè)。各基層組織在機(jī)關(guān)、企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)、社會團(tuán)體等組織內(nèi)，發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘作用。這種組織體系是中國社會的“鋼架”，支持了中國這座“大廈”。這種以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本體制的“中國大廈”，才使得中國特色社會主義制度能夠集中力量辦大事、解難事、做好事的優(yōu)勢得以充分體現(xiàn)。三是人才優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨黨章在論述黨的性質(zhì)時指出：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊?！彪m然在數(shù)量極其龐大的黨員干部隊伍中，也出現(xiàn)了少數(shù)消極分子、腐敗分子。但是，誰都無法否認(rèn)，中國共產(chǎn)黨是中國優(yōu)秀分子的集中之地。而優(yōu)秀的主體力量，無疑是保證基層治理走向善治的最大希望。四是經(jīng)驗優(yōu)勢。“百年大黨，恰是風(fēng)華正茂?！敝袊伯a(chǎn)黨有過28 年為謀求民族獨立、人民解放的新民主主義革命歷程，有過70多年為實現(xiàn)人民生活富裕、中華民族偉大復(fù)興的探索中國特色社會主義的執(zhí)政歷史。有過失誤，更有過成功和輝煌。這種無可比擬的經(jīng)歷和經(jīng)驗，保證了黨在面對目前“世界百年未有之大變局”時，表現(xiàn)出前所未有的政治定力和政治能力。

（三）歷史邏輯：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是革命和建設(shè)的光榮傳統(tǒng)

早在中國共產(chǎn)黨成立之初，黨就一直堅持對農(nóng)民運動的領(lǐng)導(dǎo)、對工人運動的領(lǐng)導(dǎo)。1927 年大革命失敗后，以毛澤東為主要代表的中國共產(chǎn)黨人更是意識到要堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)、堅持黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)，并進(jìn)而把“黨的建設(shè)”確立為新民主主義時期戰(zhàn)勝敵人的“三大法寶”之一，從而才取得了中國革命的勝利。新中國建立后，黨繼續(xù)強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性和必要性。1954 年9 月15日，毛澤東在第一屆全國人民代表大會上宣布：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨?！?957 年2月27 日，毛澤東針對“三大改造”結(jié)束后有人提出要不要共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的問題，在《正確處理人民內(nèi)部矛盾》一文中提出：“有利于鞏固共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而不是擺脫或者削弱這種領(lǐng)導(dǎo)”，是判斷是非最重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把保證全黨服從中央、維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)，改革和完善堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，陸續(xù)制定或修訂了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中共中央政治局關(guān)于加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，從制度上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，保證全黨全國人民與黨中央保持高度一致。歷史是一面鏡子，歷史昭示我們，過去在革命和建設(shè)中，依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，取得了革命和建設(shè)的勝利，今后在進(jìn)行基層治理時，仍然要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，作為最高政治原則。

（四）實踐邏輯：健全黨的領(lǐng)導(dǎo)是被實踐證明了的制勝砝碼

堅持無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)，是科學(xué)社會主義的一條基本原則，是馬克思主義建黨學(xué)說和國家學(xué)說的一個基本觀點。蘇共垮臺、蘇聯(lián)解體的一個重要原因，就是從蘇聯(lián)憲法中取消了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，在實踐中放棄了黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨秉持馬克思主義建黨學(xué)說和國家學(xué)說，不斷深化拓展對黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)律性認(rèn)識和實踐?！靶轮袊闪⑵呤陙恚覀凕h領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。”從一窮二白，到今天變成世界第二大經(jīng)濟(jì)體、貨物貿(mào)易第一大國、商品消費第二大國、外資流入第二大國、外匯儲備第一大國；從火柴、煤油都造不出來，到今天高速鐵路密布全國、北斗組網(wǎng)、“蛟龍”入海、“天眼”巡空。黨的十八大以來，面對我國發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜變化，在國家治理和社會治理領(lǐng)域，更是碩果累累。面對新冠肺炎疫情，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央部署、指揮下，全國人民同心協(xié)力、艱苦抗疫，率先控制住了疫情；面對全球經(jīng)濟(jì)的動蕩和衰退，黨中央實施“六穩(wěn)”工作、“六保”任務(wù)和一攬子政策措施，2020 年在全球主要經(jīng)濟(jì)體中唯一實現(xiàn)正增長（2.3%）。面對困擾中國已久的貧困問題，黨中央通過壓實脫貧責(zé)任，精準(zhǔn)落實脫貧攻堅各項舉措，脫貧攻堅取得了決定性勝利。面對百年未有之大變局中的種種社會重大風(fēng)險，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，有序處理P2P 等網(wǎng)絡(luò)金融風(fēng)險，穩(wěn)步化解地方政府債務(wù)，日益健全房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控機(jī)制，確保了社會穩(wěn)定。制定出臺香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法，有效維護(hù)了香港社會穩(wěn)定和國家安全。持續(xù)3 年發(fā)起掃黑除惡專項斗爭，有力有效維護(hù)了社會穩(wěn)定，獲得了全社會和廣大群眾的強力支持。

實踐勝于雄辯。中國共產(chǎn)黨的歷史、中華人民共和國的歷史和改革開放的歷史，都證明了這樣一條真理：沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒有中國的發(fā)展和強盛。健全黨的領(lǐng)導(dǎo)，過去是中國走向輝煌的制勝法寶，今后也是中國實現(xiàn)基層治理的制勝法寶。

二、黨建引領(lǐng)基層治理的實現(xiàn)路徑

堅持黨建引領(lǐng)基層治理，不但是憲法的要求、制度的規(guī)定，更是中國基層治理發(fā)展的真實寫照。改革開放以來，各地走向基層治理的過程，其實都是黨建引領(lǐng)的過程。那么，在現(xiàn)實實踐中，黨建到底是如何引領(lǐng)基層治理的呢?筆者認(rèn)為，主要有以下5 種實現(xiàn)路徑。

路徑一：通過突出黨的政治統(tǒng)領(lǐng)，保證基層治理的正確發(fā)展方向

基層治理應(yīng)該走什么路、應(yīng)該堅持什么原則、該秉持哪些基本理念，這些都是關(guān)乎基層治理政治方向、政治大局的大問題。而這些關(guān)乎基層治理的大問題，絕不能眾說紛紜，莫衷一是，更不能在實際生活中各行其是。只能由黨組織來把方向、管大局、保落實。具體而言，一是通過黨的中央委員會全體會議、黨的代表大會等會議，以決議的形式或以黨內(nèi)法規(guī)的形式，對關(guān)乎治理的一些關(guān)鍵問題，作出權(quán)威的規(guī)定。比如：黨的十九屆四中全會提出，治理的總目標(biāo)是“堅持完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求是“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，“把我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保障”。又如：黨的十九屆五中全會強調(diào)，發(fā)展必須完整、準(zhǔn)確、全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大新發(fā)展理念。黨對治理關(guān)鍵問題的這些表述和詮釋，就構(gòu)成了國家、社會治理的指路明燈、判斷標(biāo)桿，為治理確定了方向、道路。二是用政治紀(jì)律要求各級各類黨組織和全體黨員，在治理過程中與黨中央保持高度一致。黨要求各級組織、全體黨員，特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部都要自覺堅持“兩個維護(hù)”，向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅決響應(yīng)、黨中央決定的堅決執(zhí)行、黨中央禁止的堅決不做。三是通過定期的政治巡察和基層黨組織內(nèi)部的政治監(jiān)督，對任何與黨的路線、方針、政策不相符的言論和行為，不論其職務(wù)高低、功勞大小，一律嚴(yán)肅處理。讓全體黨員干部對黨的政治紀(jì)律，心存敬畏。各級黨組織也要落實黨委（黨組）意識形態(tài)工作責(zé)任制，把好自己責(zé)任范圍內(nèi)的政治紀(jì)律責(zé)任關(guān)。

路徑二：通過加強黨組織建設(shè)，凝心聚力整合基層治理的各方力量

在推進(jìn)基層治理過程中，基層組織建設(shè)是一個龍頭工程。社會治理牽涉的面非常廣泛，需要各種力量齊心協(xié)力、共同合作，才能推動社會走向基層治理。而要實現(xiàn)對社會治理各主體的凝心聚力和資源整合，在中國，唯一可行的方法，就是加強基層黨組織建設(shè)。具體而言，一是通過夯實基層，全面提升黨組織的組織力、領(lǐng)導(dǎo)力和社會動員力，把基層黨組織建設(shè)成為真正意義上的基層領(lǐng)導(dǎo)核心。然后以基層黨組織為核心，對所在轄區(qū)內(nèi)的各種資源和力量進(jìn)行整合，構(gòu)筑一個社會治理的“同心圓”。這種以基層黨組織為核心的社會治理主體的整合重塑，既有助于消除各社會治理主體間原有的意見分歧和體制隔閡，又有助于促進(jìn)社會治理主體力量的融合。二是通過黨建覆蓋工作，盡快實現(xiàn)黨對所轄地區(qū)治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，橫向到邊、縱向到底，網(wǎng)絡(luò)狀、全覆蓋，消滅盲點。其中最關(guān)鍵的工作，是要實現(xiàn)黨建的“兩個覆蓋”——組織覆蓋和工作覆蓋。所謂組織覆蓋，就是在正常情況下，凡是有正式黨員3 人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨支部。針對一些特殊情況的，正式黨員不足3 人的單位，應(yīng)當(dāng)按照地域相鄰、行業(yè)相近、規(guī)模適當(dāng)、便于管理的原則，成立聯(lián)合黨支部。為期6 個月以上的工程、工作項目等，符合條件的，應(yīng)當(dāng)成立臨時黨支部。流動黨員也應(yīng)該根據(jù)情況建立流動黨員黨支部。所謂工作覆蓋，就是保證各黨支部的政治生活規(guī)范化和上級黨的指示方針得以順利貫徹執(zhí)行。有了網(wǎng)絡(luò)狀的、健康運行的黨組織，最后才能把黨關(guān)于社會治理的各項政策和舉措落到實處，然后才得以真正推動社會的基層治理。三是通過黨的黨員管理和黨員教育工作，全面提高全體黨員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和思想作風(fēng)。會在各個領(lǐng)域、各個區(qū)域培養(yǎng)出一大批熱心公益、踏實肯干、任勞任怨的優(yōu)秀共產(chǎn)黨員，這些黨員在社會各領(lǐng)域開設(shè)諸如“黨員先鋒崗”“黨員接待站”“黨員調(diào)解室”“黨員服務(wù)室”等載體，積極投身各方面的社會治理工作，不但以自己的辛勤努力，推動了社會的基層治理，更可喜的是，廣大黨員的先鋒模范作用，還會帶動更廣大的人民群眾以積極向上的熱情參與到社會治理工作中來。

路徑三：通過優(yōu)化黨管干部，提升治理主體的能力水平

面對國內(nèi)外的復(fù)雜形勢和脫貧攻堅、建設(shè)平安中國等艱巨任務(wù)，要實現(xiàn)善治，“其中一條很重要的經(jīng)驗就是堅持問題導(dǎo)向，把解決實際問題作為打開工作局面的突破口”，為此，首先是要干部，特別是年輕干部要提高政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅能力、應(yīng)急處變能力、群眾工作能力、抓落實能力，讓他們想干事、能干事，能夠直面問題，有擔(dān)當(dāng)有作為。為了建設(shè)這樣一支高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍，以實現(xiàn)基層治理的目標(biāo)，黨組織在干部隊伍管理方面，必須做好以下幾方面工作。一是完善選賢任能制度，選優(yōu)配強領(lǐng)導(dǎo)班子。要完善領(lǐng)導(dǎo)班子來源、經(jīng)歷結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮各年齡段干部作用，提升專業(yè)型干部配備比例，合理配備女干部、黨外干部和少數(shù)民族干部，進(jìn)一步增強整體功能和戰(zhàn)斗力。特別是要堅持以戰(zhàn)略眼光構(gòu)建優(yōu)秀年輕干部成長鏈。健全年輕干部培養(yǎng)選拔機(jī)制體系。二是嚴(yán)格落實干部經(jīng)常性管理監(jiān)督，確保干部干事風(fēng)清氣正。為此，就要著力打造全程監(jiān)督、立體覆蓋、高效運行的干部監(jiān)督工作新常態(tài)。扎實開展薄弱環(huán)節(jié)集中整治。聚焦議事決策、選人用人、個人有關(guān)事項查核、出國（境）管理、干部人事檔案等重點整治內(nèi)容，組建督查組開展集中督查，嚴(yán)格執(zhí)行“凡提四必”“雙簽字”等要求。三是進(jìn)一步強化干部素質(zhì)培訓(xùn)。提升干部專業(yè)能力、專業(yè)作風(fēng)、專業(yè)精神。為此要制定完整的干部培訓(xùn)綱要。為不同層級、不同類型的干部，量身定做系統(tǒng)的規(guī)劃；還要拓展培訓(xùn)的內(nèi)容。即在繼續(xù)強調(diào)政治理論培訓(xùn)的同時，要把新知識和新問題，當(dāng)做培訓(xùn)的重要組成部分制定拓展；此外，還要采取多種形式的培訓(xùn)方式，如線上學(xué)習(xí)、研討式培訓(xùn)、上掛下派鍛煉式培訓(xùn)等。四是要營造“有擔(dān)當(dāng)、敢作為”的干事氛圍。為此，既要通過“一線工作專項考核”“互看互學(xué)互比”制度、“在鄉(xiāng)語口碑中評價識別干部”“曬單亮績紅黃黑榜”機(jī)制等來激勵干部擔(dān)當(dāng)作為，又要配套出臺關(guān)心關(guān)愛干部、容錯糾錯、不實信訪舉報澄清等機(jī)制辦法促使干部放心大膽地?fù)?dān)當(dāng)、作為。

路徑四：通過創(chuàng)建服務(wù)型黨組織，為基層治理打通堵點、痛點

原有的社會管控理論，經(jīng)常把關(guān)注的目光指向被管理者，指責(zé)管理對象“難弄”“故意找茬”“無理取鬧”。而基層治理理論則認(rèn)為，社會出現(xiàn)問題，最主要的原因在于治理主體的服務(wù)意識、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)范圍存在缺陷。黨的十八大報告提出，要建設(shè)“服務(wù)型黨組織”，這就是抓住了基層治理中的癥結(jié)問題。服務(wù)型黨組織建設(shè)，一是努力要黨的各級干部黨員盡快樹立服務(wù)意識。即不斷告誡“干部”“黨員”，別忘了“你是誰、為了誰、依靠誰”這個關(guān)鍵問題。通過“不忘初心，牢記使命”等教育活動，使廣大黨員干部一改以往的傲慢和自以為是，明確自己的公仆身份、踏踏實實地勤政為民。二是要改革黨和政府的服務(wù)內(nèi)容。即要一切根據(jù)人民的需要，來確定黨組織服務(wù)的內(nèi)容。因為公共服務(wù)的供給只有符合人民的需求，才能稱為“服務(wù)”，如果基層黨組織所提供的公共服務(wù)不符合人民的需求，則有可能變異為“擾民”。所以，在提供公共服務(wù)時，要優(yōu)先考慮解決“老有所養(yǎng)、住有所居、病有所醫(yī)、學(xué)有所教”等民生需求。三是要根據(jù)社會的變遷和科技的進(jìn)步，盡快改革服務(wù)的方式。比如服務(wù)的網(wǎng)點要深入到社區(qū)、村等最基層的地方，服務(wù)的時間要適度延長，服務(wù)的形式可以采取線上和線下相結(jié)合。這樣做，可能會增加黨政機(jī)關(guān)和干部的工作強度和難度，卻可以使人民群眾辦事獲得最大程度的方便。四是擴(kuò)大服務(wù)范圍，實現(xiàn)對服務(wù)對象的全覆蓋。以往的黨政機(jī)關(guān)在服務(wù)群眾時，經(jīng)常遺漏一些服務(wù)對象，比如：一些戶籍不在本地的流動人口、一些體制外的弱勢群體，他們的教育、勞動保障、住房等公共服務(wù)問題，經(jīng)常得不到及時的解決。而服務(wù)型黨組織的建設(shè)，要求公共服務(wù)不能忘了任何人。

綜上，四個公共服務(wù)問題如果能通過服務(wù)型黨組織建設(shè)來加以改進(jìn)、完善，那么，社會上的絕大部分問題就將不治而愈了。

路徑五：通過完善黨的宣傳思想工作，為基層治理營造良好的政治生態(tài)

宣傳思想工作對于社會治理而言，其重要性曾有一段時間被忽視了。黨的十八大以來，黨中央分別在2013 年8 月和2018 年8 月，召開了兩次全國宣傳思想工作會議，習(xí)近平總書記對宣傳思想工作作了重要講話，對如何搞好宣傳思想工作提出了要求。之所以如此重視黨的宣傳思想工作，一個很重要的原因，就是近年來的社會治理問題，固然有我們工作失誤或努力不夠的原因，但還有一個重要的原因，則是宣傳思想工作的引導(dǎo)偏失和管控不足。比如：一些輿論對黨的一些工作失誤過度夸大、對少數(shù)腐敗分子的行為過度炒作，導(dǎo)致黨在群眾中的信任度嚴(yán)重受損，進(jìn)而影響人民群眾對黨的社會治理工作的支持度和配合度。又如：輿論面對部分群眾面對拆遷、征地時表現(xiàn)出來的一些過分要求和一些不理智的做法，一味地推波助瀾和無原則的偏袒，客觀地激化了社會的矛盾，損害了社會治理。因此，為了使社會治理走向善治，黨的宣傳輿論要做到以下四點：一是講好中國的故事，講好改革開放的故事。要把中國共產(chǎn)黨70 多年全國執(zhí)政的成就，尤其是改革開放的巨大變化，講好講透。樹立黨和國家在人民心中的信任感。只有堅定人民對黨和政府的信任。人民才會在社會治理過程中接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，和黨一起共破種種社會難題。二是對一些客觀存在的社會問題，宣傳輿論要直面問題，科學(xué)解釋。絕不能對社會問題遮遮掩掩，閃爍其詞。那樣做，只會引發(fā)人民群眾更大的不滿，激化社會矛盾，對社會治理帶來更大的隱患。為了盡快解決社會問題，我們的宣傳輿論要向人民群眾講清楚社會問題的成因、闡明黨解決社會問題的誠意和已經(jīng)所作的努力，并進(jìn)而向人民群眾展示解決社會問題的信心。三是宣傳輿論對有違基本事實，甚至污蔑黨和政府的言論，要堅決加以清理。要加強黨對意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)，提升輿論導(dǎo)控能力。對一些惡意傳播影響社會穩(wěn)定謠言的行為，要運用國家法律法規(guī)，加以懲治。宣傳思想工作，只有正本清源，才能確保社會的治理秩序。四是宣傳輿論工作要承擔(dān)其教育人民群眾的歷史重任。1949 年6 月，毛澤東在闡述新政權(quán)形態(tài)時，曾提出一個著名的論斷，“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民”。實現(xiàn)社會治理的善治目標(biāo)，同樣面臨這樣一個要求，就首先要“教育人民群眾”。如果人民群眾眼光狹隘只顧個人私利、一味胡來，不講法律程序，那么，社會是不可能實現(xiàn)善治的。黨因此必須以極大的耐心，持續(xù)深入地對人民群眾開展宣傳思想工作。把人民群眾變成基層治理的最大推進(jìn)者和參與者。

三、黨建引領(lǐng)基層治理必須厘清的幾個關(guān)鍵問題

為了切實實現(xiàn)以黨建引領(lǐng)基層治理，有一些關(guān)鍵問題必須加以厘清。

（一）堅持黨建引領(lǐng)基層治理，必須準(zhǔn)確把握“引領(lǐng)”的科學(xué)內(nèi)涵

堅持黨建引領(lǐng)基層治理，其首要前提固然是堅持黨對基層治理的全方位、各環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)，但這也絕不意味要回到以往那種“黨政不分”“以黨代政”的舊模式。我們不但要堅持黨建引領(lǐng)基層治理，更要堅持黨建“科學(xué)地”引領(lǐng)基層治理。如何準(zhǔn)確把握黨建“引領(lǐng)”的科學(xué)內(nèi)涵：其一，黨建引領(lǐng)基層治理，主要重在政治大局方面的引領(lǐng)，而非具體治理行為的細(xì)節(jié)管控。即黨建引領(lǐng)基層治理，是要在一些政治大局問題上，保持思想、行為與黨的要求的一致性，比如：在治理主體上，要既堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，同時還要積極開展社會組織的協(xié)調(diào)治理，黨組織不能唱獨角戲。在治理目標(biāo)上，要嚴(yán)格界定將實現(xiàn)“共建共治共享”，提升人民的“獲得感、幸福感、安全感”，作為社會治理的落腳點。在治理手段上，要強調(diào)自治、法治、德治相結(jié)合，提倡運用科技手段進(jìn)行治理。在上述原則問題上，黨建對基層治理的引領(lǐng)，不能有絲毫馬虎。但社會治理中的一些具體方法選擇、機(jī)制設(shè)計、形式探索，只要在大方向上與黨的政治要求沒有沖突，則應(yīng)該允許地方政府自己根據(jù)實際情況進(jìn)行創(chuàng)新實踐。其二，黨建對于基層治理的引領(lǐng)，主要指的是“黨的思想指引”“黨員行為的示范感召”“黨的組織領(lǐng)導(dǎo)”這三種模式，而非傳統(tǒng)意義上的行政強制。具體而言，第一種模式——“黨的思想指引”，就是首先黨以文件、制度的方式，明確黨對社會治理的指導(dǎo)思想，而后通過組織全黨、全國人民學(xué)習(xí)、討論，使黨的社會治理思想深入每一個黨員、每一個人民心中，最后把黨的社會治理思想變成黨員群眾的自覺行動。第二種模式——“黨員行為的示范感召”，就是黨組織首先開展黨的先進(jìn)性建設(shè)和能力建設(shè)，推動黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在社會治理中率先垂范，發(fā)揮先鋒模范作用，而后先鋒黨員對普通人民群眾產(chǎn)生感召效應(yīng)，引發(fā)群眾追隨先鋒黨員干部，最后使一部分先進(jìn)分子的“少數(shù)行為”變成大部分群眾的日常行為。第三種模式——“黨的組織領(lǐng)導(dǎo)”，就是堅持黨管干部的原則，嚴(yán)格干部選拔。把那些“想干事、能干事、干成事的干部”安排到社會治理的崗位上來，通過這些干部，把黨的社會治理設(shè)想通過實踐最終變成現(xiàn)實。

（二）黨建引領(lǐng)基層治理，必須以加強自身建設(shè)為基本前提

盡管黨的十八大以來，從上到下各地都在強調(diào)黨建對社會治理的引領(lǐng)。但就實際效果而言，黨引領(lǐng)社會治理的成效在各地呈現(xiàn)出非常明顯的差異性。有的地方，在黨建引領(lǐng)下，社會治理成績喜人。有的地方，迄今為止，社會矛盾還是不少。也許造成社會治理問題的原因有許多，但“中國問題的關(guān)鍵在于黨”。因此，要以黨建引領(lǐng)基層治理，首先必須加強黨的自身建設(shè)。黨的建設(shè)包括政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等，內(nèi)涵極廣。但就引領(lǐng)基層治理的職責(zé)而言，黨的自身建設(shè)迫切需要解決三項任務(wù)：其一，黨要花大力夯實黨的基層組織?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖?！鄙鐣卫淼闹匦脑谙聦?，基層組織是社會治理的主力軍。近年來，黨中央關(guān)于基層黨組織，接連推出《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等，說明加強基層黨組織建設(shè)的問題已引起了黨中央的高度關(guān)注，今后基層黨組織建設(shè)在兩個方面，需要集中精力進(jìn)行攻關(guān)。一方面，對組織渙散的后進(jìn)基層黨組織的集中整頓，盡快消滅不合格基層黨組織；另一方面，為基層黨組織選育優(yōu)秀黨支部書記充當(dāng)“領(lǐng)頭雁”，“切實把那些靠得住、有本事、肯干事、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀人才充實到基層領(lǐng)導(dǎo)崗位”。其二，提升黨員干部，尤其是中青年干部的能力。諸多社會治理問題，歸根到底要依靠黨員干部的能力才得以解決的。為此，今后，一方面要加大對黨員干部系統(tǒng)性、針對性的能力培訓(xùn)；另一方面要重視黨員干部在實踐中的鍛煉，把干部放到急、難、險、重的崗位中加以磨練，以盡快解決黨員干部的能力短板。其三，要在群眾中重塑黨組織的光輝形象，確立人民對黨組織的信任感。人民只有緊跟黨組織、相信黨組織，才會聽從黨的召喚，配合黨的指揮、接受黨組織的引領(lǐng)。

（三）黨建引領(lǐng)基層治理，必須把“以人民為中心”作為基本的價值導(dǎo)向

黨的根本宗旨是“為人民服務(wù)”，而基層治理的根本目標(biāo)就是人民共享發(fā)展成果。因此，“人民利益”其實就是黨建和基層治理兩者之間，之所以能夠確立“引領(lǐng)”關(guān)系的一條邏輯主線。即只有堅持人民利益至上，黨的引領(lǐng)才能獲得人民群眾的支持；只有以人民為中心，社會治理才能實現(xiàn)善治?；诖?，黨建引領(lǐng)基層治理，一定要堅持“以人民為中心”。堅持“以人民為中心”難的是實踐中如何踐行。破解這個實踐難題有三個關(guān)節(jié)點：一是如何全面深刻了解人民內(nèi)心的真正需求。為人民服務(wù)，要注意服務(wù)的精準(zhǔn)性問題。即為人民提供的服務(wù)，只有符合人民的真正需求，才能稱為“服務(wù)”，如果黨組織所提供的服務(wù)不符合人民的需求，則服務(wù)會異變?yōu)椤皵_民”。為此，我們一定要動員廣大干部黨員深入基層，密切聯(lián)系群眾。對人民的所思、所需、所煩、所盼，做到“心中有數(shù)”。二是當(dāng)人民利益和上級要求、考核指標(biāo)等發(fā)生矛盾時，如何決定取舍?，F(xiàn)實生活中，這類難題出現(xiàn)的頻率非常高，不少干部都有過“對上級負(fù)責(zé)”還是“對人民負(fù)責(zé)”、“是自己的政治前途要緊”還是“人民的幸福要緊”等問題的困惑。對這個難題，其實黨的答案是明確的，就是“關(guān)鍵看人民擁護(hù)不擁護(hù)、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)”。三是如何保證最大多數(shù)人民利益的實現(xiàn)。人民是由無數(shù)的個體所構(gòu)成的一個整體。但在其內(nèi)部，由于地區(qū)、階層、身份等因素，人民內(nèi)部存在著巨大的差異性。因此，“以人民為中心”在落到實處時，黨組織一方面是要尋求各部分人中的“最大公約數(shù)”。即不能奢望人人滿意的人民利益，只能實現(xiàn)絕大多數(shù)人滿意的人民利益。另一方面也要牢記那些為改革作出犧牲的人群、在發(fā)展中被暫時遺漏的人群。一旦時機(jī)成熟，黨組織要及時對這些人的利益進(jìn)行補償，實現(xiàn)共同富裕。

（四）黨建引領(lǐng)基層治理，必須堅持走創(chuàng)新的路子

與時俱進(jìn)是馬克思主義最重要的理論品質(zhì)，“保持與時俱進(jìn)的精神狀態(tài)，就要把握新的形勢，著眼新的實際，總結(jié)新的經(jīng)驗，探索新的路子”。當(dāng)今中國，正經(jīng)歷百年未有之變局，社會變遷日益加速。值此變革時代，黨的建設(shè)只有不斷創(chuàng)新，方能適應(yīng)新的形勢，方能引領(lǐng)基層治理。具體而言，一是黨建思維的創(chuàng)新。即在引領(lǐng)基層治理的時候，黨組織要運用系統(tǒng)思維、全局思維、法治思維等新思維方式思考問題。二是黨建理念的創(chuàng)新。如在處理政府和市場關(guān)系時，目前要更好發(fā)揮我國制度優(yōu)勢；在處理開發(fā)和自主關(guān)系時，目前要更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局；在處理發(fā)展和安全關(guān)系時，要更加防范系統(tǒng)性風(fēng)險。三是黨建方法的創(chuàng)新。即在引領(lǐng)基層治理的時候，黨建要善于運用“大數(shù)據(jù)”、信息化等手段管理城市；要善于運用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體形式來教育、引導(dǎo)人民群眾；要善于運用對話協(xié)商等方式實現(xiàn)與社會的良好溝通。四是黨建機(jī)制的創(chuàng)新。為了引領(lǐng)基層治理，諸如黨建考核機(jī)制、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制、黨員民主參與機(jī)制、黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制等都要進(jìn)行相應(yīng)的大調(diào)整。

黨的十八大提出了創(chuàng)建“創(chuàng)新型黨組織”的號召。關(guān)鍵的問題，是如何推進(jìn)黨組織的創(chuàng)新。這個難題目前雖有破題，但進(jìn)展不是很樂觀。要大力推進(jìn)黨建創(chuàng)新，以滿足引領(lǐng)基層治理的需要，今后有四項工作亟待深入。其一，要進(jìn)一步補充創(chuàng)新的思想源泉。創(chuàng)新是需要豐富的知識儲備和理論積淀的。為此，黨組織要動員黨員干部加強學(xué)習(xí)，創(chuàng)建“學(xué)習(xí)型黨組織”，特別要加強對馬克思主義基本原理的學(xué)習(xí)，加強對黨史、共和國史、改革開放史、社會主義發(fā)展史的學(xué)習(xí)，從中汲取創(chuàng)新的思想靈感。其二，要加強干部與干部之間，干部與群眾之間、學(xué)者與干部群眾之間的多種交流。通過不同視角、不同觀點、不同經(jīng)歷的交流、碰撞，開拓黨建創(chuàng)新的視野、激出創(chuàng)新的思維火花。其三，要為創(chuàng)新營造良好的生態(tài)環(huán)境。既要在輿論上大力鼓勵黨員干部的開拓創(chuàng)新，又要在實際政治生活中通過考核機(jī)制、干部選拔制度等對其創(chuàng)新行為作出正向的激勵舉措。其四，要為黨建的創(chuàng)新解除后顧之憂，保證黨建創(chuàng)新的安全問題。其中最為關(guān)鍵的就是建立容錯糾錯機(jī)制。

（五）黨建引領(lǐng)基層治理，必須要建立健全相關(guān)的制度支撐

要確保黨建引領(lǐng)基層治理真正落到實處，就必須使黨建引領(lǐng)基層治理走向制度化。具體而言，為保持黨的先進(jìn)性，使人民群眾認(rèn)同黨的引領(lǐng)，就必須建立健全不忘初心，牢記使命的制度、全面從嚴(yán)治黨制度、為人民執(zhí)政靠人民執(zhí)政各項制度、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度等黨的自身建設(shè)方面的制度體系；為具體規(guī)范黨引領(lǐng)社會治理的路徑，就要研究制定黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會各方面重要工作的黨內(nèi)法規(guī)；為保證社會治理接受黨的引領(lǐng)，就必須將堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、國有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會組織的章程，健全黨對這些組織實施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定。

黨的十八大以來，我們?nèi)鎲又贫润w系改革，黨的十九屆四中全會更是作出了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》?？梢哉f，以黨建引領(lǐng)基層治理的制度化工作已經(jīng)邁出了堅實的一步。今后主要在三個方面，還需繼續(xù)努力。其一，對目前的制度加以具體化，使制度變成具體可操作的規(guī)定和辦法。目前的制度體系，內(nèi)容全面，但有些過于原則、寬泛，作為宏觀指導(dǎo)可以，但作為行動指南，還須加以細(xì)化。其二，對現(xiàn)行的制度進(jìn)行一攬子邏輯梳理。重點是梳理那些為保證黨建引領(lǐng)基層治理推出的制度體系，與現(xiàn)存的國家行政制度體系、法律法規(guī)和其他經(jīng)濟(jì)社會制度之間，有無矛盾之處、有無疏漏之處，確保各項制度之間、制度與法律法規(guī)之間，保持內(nèi)在邏輯的一致性和完整性。其三，確保這些制度的落實落地。為此，各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實強化制度意識，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率。各級黨委和相關(guān)職能部門要嚴(yán)格處罰違背制度的人和事，逐步營造嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅決維護(hù)制度的社會氛圍。