□柴馨雅

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

1 問題的提出

改革開放以來，由于我國大部分城市普遍存在未來新增用地量難以滿足經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需求的問題，為適應(yīng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，各地相繼開展了城中村改造工作，以進(jìn)一步改善人居環(huán)境、優(yōu)化城市空間布局、推進(jìn)城市化進(jìn)程?！笆奈濉币?guī)劃明確提出要“加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能”，城市更新毫無疑問成為“十四五”時期國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。資源型城中村由于其擁有豐富的礦產(chǎn)資源，通常以礦產(chǎn)資源開采和加工等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不僅資源型依存度較高，而且普遍面臨資源枯竭、生產(chǎn)方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、生態(tài)破壞與環(huán)境污染等問題。在當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，若不能有效解決資源型城中村的治理問題，不僅制約其自身發(fā)展，也會阻礙城市化進(jìn)程。因此，新時代資源型城中村如何利用資源優(yōu)勢，因地制宜地推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級以穩(wěn)定增加農(nóng)民收入，形成良序善治的治理格局，是當(dāng)下急需研究和解決的問題。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于城中村改造的研究多從經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，運用博弈關(guān)系分析城中村綜合改造中各主體之間的利益關(guān)系，主張將經(jīng)濟(jì)機(jī)制引入到行政管理中，對城中村事務(wù)進(jìn)行分類管理。近年來，治理理論作為政治學(xué)、公共管理學(xué)界涌現(xiàn)的重要思潮，在社會各領(lǐng)域已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用，然而少有學(xué)者運用治理理論研究資源型城中村的綜合改造。黨的十九大報告提出構(gòu)建自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，為資源型城中村的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了新的治理思路。隨著網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化及信息化的不斷發(fā)展，技術(shù)賦能在一定程度上解決了治理中自治主體缺席、兩委監(jiān)管空置、鄉(xiāng)村認(rèn)同淡化等問題，有效推動了“三治”之間的有效融合。因此，在技術(shù)賦能的背景下，從自治、法治、德治“三治融合”邁向自治、法治、德治、智治“四治融合”成為我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然趨勢。

文章以山西省太原市X 村為例，從自治、法治、德治、智治4 個視角出發(fā)，分析了資源型城中村X 村綜合改造所面臨的治理困境，提出了構(gòu)建自治、德治、法治與智治“四治聯(lián)動”的鄉(xiāng)村治理新模式，以解決資源型城中村綜合改造中的治理難題，為當(dāng)前完善我國基層治理制度、構(gòu)建共建共治共享的社會治理體系提供一定借鑒。

2 “四治”視角下資源型城中村X 村的治理困境

X 村位于太原市萬柏林區(qū)西部，處于太原市工礦區(qū)，城鄉(xiāng)交錯，交通便利，歷史悠久，文化源遠(yuǎn)流長，礦產(chǎn)資源豐富，工礦業(yè)發(fā)達(dá)，境內(nèi)有煤炭、硫黃、石灰等礦藏，開采時間長達(dá)千年，例如煤炭開采可上溯至唐代，硫黃、石灰開采也可上溯至宋代。X 村所處位置既是太原盆地通往西山的戰(zhàn)略要地，毗鄰太原市中心，又是太原市通往晉西及陜西的咽喉要道，104 國道橫貫全境，并有多條工礦鐵路支線環(huán)村四周，優(yōu)越的地理位置為X 村工礦業(yè)的長足發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市用地面積不斷擴(kuò)張，位于太原市通往晉西及陜西咽喉要道的X 村被納入太原W 區(qū)城中村改造建設(shè)項目規(guī)劃中。2018 年，由區(qū)政府牽頭，X 村與Q 企業(yè)合作簽訂“文旅小鎮(zhèn)”改造建設(shè)項目，開發(fā)建設(shè)特色“文旅小鎮(zhèn)”。然而，由于X 村長期以來存在的治理問題，在拆遷、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)及建設(shè)用地征地過程中，頻頻遭到村民抵抗，整體拆遷改造工作進(jìn)度緩慢，“文旅小鎮(zhèn)”建設(shè)項目難以順利進(jìn)行。X 村在發(fā)展過程中長期存在干群矛盾突出、村兩委干部素質(zhì)參差不齊以及集體利益分配不均等治理問題。

2021 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），提出要提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。《意見》提出，基層治理要在自治、法治、德治“三治融合”的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基層智治，使自治、法治、德治、智治實現(xiàn)“四治聯(lián)動”。自治是指通過自治主體的自我管理、自我服務(wù)、自我教育，發(fā)揮自治主體自身作用，以實現(xiàn)主人翁地位；法治是指通過規(guī)范性力量為自治和德治提供規(guī)則與保障；德治是指運用道德規(guī)范、非正式制度等柔性力量，以彌補(bǔ)基層硬治理的不足；智治是指通過技術(shù)賦能構(gòu)筑新型基層治理體系，以提高基層治理的智能化與專業(yè)化水平“。文旅小鎮(zhèn)”建設(shè)項目難以在X 村順利推進(jìn)的關(guān)鍵原因在于該村治理能力不足、村兩委干部素質(zhì)參差不齊以及村兩委層面缺乏必要的管理監(jiān)督，出現(xiàn)部分村干部公開賄選、欺壓村民等現(xiàn)象，又因與村民在土地確權(quán)問題上多次發(fā)生糾紛，集體利益分配不均，干群關(guān)系緊張，拆遷帶來的地權(quán)糾紛和土地賠償款等問題，進(jìn)一步激化了干群矛盾。X 村中存在的干群矛盾突出、村兩委干部素質(zhì)參差不齊以及集體利益分配不均等治理問題體現(xiàn)了該村治理的失敗。

基于此，文章從自治、法治、德治、智治這4 個視角出發(fā)，分析了X 村出現(xiàn)干群矛盾突出、村兩委干部素質(zhì)參差不齊以及集體利益分配不均等治理問題的原因。

2.1 自治：主體缺位

自治是“治理為了人民，治理依靠人民”的生動體現(xiàn)。村民自治要求廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村基層直接行使民主權(quán)利，依法自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

近年來，城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的收入水平、醫(yī)療服務(wù)差距不斷擴(kuò)大，X 村外出務(wù)工人口增多，人才流失嚴(yán)重，作為自治主體的村民不斷向城市流動，整個村子呈現(xiàn)“空心化”趨勢。大批鄉(xiāng)村治理所需要且文化素質(zhì)較高的青壯年勞動力逐漸向城市轉(zhuǎn)移，使X 村的村民自治主體常態(tài)化“缺席”，村民自治機(jī)制“徒有形式，而無實質(zhì)”。同時，治理人才的缺乏使X 村村集體渙散，干部懶政怠工，集體組織形同虛設(shè)，村民自治制度難以有效運行。

2.2 法治：意識淡薄

法治是治國理政的基本方式，在全面依法治國的時代背景下，樹立法治思維是實現(xiàn)鄉(xiāng)村高效治理、建設(shè)“法治鄉(xiāng)村”的重要前提。X 村在城中村改造過程中矛盾重重、難以推進(jìn)，究其根源在于法治意識淡薄。一方面，村民法律意識淡薄，遇到問題時不是采用法律武器維護(hù)自身利益，而是信奉“信訪不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的原則。例如，煤改運動的開展使X 村村礦被迫關(guān)停，村兩委在利益的驅(qū)動下非法征用村民耕地建房出售，為保護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，村民集體聯(lián)名上訪進(jìn)行抗?fàn)?。在問題未得到有效解決后，村民選擇向北京越級上訪。另一方面，在人治文化的長期影響之下，X 村的法治傳統(tǒng)嚴(yán)重缺失，傳統(tǒng)的封建意識形態(tài)仍占據(jù)主導(dǎo)地位，當(dāng)?shù)卮甯刹糠钚小敖疱X至上”原則，法治意識淡薄。在換屆選舉過程中，X 村村委長期存在競選者公然賄選的情況，干部上任后為追回成本，多次侵犯村民利益，私下出售集體土地與房屋，以謀求自身利益。

2.3 德治：認(rèn)同淡化

德治是中國自古以來就有的治國理論，中國古代主流意識里的“德治”便是強(qiáng)調(diào)以道德去感化人、教導(dǎo)人。在熟人社會中，倫理道德與鄉(xiāng)規(guī)民俗根植于人們內(nèi)心，其作為內(nèi)心的法律，成為約定俗成的普遍社會行為準(zhǔn)則，對人的教化起著“春風(fēng)化雨，潤物無聲”的柔性效果。然而，德治在X 村的缺失顯而易見。在城鎮(zhèn)化過程中，X 村內(nèi)部在物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、文化、價值觀等多方面都出現(xiàn)巨大的結(jié)構(gòu)性變遷，城市化的沖擊使當(dāng)前X 村的德治面臨“傳統(tǒng)解構(gòu)”與“現(xiàn)代斷裂”的發(fā)展困境，村民的認(rèn)同感與歸屬感不斷淡化，建立于村民認(rèn)同之上的村規(guī)民約和以此為根基的鄉(xiāng)村德治也將被削弱。

2.4 智治：建設(shè)短板

智治是社會治理現(xiàn)代化的重要方式，是體現(xiàn)新科技革命的重要標(biāo)志。近年來，隨著信息技術(shù)、人工智能的發(fā)展，黨和政府高度重視將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)引入社會治理領(lǐng)域，明確提出要把科技支撐作為健全社會治理體系的重要內(nèi)容，以完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。盡管“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設(shè)前景廣闊，然而在X 村數(shù)字化治理尚未開始，“硬件”“軟件”建設(shè)均存在短板。X 村存在的自治主體缺位、村兩委監(jiān)管空置、認(rèn)同淡化等治理問題難以通過技術(shù)賦能解決，難以實現(xiàn)“三治”有機(jī)結(jié)合。

自治主體缺位、法治意識淡薄、村民自身認(rèn)同淡化以及數(shù)字化建設(shè)所存在“硬件”與“軟件”短板等問題，制約著X 村進(jìn)一步提升村兩委組織領(lǐng)導(dǎo)能力、健全治理體系、推進(jìn)多元治理主體有機(jī)結(jié)合以實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”，不利于推動該村綜合改造。

3 “四治聯(lián)動”：資源型城中村治理困境的破解之道

“十四五”時期是鄉(xiāng)村治理有效全面實現(xiàn)的關(guān)鍵時期，要準(zhǔn)確把握新時期鄉(xiāng)村治理的重點領(lǐng)域，理順治理主體之間關(guān)系，實現(xiàn)“四治”聯(lián)動，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。破解資源型城中村治理的困境，關(guān)鍵在于構(gòu)建一個以基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)，自治、法治、德治、智治“四治聯(lián)動”的基層治理體系，基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，自治為基礎(chǔ)，法治為保障，德治為基石，智治為支撐，四者有機(jī)結(jié)合，協(xié)同推進(jìn)?！八闹温?lián)動”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建需要充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心的統(tǒng)領(lǐng)作用，激發(fā)自治活力，以法治為保障，以德治為支撐，推行智治服務(wù)。通過基層黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以技術(shù)賦能使自治、法治、德治深度融合，形成良序善治的治理格局。

基于此，文章聚焦于構(gòu)建新型基層黨組織、完善村民自治組織選舉監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)、鍛造具有自身特色的鄉(xiāng)土文化以及推動鄉(xiāng)村數(shù)字化治理5 個方面，為構(gòu)建“四治聯(lián)動”鄉(xiāng)村治理體系、破解資源型城中村治理困境提出具體建議。

3.1 構(gòu)建新型基層黨組織

農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，是“四治”主體的重要組成部分。多年來，X 村村干部在礦改、拆遷、村級資源使用等領(lǐng)域謀取自身利益，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)卮迕竦睦妗４寤鶎狱h組織腐敗渙散、領(lǐng)導(dǎo)公信力低、制度建設(shè)問題突出，干群矛盾激化，基層黨組織重建迫在眉睫。完善基層黨組織建設(shè)，應(yīng)增強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力，首先，健全農(nóng)村黨員接收機(jī)制，確立常態(tài)化、制度化的“兩學(xué)一做”“三會一課”等黨員教育培訓(xùn)制度；其次，健全完善的基層黨組織帶頭人選拔機(jī)制；再次，確保村兩委干部通過法定程序選舉就任，同時推行黨員設(shè)崗定責(zé)制度。

3.2 完善村民自治組織選舉監(jiān)督機(jī)制

村民自治制度的實行體現(xiàn)了我國人民當(dāng)家作主的理念，有利于實現(xiàn)村民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)“。四治聯(lián)合”治理模式的實現(xiàn)要解決自治問題，村民自治組織的選舉作為村民自治的核心，其關(guān)鍵性不言而喻。X 村多任村書記的選舉都存在違法行為，并由此滋生了許多問題，究其根源在于缺乏明確有效的選舉監(jiān)督機(jī)制，沒有明確的監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍以及監(jiān)督對象，民主選舉難以得到保障。完善村民自治組織選舉監(jiān)督機(jī)制，首先，應(yīng)明確選舉監(jiān)督的主體，成立村民選舉監(jiān)督委員會；其次，要加強(qiáng)宣傳教育以提高村民的選舉監(jiān)督意識，通過公告宣傳、集體培訓(xùn)等形式提高村民的民主監(jiān)督意識與能力。

3.3 推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)

在依法治國的時代背景下，建立健全鄉(xiāng)村治理體系尤其要樹立法治思維，發(fā)揮法治在農(nóng)村基層社會治理中的主導(dǎo)作用，建設(shè)法治鄉(xiāng)村。X 村長期以來未形成良好的法治文化氛圍，法治服務(wù)機(jī)構(gòu)尚未建立，“法治進(jìn)鄉(xiāng)村”等活動尚未落實，法治服務(wù)資源匱乏，村民法律訴求難以得到解決。推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，首先，根據(jù)村莊實際情況定期開展“法治進(jìn)鄉(xiāng)村”活動；其次，定期開展農(nóng)村法律援助、司法救助以及公益服務(wù)；再次，在村莊內(nèi)部形成良好的法治文化氛圍，倡導(dǎo)村民運用法律手段解決各類糾紛。

3.4 鍛造具有自身特色的鄉(xiāng)土文化

我國傳統(tǒng)文化由鄉(xiāng)土文化發(fā)展而來，鄉(xiāng)土文化是中華文化的源頭，而鄉(xiāng)村是中華文化的重要載體，對于繼承和弘揚中華傳統(tǒng)文化，鄉(xiāng)村有著義不容辭的責(zé)任。鄉(xiāng)土文化對于鄉(xiāng)村德治有著內(nèi)力驅(qū)動作用，德治的基礎(chǔ)在于“生于斯、長于斯”的鄉(xiāng)土文明。受城市化影響，隨著X 村村礦關(guān)停，外出務(wù)工人口增多，特色文化的傳承主體不斷流向城市，文旅小鎮(zhèn)重建工作不僅沒有讓昔日輝煌的“旱碼頭文化”重塑光輝，反而激化了干群矛盾，滋生了許多問題。鄉(xiāng)村發(fā)展需要傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，并在此過程中鍛造具有自身特色的鄉(xiāng)土文化，增強(qiáng)村民的身份認(rèn)同感，這樣才能在城市化、工業(yè)化發(fā)展的浪潮中屹立不倒。

3.5 推動鄉(xiāng)村數(shù)字化治理

加快鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)，不僅有利于順應(yīng)全球農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，打破城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，而且有利于引領(lǐng)農(nóng)村轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，激活農(nóng)村增長潛能，提升鄉(xiāng)村社會治理能力。推動鄉(xiāng)村智治有利于夯實鄉(xiāng)村自治基礎(chǔ)，推進(jìn)法治建設(shè)，強(qiáng)化村民認(rèn)同，實現(xiàn)“四治”協(xié)同推進(jìn)。推動數(shù)字化治理，首先，要推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動網(wǎng)絡(luò)信號全面覆蓋；其次，要發(fā)揮各類信息服務(wù)系統(tǒng)在連通資源、管理和指導(dǎo)村級事務(wù)中的作用，搭建數(shù)字治理平臺，以助力鄉(xiāng)村治理。