宋輝 宋詩文

（1.中鐵建云南投資有限公司，云南 昆明 650000；2.中國鐵建昆侖投資集團(tuán)有限公司，四川 成都 610040）

0 引言

2021 年，修訂后的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》正式寫入雙重預(yù)防機(jī)制，其中第四條、第二十一條、第四十一條等相關(guān)法條就構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制給出了具體規(guī)定；建立雙重預(yù)防機(jī)制成為企業(yè)的“法定義務(wù)”。

現(xiàn)階段，政府監(jiān)管層面與企業(yè)管理層面均在積極探索雙重預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)施工作，但在企業(yè)安全管理中，仍然普遍存在對(duì)雙重預(yù)防機(jī)制認(rèn)識(shí)不清、感到困惑等問題[1-4]；在此背景下，本文從工程建設(shè)企業(yè)角度出發(fā)，結(jié)合自身企業(yè)實(shí)踐進(jìn)行分析，供其他企業(yè)參考。

1 雙重預(yù)防機(jī)制概述

1.1 雙重預(yù)防機(jī)制介紹

“雙重預(yù)防”機(jī)制旨在全面將風(fēng)險(xiǎn)管控工作落實(shí)到位，第一步為控制風(fēng)險(xiǎn)管控措施中的隱患，第二步對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控措施進(jìn)行系統(tǒng)檢查并對(duì)隱患進(jìn)行治理，以防事故出現(xiàn)。

工程建設(shè)行業(yè)中安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控指對(duì)工程實(shí)施過程中各系統(tǒng)、各環(huán)節(jié)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行辨識(shí)、評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，采取相應(yīng)管控措施，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理的活動(dòng)。

隱患排查治理是指采取技術(shù)與管理措施，及時(shí)排查、統(tǒng)計(jì)、分析、整改并消除隱患的閉環(huán)管理活動(dòng)。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)理解

風(fēng)險(xiǎn)的描述是風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估中遇到的一個(gè)基礎(chǔ)性問題，由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)理解的模糊，導(dǎo)致企業(yè)在雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)過程中隨意描述風(fēng)險(xiǎn)，給雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)帶來很多困擾[5-6]。風(fēng)險(xiǎn)的含義常以可能性和嚴(yán)重性乘積的形式直觀體現(xiàn)，因此風(fēng)險(xiǎn)本身就具有發(fā)生事故（事件）的概率和后果，在描述中不需要過于強(qiáng)調(diào)其“可能性”及“后果”，且“后果”的描述對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管控的意義并不明顯。為了做好風(fēng)險(xiǎn)的管控，企業(yè)應(yīng)更加關(guān)注產(chǎn)生“事件”的根源以及“事件”本身，通過這兩方面信息基本可以確定對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的管控措施和方法；因此，建議以“危險(xiǎn)因素”和“事件”兩者組合的方式來描述風(fēng)險(xiǎn)，如瓦斯爆炸的風(fēng)險(xiǎn)、場內(nèi)車輛行駛傷人的風(fēng)險(xiǎn)。

為進(jìn)一步理解風(fēng)險(xiǎn)的概念，還需要清楚固有風(fēng)險(xiǎn)與剩余風(fēng)險(xiǎn)的概念[7-9]。固有風(fēng)險(xiǎn)指不采取現(xiàn)有管控措施的情況下，危險(xiǎn)因素存在的風(fēng)險(xiǎn)；剩余風(fēng)險(xiǎn)指采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施后的風(fēng)險(xiǎn)。為了確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任，企業(yè)應(yīng)開展固有風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估，明確各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的管控責(zé)任和管控措施。從這個(gè)意義上講，工程建設(shè)等行業(yè)開展的年度風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)本質(zhì)是對(duì)固有風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)，并不反映企業(yè)某個(gè)時(shí)間的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，只是明確下一年的風(fēng)險(xiǎn)管控重點(diǎn)。而風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)管控措施的落實(shí)情況是不斷變化的，因此衡量風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)值也在不斷發(fā)生變化，仍存在的風(fēng)險(xiǎn)即剩余風(fēng)險(xiǎn)，也是動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于企業(yè)安全管理而言，動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)才是真正反映企業(yè)生產(chǎn)安全水平的安全指標(biāo)，與年度辨識(shí)編制的靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)四色圖有著本質(zhì)區(qū)別。

1.3 安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施的理解

安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施可以從事件（事故）發(fā)生的可能性或嚴(yán)重性兩方面考慮，以達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的目的，根據(jù)采取的管控措施后，企業(yè)能滿足適用的各項(xiàng)法律法規(guī)、規(guī)章制度等要求，同時(shí)應(yīng)對(duì)管控措施落實(shí)后的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，即評(píng)估剩余風(fēng)險(xiǎn)大小。如果剩余風(fēng)險(xiǎn)不能降低到低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并達(dá)到可接受水平，企業(yè)應(yīng)采取進(jìn)一步管控措施，直到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到有效管控。但實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)管控工作，難以對(duì)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)都做剩余風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，因此如果實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控后，能夠滿足適用的各項(xiàng)法律法規(guī)、規(guī)章制度等要求，則該風(fēng)險(xiǎn)即受到有限管控。

與風(fēng)險(xiǎn)管控工作一個(gè)重要相關(guān)的問題是如何計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量，目前還沒有形成共識(shí)。由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量理解不統(tǒng)一，造成一些企業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)工藝、環(huán)境、技術(shù)裝備等各方面相差不大的情況下，在風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)結(jié)果中風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量差距很大。例如，某條管控措施執(zhí)行不到位，導(dǎo)致相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)提高，而有的企業(yè)認(rèn)定該管控措施不到位為新增風(fēng)險(xiǎn)，從而造成風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量方面的擴(kuò)大化。

1.4 安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理的關(guān)系

安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患間并非對(duì)立的，而是一種密切聯(lián)系的關(guān)系。關(guān)于隱患的含義，按照《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》給出的解釋[10]，當(dāng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)所采用的管控措施存在不足時(shí)會(huì)產(chǎn)生事故隱患，此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)度也會(huì)提升（產(chǎn)生事故的概率與事故嚴(yán)重性分值都會(huì)相應(yīng)提升）。若隱患難以短時(shí)間內(nèi)消除，會(huì)加重事故發(fā)生的概率；若隱患在短時(shí)間內(nèi)消除，那么事故發(fā)生的概率會(huì)有效降低。

風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估目的是明確安全風(fēng)險(xiǎn)管控的重點(diǎn)，并不代表所辨識(shí)的重大風(fēng)險(xiǎn)一定具有現(xiàn)實(shí)的高風(fēng)險(xiǎn)性，其屬于初始風(fēng)險(xiǎn)，但在些風(fēng)險(xiǎn)管控必須予以重視。重大風(fēng)險(xiǎn)也并不代表重大隱患，只是在技術(shù)、管理、資金、人員等條件有限的情況下，管控難度大，易失控而產(chǎn)生隱患，并提高發(fā)生重特大事故的概率，因而必須重點(diǎn)關(guān)注。同理，低風(fēng)險(xiǎn)不代表一定安全，低風(fēng)險(xiǎn)管控不好，也可能產(chǎn)生隱患，導(dǎo)致事故發(fā)生。

因此，安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控是避免風(fēng)險(xiǎn)向隱患演變的防火墻，隱患排查治理是避免隱患向事故演變的防火墻；隱患排查治理是安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的深入和補(bǔ)充，通過查找風(fēng)險(xiǎn)管控措施的不足和實(shí)施過程中存在的問題，便于及時(shí)采取補(bǔ)救措施，此外，完善不同類別危險(xiǎn)因素的辨識(shí)評(píng)估，可以達(dá)到優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管控措施目的，見圖1。

圖1 安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查關(guān)系

2 雙重預(yù)防體系建立

2.1 安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控體系

工程項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)劃分為“四級(jí)二類”，安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)類型主要分為特大、重大、較大、一般安全風(fēng)險(xiǎn)；二類即生產(chǎn)類、非生產(chǎn)類安全風(fēng)險(xiǎn)。

企業(yè)在對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、評(píng)估后，須建立安全風(fēng)險(xiǎn)清單庫。同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目不同施工階段特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，堅(jiān)持全員、全方位、全過程的原則，充分識(shí)別工程本體、作業(yè)活動(dòng)、作業(yè)環(huán)境、安全行為、設(shè)備設(shè)施、管理體系等方面措施的安全風(fēng)險(xiǎn)；遇到工程地質(zhì)條件發(fā)生較大變化、主要管理人員調(diào)整、更換分包商、應(yīng)用“四新”技術(shù)（新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備）、施工工法及主要設(shè)備設(shè)施發(fā)生較大變化、發(fā)生生產(chǎn)安全事故等情況下對(duì)特定區(qū)域、特定環(huán)節(jié)、特定對(duì)象進(jìn)行專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；對(duì)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別以及專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別出來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估并對(duì)清單庫進(jìn)行更新調(diào)整。

通過管理工作流程，針對(duì)不同等級(jí)不同類別的安全風(fēng)險(xiǎn)建立對(duì)應(yīng)的安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施，然后分配到相應(yīng)的管理單位。上級(jí)對(duì)管控風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)的情況下，下級(jí)也須同步負(fù)責(zé)，并逐級(jí)落實(shí)管控措施。

2.2 隱患排查治理體系

隱患按照整改難易程度及可能造成后果的嚴(yán)重程度分為一般事故隱患和重大事故隱患兩個(gè)等級(jí)，依據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全操作規(guī)程等相關(guān)技術(shù)要求，筆者所在企業(yè)分別建立了企業(yè)層面及項(xiàng)目層面隱患清單庫。

從“人、機(jī)、料、法、環(huán)”五個(gè)方面，全面系統(tǒng)地排查生產(chǎn)過程和管理活動(dòng)中各類隱患。人的不安全行為又與其他方面的隱患有較大差別，往往以“三違”形式出現(xiàn)；現(xiàn)實(shí)安全生產(chǎn)中，很多事故的發(fā)生都與不安全行為密切相關(guān)，不安全行為管控主要從人員培訓(xùn)、不安全行為現(xiàn)場管控、不安全行為發(fā)現(xiàn)、不安全行為矯正、再上崗跟蹤等五個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管控。

企業(yè)層面隱患排查內(nèi)容，重點(diǎn)排查項(xiàng)目危大工程管理、雙預(yù)控機(jī)制運(yùn)行、安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、安全教育培訓(xùn)、安全費(fèi)用投入、三類人員持證、特種作業(yè)人員操作資格、分包安全管理、應(yīng)急管理等方面管理基礎(chǔ)類隱患，以及危險(xiǎn)作業(yè)、安全防護(hù)措施、危爆物品管理等現(xiàn)場實(shí)體類隱患，以及下屬項(xiàng)目隱患治理情況。

項(xiàng)目層面隱患排查內(nèi)容，重點(diǎn)排查各類工程施工、大型及特種設(shè)備設(shè)施、臨時(shí)用電、高處作業(yè)、起重吊裝作業(yè)、動(dòng)火作業(yè)、管線改遷作業(yè)、危險(xiǎn)作業(yè)、有限空間作業(yè)、危爆物品管理、安全防護(hù)措施等現(xiàn)場實(shí)體類隱患，以及危大工程管理、雙預(yù)控機(jī)制運(yùn)行、分包商及施工人員管理、特種作業(yè)人員操作資格、生活區(qū)及辦公區(qū)管理、應(yīng)急管理等方面的基礎(chǔ)類隱患。

通過建立隱患的分級(jí)管控標(biāo)準(zhǔn)，判斷隱患可能導(dǎo)致不同等級(jí)生產(chǎn)安全事故進(jìn)而確定其管控級(jí)別。在隱患分級(jí)管控體系中，企業(yè)層面負(fù)責(zé)對(duì)照本級(jí)隱患清單庫定期排查重大事故隱患，審核項(xiàng)目重大事故隱患治理方案，并監(jiān)督落實(shí)。項(xiàng)目部負(fù)責(zé)對(duì)照隱患清單庫定期排查各類隱患，對(duì)一般事故隱患要及時(shí)整改、及時(shí)消除，對(duì)重大事故隱患要制定并落實(shí)治理方案。

2.3 持續(xù)改進(jìn)機(jī)制

2.3.1 風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控持續(xù)改進(jìn)

企業(yè)定期分析和總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，管控中存在的問題，并結(jié)合國家、地方或上級(jí)公司出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)、政策或辦法，補(bǔ)充辨識(shí)新風(fēng)險(xiǎn)、完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，更新安全風(fēng)險(xiǎn)清單庫；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析總結(jié)包括：有風(fēng)險(xiǎn)管控措施，現(xiàn)場未落實(shí)的情況；風(fēng)險(xiǎn)管控措施已落實(shí)，但沒有達(dá)到管控要求的情況；風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)不全面或未制定管控措施的情況。在管控風(fēng)險(xiǎn)過程中，高度重視工程技術(shù)，有限采用安全可靠的“四新”技術(shù)，提升安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

2.3.2 隱患排查治理持續(xù)改進(jìn)

企業(yè)定期分析和總結(jié)隱患排查治理情況，對(duì)重大隱患、共性隱患、反復(fù)隱患、新增隱患等“追根溯源”，加強(qiáng)分析隱患產(chǎn)生的根本原因及內(nèi)在機(jī)理，及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充完善具體措施及事故隱患防范措施。

2.3.3 雙重預(yù)防機(jī)制持續(xù)改進(jìn)

企業(yè)根據(jù)雙重預(yù)防機(jī)制工作開展實(shí)際情況，對(duì)本單位的機(jī)制運(yùn)行進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)審，評(píng)審雙重預(yù)防機(jī)制管理制度的合理性和有效性，風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估工作的全面性和準(zhǔn)確性，風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控的科學(xué)性和有效性，隱患排查工作規(guī)范性和全面性。通過分析查找制約企業(yè)雙重預(yù)防工作發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，采取改進(jìn)措施，提高企業(yè)雙重預(yù)防工作的安全管理效能。

3 結(jié)束語

雙重預(yù)防機(jī)制作為新時(shí)代安全管理領(lǐng)域的一項(xiàng)理論創(chuàng)新，相較于之前傳統(tǒng)的隱患排查治理模式，把安全管理的關(guān)口前移一步，實(shí)現(xiàn)源頭治理、標(biāo)本兼治，側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)管理[11-12]。

安全風(fēng)險(xiǎn)清單庫及隱患清單庫的建立非常重要，解決了安全管理人員在安全風(fēng)險(xiǎn)管控及隱患排查過程中認(rèn)知不統(tǒng)一、排查不全面的問題，為安全管理人員提供了標(biāo)準(zhǔn)參考，對(duì)雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)行具有指導(dǎo)作用。

總之，雙重預(yù)防機(jī)制的有效運(yùn)行是動(dòng)態(tài)結(jié)合的，而不是風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理兩項(xiàng)工作各自獨(dú)立運(yùn)行，這樣會(huì)導(dǎo)致安全管理效用降低。企業(yè)在完成隱患排查后，應(yīng)梳理遺漏的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并納入風(fēng)險(xiǎn)清單庫進(jìn)行分級(jí)管控。