石慶環(huán)，王禹涵

美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，其政府權(quán)力分割于聯(lián)邦與州和地方政府之間，相對(duì)于歐洲和世界其他一元政府管理模式，美國(guó)呈現(xiàn)出明顯的二元政府特征，州和地方政府有一定的自治權(quán)，這既是美國(guó)國(guó)父?jìng)兞?guó)之初所達(dá)成的一種政治妥協(xié)和共識(shí)，也是美國(guó)一直保有的政治傳統(tǒng)。美國(guó)地方政府通常包括市、縣、鄉(xiāng)、專區(qū)和校區(qū)五種形式，前三種市、縣和鄉(xiāng)政府在公務(wù)員管理上更具共性特征，其管理專業(yè)化走向也更為明顯。公務(wù)員制度（The Civil Service），也稱文官制度，是公務(wù)員管理的制度規(guī)定和制度體系總稱。19 世紀(jì)中后期，工業(yè)化和城市化對(duì)高效與廉潔政府的迫切需求，促進(jìn)了美國(guó)政府吏制改革。1883 年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《彭德爾頓法》，在聯(lián)邦政府層面建立了常任公務(wù)員制度，逐漸消除了“政黨分贓制”（The Spoils）帶來(lái)的負(fù)面影響，尤其是擺脫了政黨對(duì)行政官員選任的操控，此后美國(guó)政府官員便有了政務(wù)官（政治選舉和政治任命官員）與事務(wù)官（公務(wù)員）之分。而從20 世紀(jì)初開始，在聯(lián)邦政府的影響下，美國(guó)州和地方政府承襲了進(jìn)步主義時(shí)代業(yè)已開始的市政改革運(yùn)動(dòng)，公務(wù)員管理逐漸向著專門化、科學(xué)化的方向發(fā)展，特別是“二戰(zhàn)”后城市經(jīng)理制（The City Manager）在地方政府上的廣泛采用和以城市經(jīng)理人（City Managers）為主體的專業(yè)管理群體的形成，使美國(guó)地方政府公務(wù)員制度的特點(diǎn)愈加明顯。值得注意的是，以往學(xué)界對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員制度的研究成果較為豐富，Paul P.Van Riper,,Evanston Ill.:Row,Peterson&Co.,1958.；David A.Schults,and Robert Maranto,,New York:Peter Lang Publishing Inc.,1998；王錦瑭：《美國(guó)文官制的改革》，《世界歷史》1985 年第3 期，第30—38 頁(yè)；石慶環(huán)：《20 世紀(jì)美國(guó)文官制度與官僚政治》，長(zhǎng)春：東北師大出版社，2003年；石慶環(huán)：《美國(guó)文官群體研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年；石慶環(huán)：《20世紀(jì)美國(guó)文官制度的歷史回顧》，《美國(guó)研究》2001 年第2 期，第99—113+5—6 頁(yè)；石慶環(huán)：《英美文官制度的模式差異及其歷史影響》，《世界歷史》2001 年第6期，第2—12+126頁(yè)；石慶環(huán)：《論美國(guó)文官群體的歷史演變》，《史學(xué)月刊》2007年第7期，第70—76頁(yè)；石慶環(huán)：《論美國(guó)聯(lián)邦文官管理機(jī)構(gòu)的歷史演變》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第12期，第82—88頁(yè)；石慶環(huán)：《文官群體地位的提升與戰(zhàn)后美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)構(gòu)成的變化》，《史學(xué)理論研究》2009年第3期，第83—91+159—160頁(yè)；石慶環(huán)：《20世紀(jì)美國(guó)文官制度發(fā)展對(duì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響》，《史學(xué)理論研究》2018年第3期，第13—16頁(yè)。具體涉及美國(guó)聯(lián)邦文官制度建立及制度改革、美國(guó)聯(lián)邦文官作為一個(gè)政治與社會(huì)群體地位的演變、美國(guó)聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)權(quán)力特點(diǎn)及演變、美國(guó)聯(lián)邦文官制度與官僚政治、文官制度對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響等諸多領(lǐng)域的研究；相反，對(duì)州以下地方政府公務(wù)員制度的研究則相對(duì)較少，Charles R.Adrian,,New York:McGraw-Hill,1967.；Richard Stillman,,Albuquerque:University of New Mexico Press,1974.；J.H.Svara,,Washington D.C.:International City/County Management Association,1999.；王旭：《富有生機(jī)的美國(guó)城市經(jīng)理制》，《歷史研究》1989 年第3 期，第179—192 頁(yè)；楊成良：《美國(guó)州政府的文官制度改革》，《歷史教學(xué)》2008 年第16 期，第63—67頁(yè)；高國(guó)榮：《州在美國(guó)聯(lián)邦體系中的地位和作用》，《世界歷史》1999年第6期，第41—49+128頁(yè)；曹升生：《城市化與美國(guó)縣政府自治研究：一項(xiàng)知識(shí)史的考察》，《求是學(xué)刊》2019年第3期，第160—170頁(yè)。中美學(xué)者僅有的一些研究成果主要涉及美國(guó)州政府的地位、城市化與地方政府改革、城市經(jīng)理人與經(jīng)理制等問題，并沒有具體研究美國(guó)地方政府公務(wù)員制度改革和專業(yè)化問題，而把美國(guó)聯(lián)邦與地方政府公務(wù)員制度兩者放在一起進(jìn)行比較研究的成果，更是不為多見。在這個(gè)意義上，本文所關(guān)注的美國(guó)聯(lián)邦與地方政府公務(wù)員制度的異同，尤其是美國(guó)地方政府公務(wù)員的專業(yè)化趨向，對(duì)深入理解美國(guó)政治與社會(huì)都具有較大的裨益。

一、美國(guó)公務(wù)員制度的理論基礎(chǔ)

從政治學(xué)理論上分析，公務(wù)員制度是19—20 世紀(jì)之交近代西方國(guó)家吏制改革和政府管理科學(xué)化的產(chǎn)物，同時(shí)亦與政治和行政分離、現(xiàn)代“行政科學(xué)”的誕生有著緊密的關(guān)聯(lián)，對(duì)此，一些政治學(xué)家有過系統(tǒng)的闡釋，并形成一套政治學(xué)的經(jīng)典理論，奠定了美國(guó)公務(wù)員制度的理論基礎(chǔ)。

在美國(guó)，伍德羅·威爾遜最早提出“行政科學(xué)”的概念和理論。1885年，威爾遜在《行政隨筆》（）中談到，“現(xiàn)在在美國(guó)發(fā)展一種‘行政科學(xué)’十分必要，行政應(yīng)該與政治分離”Woodrow Wilson,“Notes on Administration”,in Arthur Link,et al.,,Volume 5,Princeton:Princeton University Press,1968,pp.49-51.。1887年，在《行政研究》（）中，威爾遜進(jìn)一步闡發(fā)了這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為，“行政是一種事務(wù)領(lǐng)域，因此，行政應(yīng)該從政治的混亂與紛爭(zhēng)中擺脫出來(lái)”。并且“行政與政治是有很大區(qū)別的。政治屬于政策制定問題，而行政則是法律執(zhí)行問題，是那些在政治上處于中立地位和在業(yè)務(wù)上具有專長(zhǎng)的公務(wù)員的職權(quán)范圍”Woodrow Wilson,“The Study of Administration”,in Arthur Link,et al.,,Volume 5,pp.359-362.。威爾遜提出的理論，不僅為美國(guó)現(xiàn)代“行政科學(xué)”的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也促進(jìn)了美國(guó)吏制改革，從而使政府中的“行政與政治之間的界限更為分明”David A.Schultz,et al,New York:Peter Lang Publishing,INC.,1998,p.76.。

20世紀(jì)初，在威爾遜之后的美國(guó)政治科學(xué)和行政管理學(xué)界比較有影響的理論家，當(dāng)屬富蘭克·J.古德諾。1900 年，古德諾撰寫的《政治與行政》（）專題研究代表作一問世，立刻引起了學(xué)界的高度關(guān)注，對(duì)當(dāng)時(shí)的學(xué)界和政界同時(shí)產(chǎn)生了巨大的影響。古德諾從政治學(xué)理論入手，闡述了國(guó)家的各種功能，尤其是系統(tǒng)地闡釋了政治和行政功能及二者之間的關(guān)系。按照古德諾的理論解釋，“政治是國(guó)家意志或政策的表達(dá)，而行政是這些意志或政策的執(zhí)行”Frank J.Goodnow,,New York:Russell&Russell,1967,p.18.。同時(shí)，古德諾在理論上還指出，“由于國(guó)家功能有其獨(dú)特性，所以在國(guó)家意志或政策表達(dá)與法律執(zhí)行之間需要建立一種和諧關(guān)系。因?yàn)橐粋€(gè)大眾政府，如果要表達(dá)它的意志或政策，就必須能夠控制法律的執(zhí)行”。然而，當(dāng)著眼于行政管理學(xué)理論分析的時(shí)候，古德諾又指出，“當(dāng)政治控制行政執(zhí)行的時(shí)候，政治對(duì)行政的滲透程度必須有一定的限度，否則就會(huì)導(dǎo)致政府的低效率”David A.Schultz,et al,.p.76.。根據(jù)古德諾的理論，19 世紀(jì)中后期開始在美國(guó)盛行的“政黨分贓制”，是政治與行政的一種非正常結(jié)合形式，存在著明顯的弊端：首先，它打亂了政府的正常秩序，即政府的連續(xù)和穩(wěn)定。在“政黨分贓制”下，行政官員與政黨及政治家共進(jìn)退，帶來(lái)新總統(tǒng)上臺(tái)后政府大換班的混亂局面，使政府行政工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性被打斷。其次，它導(dǎo)致官員素質(zhì)低下和政治腐敗。在“政黨分贓制”下，政府官員的選任更多地考察其政治忠誠(chéng)和政黨屬性，特別是注重選任同黨和在大選中出力較多的候選人，其結(jié)果很難保證官員的素質(zhì)和選任的公正性，影響行政工作效率。更為糟糕的是，“政黨分贓制”的盛行，還為政治腐敗開了方便之門。在美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)前后，美國(guó)政府“賣官鬻爵”猖獗的主要原因，也是“政黨分贓制”。最后，它威脅了大眾政府和競(jìng)爭(zhēng)選舉制度。因?yàn)椤罢h分贓制”支持執(zhí)政黨并為執(zhí)政黨把持權(quán)力提供政治條件。在這種政治模式之下，強(qiáng)大的政黨和軟弱的行政必然導(dǎo)致對(duì)民主政治的威脅。所以，在古德諾看來(lái)，“擴(kuò)大政黨及其權(quán)力，不僅影響大眾意志的表達(dá)，而且會(huì)阻撓或反對(duì)這種意志的表達(dá)”Frank J.Goodnow,,p.131.。盡管古德諾承認(rèn)政黨在現(xiàn)代政府中的重要地位，也力主在美國(guó)政府中強(qiáng)化政黨地位，但他反對(duì)把政治控制行政作為一種最佳的管理形式，更反對(duì)將其作為唯一一種公眾意志的表達(dá)形式。當(dāng)然，古德諾也不贊同杰克遜黨人的關(guān)于強(qiáng)大的政黨可以對(duì)官僚進(jìn)行民主控制的理論。此外，由于當(dāng)時(shí)通過考試選任的文職官員在美國(guó)聯(lián)邦政府所占比例還相對(duì)有限，所以古德諾對(duì)美國(guó)早期改革家通過建立公開競(jìng)爭(zhēng)考試的公務(wù)員制度便能夠根除政府腐敗的理論，亦持懷疑態(tài)度。那么，如何才能防止行政不受政治的影響、威脅和控制呢？古德諾進(jìn)一步指出：“一方面，行政在某種程度上要具有獨(dú)立性；另一方面，行政要盡量減弱政治的影響，并阻止政治不合理的公眾意志表達(dá)。”Frank J.Goodnow,,pp.131-132.根據(jù)古德諾的理論構(gòu)想，為了使政治與行政能夠達(dá)到一種新的平衡和建立某種和諧關(guān)系，應(yīng)該建立一種在總統(tǒng)統(tǒng)領(lǐng)下具有等級(jí)且集中特質(zhì)的行政管理體制。這種行政體制，可以限制下級(jí)官員的活動(dòng)范圍，特別是防止其卷入政治活動(dòng)。實(shí)際上，古德諾的理論構(gòu)想，與威爾遜的政治理論亦有一定的相似之處。古德諾所說的行政體制，也是尋求行政輔助于政治的一種辦法，但這種輔助并不意味著政治控制行政，相反，古德諾甚至認(rèn)為：“如果建立政治控制行政的管理模式，行政就是低效率的。因?yàn)樾姓衅涮囟ǖ念I(lǐng)域，如技術(shù)的和科學(xué)信息的收集以及純粹行政或人事管理的問題，這些都是要與政治隔絕的?！备鶕?jù)這一理論分析和構(gòu)想，古德諾進(jìn)一步得出結(jié)論：“行政功能應(yīng)該由那些在政治上中立的、長(zhǎng)期任職且有能力的文職官員來(lái)完成。這些官員將在政府中扮演著半科學(xué)、半司法和半商務(wù)性質(zhì)的角色。如果其行為受到政治的干擾和控制，那將是一件令人不愉快的事情?！?span id="zp5zh3t" class="footnote_content" id="jz_5_176" style="display: none;">Frank J.Goodnow,,pp.85-87.

到了19世紀(jì)20年代，威爾遜和古德諾關(guān)于政治與行政之間關(guān)系和現(xiàn)代“行政科學(xué)”的理論，在德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯的《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（）一書中又得到了論證和闡發(fā)，并以“官僚政治模式”和“行政效率”為論證的核心內(nèi)容。韋伯認(rèn)為：“理想的官僚政治模式，在技術(shù)上是非常有效率的組織模式?！睘榱藦?qiáng)調(diào)“效率”一詞，韋伯還指出：“如果要提高行政工作效率，不僅要使行政組織按照等級(jí)結(jié)構(gòu)組織起來(lái)，而且行政人員也必須由那些在技術(shù)上有能力的和長(zhǎng)期任職的專家——官僚——來(lái)?yè)?dān)任。盡管官僚從屬于他們的政治主管，但主管并不能夠直接干預(yù)官僚發(fā)揮其應(yīng)有的作用和完成其應(yīng)完成的具體工作?！?span id="ntzd53p" class="footnote_content" id="jz_1_177" style="display: none;">H.H.Greth,et al,,New York:Oxford University Press,1979,p.214.1922 年，馬克斯·韋伯又出版了《官僚與官僚的組織結(jié)構(gòu)》（）一書。在這本書中，馬克斯·韋伯再度談及政治與行政之間關(guān)系的問題，尤其強(qiáng)調(diào)行政在政府中的獨(dú)立地位及其重要性。

綜上，19—20 世紀(jì)之交，適應(yīng)工業(yè)化和城市化、壟斷資本主義的形成和西方社會(huì)的轉(zhuǎn)型，特別是適應(yīng)政府規(guī)模、職能和權(quán)力擴(kuò)大所帶來(lái)的變化，經(jīng)典理論家為政府管理探索出一條新的發(fā)展道路，即他們通過在理論上重新定位政治與行政之間的關(guān)系和強(qiáng)調(diào)行政效率與行政獨(dú)立的必要性，推動(dòng)了現(xiàn)代“行政科學(xué)”的誕生。正是在這一時(shí)代背景下，美國(guó)政府管理的科學(xué)化問題便提到了重要的議事日程，并在實(shí)踐中推動(dòng)了從聯(lián)邦到地方政府的行政改革運(yùn)動(dòng)。19世紀(jì)80年代，美國(guó)政府改革最先始于聯(lián)邦政府。1883 年，在經(jīng)歷了格蘭特政府腐敗和加菲爾德總統(tǒng)被刺身亡的殘酷政治現(xiàn)實(shí)之后，美國(guó)政府內(nèi)外要求停止“政黨分贓制”和改革現(xiàn)行官員選任方式的呼聲越來(lái)越高，這便加速了《彭德爾頓法》的通過和公務(wù)員制度的建立。20 世紀(jì)初，在聯(lián)邦政府改革的啟迪和推動(dòng)下，美國(guó)地方政府把進(jìn)步主義時(shí)期業(yè)已開始的市政改革運(yùn)動(dòng)繼續(xù)向前推進(jìn)，追求政治與行政的真正分離和行政管理的科學(xué)化、專業(yè)化與效率化?！岸?zhàn)”后，伴隨城市經(jīng)理制的廣泛采用和以城市經(jīng)理人為主體的公務(wù)員專業(yè)化隊(duì)伍的形成，美國(guó)地方政府公務(wù)員制度的特點(diǎn)進(jìn)一步凸顯。

二、美國(guó)聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度的同質(zhì)性

政府的連續(xù)與穩(wěn)定、行政的高效率與官員的高素質(zhì)、政治的清明與廉潔，是人類歷史上任何時(shí)期和任何國(guó)家一直追求的目標(biāo)。但在現(xiàn)代“行政科學(xué)”誕生和公務(wù)員制度建立以前，世界上所有的國(guó)家又都往往被行政管理的非科學(xué)化和無(wú)序狀態(tài)所困擾。在這一點(diǎn)上，美國(guó)也不例外。19—20 世紀(jì)之交，美國(guó)從聯(lián)邦到地方所進(jìn)行的政府改革運(yùn)動(dòng)特別是公務(wù)員制度的建立，主要的目的就是擺脫政府的無(wú)序狀態(tài)，解決政府腐敗問題。從這個(gè)角度上看，美國(guó)聯(lián)邦和地方政府在公務(wù)員制度上的同質(zhì)性是顯而易見的。

這種同質(zhì)性具體表現(xiàn)在：第一，無(wú)論聯(lián)邦還是地方政府，都追求政府的連續(xù)和穩(wěn)定。從理論上分析，政府能否保持連續(xù)和穩(wěn)定，是檢驗(yàn)政府這臺(tái)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)正常與否的一個(gè)重要標(biāo)識(shí)，而政府能否保持連續(xù)和穩(wěn)定，在一定程度上又取決于政治與行政之間是否有一個(gè)明確的劃分和界定，行政是否有一定的獨(dú)立地位，否則，行政完全從屬于政治或者被政治操控，就會(huì)導(dǎo)致“政黨分贓制”時(shí)代那種行政官員隨總統(tǒng)或者首相等政治家共進(jìn)退和政府大換班的后果，使政府因缺少連續(xù)和穩(wěn)定而陷入無(wú)序與混亂的狀態(tài)。為了改變這種狀態(tài)，19世紀(jì)后期和20世紀(jì)初期，美國(guó)從聯(lián)邦到地方都經(jīng)歷了政府或者市政改革運(yùn)動(dòng)。

在美國(guó)聯(lián)邦政府，1883 年國(guó)會(huì)通過的《彭德爾頓法》，第一次把政府官員分成兩個(gè)集團(tuán)——文職公務(wù)員集團(tuán)和政治官員集團(tuán)。Ronald N.Johnson,et al.,,Chicago:The University of Chicago Press,1994,p.32.文職公務(wù)員集團(tuán)屬于考選官員，不與總統(tǒng)共進(jìn)退，在政府中列入終身職（Tenure）系列，他們的工資福利待遇納入“職位分類”制度管理；與之相反，政治官員集團(tuán)屬于政治性任命官員，與總統(tǒng)共進(jìn)退，隨政府更迭。從理論上講，當(dāng)時(shí)美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)兩種官員集團(tuán)的清晰界定，一定程度上說是行政科學(xué)確立和美國(guó)行政管理進(jìn)步的標(biāo)志。當(dāng)然，美國(guó)公務(wù)員制度建立初期，劃入聯(lián)邦文職系統(tǒng)的公務(wù)員數(shù)量仍然十分有限，當(dāng)時(shí)大約占聯(lián)邦政府官員總數(shù)的10%—15%，后來(lái)發(fā)展到85%—90%。See Robert Maranto,,Connecticut:Greenwood Press,1993,p.19.但它卻代表了一種發(fā)展趨向，為公務(wù)員身份獨(dú)立提供了法律和制度保障。與此同時(shí)，公務(wù)員身份的獨(dú)立與特殊性，既保證了政府的連續(xù)與穩(wěn)定，又提高了政府的工作效率。

在地方政府，從19世紀(jì)后期開始的市政改革運(yùn)動(dòng)，一定程度上也以擺脫“城市老板”的政治控制為目的，進(jìn)而解決地方政府秩序混亂和政治腐敗等問題。特別是20 世紀(jì)初在美國(guó)地方政府開始逐漸普及的城市經(jīng)理制，強(qiáng)調(diào)“城市經(jīng)理的任職者必須具備市政管理的專業(yè)知識(shí)，為市政管理科學(xué)化開辟了道路”，同時(shí)，“在城市經(jīng)理制中，立法權(quán)與行政管理權(quán)被嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)，市議會(huì)與市經(jīng)理各有明確的分工。市議會(huì)議員主管立法與評(píng)聘市經(jīng)理，不得隨便干預(yù)行政事務(wù)，以便行政部門獨(dú)立行使職權(quán)”。從這個(gè)意義上說，盡管當(dāng)時(shí)美國(guó)聯(lián)邦和地方政府在改革的形式和內(nèi)容上存在一定的差異，但其終極目標(biāo)都是解決政府秩序混亂的問題，進(jìn)而追求政府的連續(xù)和穩(wěn)定。

第二，聯(lián)邦和地方政府都追求行政的高效率和官員的高素質(zhì)。在公務(wù)員制度建立之前，美國(guó)各級(jí)政府包括聯(lián)邦和地方政府普遍存在的問題是政治操控行政，并以“政黨分贓制”為表現(xiàn)形式。“政黨分贓制”的盛行，源于政治與行政之間的界限在當(dāng)時(shí)的美國(guó)還不甚明確，政府的規(guī)模與職能也比較有限，并且，真正的行政功能還沒有變得突出而重要。然而，19—20 世紀(jì)之交，美國(guó)社會(huì)和政治的變化，凸顯了政府行政功能的重要性。尤其是行政事務(wù)的繁雜使美國(guó)各級(jí)政府需要越來(lái)越多的專家，而“政黨分贓”和“城市老板”現(xiàn)象的存在，使政府在選任行政官員上默認(rèn)“任人唯親”原則，無(wú)法保證公務(wù)員的素質(zhì)，也妨礙了政府行政工作效率，所以從南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束伊始，美國(guó)人對(duì)“政黨分贓”和“城市老板”操控地方市政的現(xiàn)象抨擊得越來(lái)越多，并“期盼政府官員是‘有能力的’和‘稱職的’”Frederick C.Mosher,,New York:Oxford University Press,1982,p.64.，進(jìn)而保證行政的高效率。

當(dāng)時(shí)無(wú)論聯(lián)邦政府的吏制改革和公務(wù)員制度的建立，還是地方政府的市政改革和城市經(jīng)理制的廣泛采用，一定程度上都是針對(duì)政治與行政功能模糊而帶來(lái)的政府秩序混亂、“政黨分贓制”導(dǎo)致的政治腐敗與官員素質(zhì)低劣和政治操控行政而帶來(lái)的行政低效等問題，并通過一系列改革達(dá)到了突出行政功能和治理政府腐敗的目的。尤其值得提及的是，在20 世紀(jì)上半葉的幾十年時(shí)間里，美國(guó)地方政府“投入了相當(dāng)大的精力研究公共機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)問題，并試圖在公務(wù)員管理上找到一種最佳的控制尺度和最適合的等級(jí)結(jié)構(gòu)”David A.Schultz.et al.,,p.84.。正因?yàn)槿绱?，美?guó)工商企業(yè)界關(guān)于部門組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)研究，特別是以“泰勒制度”為特征的科學(xué)化管理經(jīng)驗(yàn)，“不僅很快被美國(guó)進(jìn)步主義改革家所接受，而且也被其作為范本在政府的實(shí)際管理中所仿效”Robert Maranto and David A.Schultz,,New York:University Press of America,1991,p.70.，美國(guó)各級(jí)政府管理的科學(xué)化趨向更為明顯。

此外，競(jìng)爭(zhēng)考試取仕，是保證政府官員素質(zhì)的一個(gè)重要前提，也是世界上許多國(guó)家選任高素質(zhì)官員的經(jīng)驗(yàn)積累。從公元6 世紀(jì)中國(guó)古代開始實(shí)行的科舉取仕，到17 世紀(jì)普魯士進(jìn)行的司法官員挑選，再到19 世紀(jì)70 年代英國(guó)政府文職官員的選任，都是以競(jìng)爭(zhēng)考試（Competitive Examination）和功績(jī)制（The Merit）為原則，目的是為了“選賢任能”。在19—20 世紀(jì)之交美國(guó)政府改革過程中，聯(lián)邦和地方也在積極學(xué)習(xí)并借鑒當(dāng)時(shí)先進(jìn)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)，通過《彭德爾頓法》和相關(guān)的地方政府改革辦法，在美國(guó)歷史上第一次把公務(wù)員選任建立在“功績(jī)制”原則的基礎(chǔ)之上。這一原則主要強(qiáng)調(diào)政府在錄用公務(wù)員的時(shí)候，首先經(jīng)過公開競(jìng)爭(zhēng)途徑，而不是政治忠誠(chéng)或者黨派屬性。同時(shí)在補(bǔ)充政府職位和公務(wù)員晉升的時(shí)候，也必須以“功績(jī)制”為原則。為了有效地實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)考試與貫徹“功績(jī)制”原則，美國(guó)在聯(lián)邦政府層面還建立了主管文官考試與管理的機(jī)構(gòu)——文官委員會(huì)。但與英國(guó)有些不同，美國(guó)公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)考試制度更具開放性和民主性的特點(diǎn)，即“公務(wù)員職位在任何層次上向全社會(huì)所有的階層開放的原則”Pendleton Act of 1883,In,New York:Holmes &Meier Publishers,Inc.,1976,pp.55-60.。以《彭德爾頓法》和地方改革法為基礎(chǔ)而建立的美國(guó)各級(jí)公務(wù)員制度，在錄用公務(wù)員時(shí)，不介意階級(jí)、等級(jí)、種族、宗教和地域等傾向，相反，“政府的職位通過公開考試向社會(huì)上所有人開放和為所有人提供公平的機(jī)會(huì)，而不考慮其來(lái)自經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景、宗教和地域背景，以及家庭和種族背景等”Lloyd W.Warner,et al,,New Haven:Yale University Press,1963,p.260.。因此，競(jìng)爭(zhēng)考試原則，既保證了公務(wù)員的素質(zhì)，又使政府的大門向全社會(huì)敞開，這也是保證人才源源不斷地流入美國(guó)各級(jí)政府的重要原因所在。

第三，聯(lián)邦和地方政府都追求行政獨(dú)立和政治廉潔。政府行政官員涉足或者卷入政治，是公務(wù)員制度建立之前世界上許多國(guó)家所帶有的普遍現(xiàn)象。這種現(xiàn)象源于政治與行政之間界限的模糊和混亂，從而形成政黨操控行政和行政依賴政治的互相依存的關(guān)系，其結(jié)果：一方面導(dǎo)致政府缺少連續(xù)和穩(wěn)定，影響行政效率和官員素質(zhì)；另一方面導(dǎo)致“政黨分贓”現(xiàn)象猖獗和政治腐敗盛行。為此，在19世紀(jì)80年代美國(guó)聯(lián)邦政府吏制改革和20 世紀(jì)初地方政府市政改革中，二者都把限制公務(wù)員涉足政治和追求行政獨(dú)立作為改革的主要內(nèi)容。

在美國(guó)聯(lián)邦政府層面，1883 年國(guó)會(huì)通過《彭德爾頓法》，第一次把“政治中立”（Political Neutrality）作為公務(wù)員制度原則寫入法律文本中，從而使行政官員擺脫了政黨政治的控制，同時(shí)也擺脫了總統(tǒng)和政治家的束縛，使其人格和身份更具獨(dú)立性。由于有了《彭德爾頓法》的保障，文職公務(wù)員的任職也不再受制于總統(tǒng)或者部門長(zhǎng)官，Pendleton Act of 1883,In,New York:Holmes &Meier Publishers,Inc.,1976,pp.55-60.如果沒有過失，他們可以長(zhǎng)期供職于聯(lián)邦政府。在這個(gè)意義上，文職公務(wù)員與政黨和總統(tǒng)的剝離，是行政官員遵守“政治中立”的先決條件，而公務(wù)員能夠堅(jiān)守“政治中立”，則是政府保持連續(xù)與穩(wěn)定的必要條件。從政治學(xué)理論上講，一臺(tái)政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)正常與否和效率如何，一定程度上有賴于職業(yè)官僚特別是有賴于沒有遭到政治綁架的文職公務(wù)員的身份獨(dú)立與否。在地方層面，20 世紀(jì)初市政改革后開始盛行的城市經(jīng)理制，亦是地方行政擺脫政黨控制的一種行之有效的管理模式。因?yàn)槌鞘薪?jīng)理制繼城市委員會(huì)制之后，“再次重申了市政選舉的無(wú)黨派原則，這對(duì)市長(zhǎng)暨議會(huì)制、乃至許多州政府的改革都產(chǎn)生了一定影響，較有力地摒棄了這些政府部門中的黨派勢(shì)力，使市政府在一定程度上擺脫了某一黨派操縱的命運(yùn)”。

盡管美國(guó)公務(wù)員“政治中立”的概念，最早是從英國(guó)引進(jìn)的，但在政治態(tài)度上，“美國(guó)人也并沒有完全仿效英國(guó)有關(guān)公務(wù)員政治中立方面的做法”Frederick C.Mosher,,p.68.。無(wú)論在聯(lián)邦還是地方政府改革中，美國(guó)人都努力把行政官員與政黨或者政治壓力相隔絕，并一直致力于提高對(duì)行政官員的保護(hù)和不希望那些與政治隔絕的公務(wù)員直接卷入政府決策。然而，美國(guó)分權(quán)的政治體制與多元的文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)，使公務(wù)員完全擺脫政治控制而實(shí)現(xiàn)真正的“政治中立”，恐怕也不是一件容易的事情。與英國(guó)不同，美國(guó)公務(wù)員制度中沒有設(shè)立像英國(guó)行政級(jí)別那樣的高級(jí)公務(wù)員崗位，也沒有常任的下屬秘書，甚至“美國(guó)公務(wù)員中的等級(jí)界限也不像英國(guó)那樣清晰”Frederick C.Mosher,“Features and Problems of the Federal Civil Service”,in,By the American Assembly,Columbia University,N.J:Prentice-Hall,Inc.,Englewood Cliffs,1965,p.163.。更為重要的是，美國(guó)還保留一部分總統(tǒng)“政治任命”的公務(wù)員崗位。這些特殊因素的存在，一定程度上使美國(guó)各級(jí)政府中公務(wù)員“政治中立”問題變得更為復(fù)雜，也更難解決。

還需要指出的是，公務(wù)員卷入政治或者被政治綁架，必然帶來(lái)政府腐敗。從理論上講，權(quán)力和腐敗是一對(duì)孿生子，并且權(quán)力決定腐敗的大小和程度。但導(dǎo)致腐敗的因素則是掌握權(quán)力的機(jī)構(gòu)和人，政府和官員是決定性因素。因?yàn)檎莆諜?quán)力和分配資源，易于成為腐敗的滋生地，特別是在政府權(quán)力得不到有效監(jiān)督和控制的狀態(tài)下，腐敗更會(huì)無(wú)孔不入，最終還會(huì)演變成“體制腐敗”，并且，體制腐敗是其他一切形式腐敗的基礎(chǔ)。美國(guó)雖是新大陸上的近代民主國(guó)家，當(dāng)時(shí)人們所崇尚的好政府，就是沒有腐敗的廉潔政府，但在美國(guó)歷史演進(jìn)中，政府仍未逃脫腐敗的侵蝕。因此，在19—20 世紀(jì)之交的美國(guó)各級(jí)政府改革運(yùn)動(dòng)中，治理官場(chǎng)腐敗亦是一項(xiàng)重要的任務(wù)。

19 世紀(jì)后期美國(guó)聯(lián)邦政府改革和由《彭德爾頓法》確立的“考試競(jìng)爭(zhēng)、職務(wù)常任和政治中立”Frederick C.Mosher,,New York:Holmes&Meier Publishers,Inc.,1976,p.55.三項(xiàng)原則，都與治理和解決政府在選官任官上的腐敗有著一定程度上的關(guān)聯(lián)度。公平競(jìng)爭(zhēng)考試原則，把住了公務(wù)員進(jìn)入政府的入口，解決了此前在官員選任上的長(zhǎng)官意志和黨派因素及由此帶來(lái)的腐敗，進(jìn)而保證了公務(wù)員錄用的公平與公正；職務(wù)常任原則，保障了公務(wù)員沒有過失可以長(zhǎng)期任職，不會(huì)因?yàn)槿藶榛蛘哒我蛩囟浑S意解職，避免了此前政府管理公務(wù)員中的不正常和不正當(dāng)?shù)默F(xiàn)象；政治中立原則，保證了公務(wù)員不被政治或者政黨挾持和左右，成為超然的行政力量，避免了此前的政治侵蝕和官場(chǎng)腐敗。而20世紀(jì)初以來(lái)的地方政府市政改革，除了解決政府效率問題以外，重點(diǎn)就是扭轉(zhuǎn)“城市老板”把控政府和任用親信的局面，治理市政管理中的腐敗問題。20 世紀(jì)以前，美國(guó)聯(lián)邦政府傳統(tǒng)上信奉自由放任主義，“管的少的政府，便是好政府”的理念深入人心。在這種意識(shí)主導(dǎo)下，美國(guó)州和地方政府在市政管理上顯現(xiàn)出混亂無(wú)序的狀態(tài)，這便為地方上職業(yè)政客覬覦市政權(quán)力提供了便利。當(dāng)時(shí)在地方上有一批職業(yè)政客，其后臺(tái)和靠山便是某些大黨，他們可以利用黨派勢(shì)力操縱市政的政治競(jìng)選、官員選任和財(cái)政支出等重要政府職能，但這些職業(yè)政客本人通常不出任顯要公職，而在幕后發(fā)號(hào)施令，充當(dāng)市政府中的無(wú)冕之王，即“城市老板”?！俺鞘欣习濉爆F(xiàn)象，就是當(dāng)時(shí)美國(guó)地方政府中既典型又普遍的腐敗問題。“城市老板把持市政，使本來(lái)就軟弱松散的市政機(jī)構(gòu)更趨混亂。他們及其麾下的黨派勢(shì)力坐鎮(zhèn)州、市兩級(jí)立法部門，擺布市政，致使城市政府形同虛設(shè)，行政部門如市長(zhǎng)等也無(wú)實(shí)權(quán)可言。他們以市政權(quán)力為資本，無(wú)所顧忌地營(yíng)私舞弊、中飽私囊，種種骯臟交易不勝枚舉，腐敗之風(fēng)充斥于各大城市，導(dǎo)致市政管理混亂、市政建設(shè)呈現(xiàn)嚴(yán)重的無(wú)政府狀態(tài)?！睘榇?，19 世紀(jì)后期以來(lái)的美國(guó)進(jìn)步主義改革運(yùn)動(dòng)以及20世紀(jì)以后地方政府管理上力推的強(qiáng)市長(zhǎng)制和城市經(jīng)理，一定程度上就是要改變“城市老板”時(shí)代的市政管理方式和治理地方政府腐敗。尤其是以城市經(jīng)理制為管理形式的地方市政改革，因其仿效企業(yè)的管理方法，崇尚科學(xué)化和專業(yè)化管理，追求政府秩序、行政效率和政治廉潔，而受到了高度的贊譽(yù)，城市經(jīng)理制也得到了廣泛的采用，并成為“二戰(zhàn)”后美國(guó)地方政府市政改革的一個(gè)發(fā)展方向。

三、美國(guó)聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度的異質(zhì)性

上文所討論的美國(guó)聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度在追求政府連續(xù)與穩(wěn)定、行政效率與官員素質(zhì)、政治中立與政治廉潔等方面的同質(zhì)性，是對(duì)二者進(jìn)行比較研究的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，還有必要進(jìn)一步挖掘二者在公務(wù)員制度上的差異性，進(jìn)而深入研究美國(guó)聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度各自所具有的特殊性及其深層的制度因素。

首先，二者的異質(zhì)性體現(xiàn)在聯(lián)邦和地方政府在公務(wù)員考選與聘任的形式上。美國(guó)公務(wù)員制度建立的最重要標(biāo)志，是實(shí)行“競(jìng)爭(zhēng)取仕”，核心原則是“功績(jī)制”，所以，無(wú)論聯(lián)邦還是地方政府都基本遵循這一原則。但在實(shí)施過程中，二者在公務(wù)員選任形式上還是存在著一定的差異。

在聯(lián)邦政府層面，公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)考試有較為硬性的規(guī)定，并且，考試與錄用在形式上規(guī)范得較為嚴(yán)格，不僅有法律上的原則規(guī)定，而且還有詳細(xì)的操作流程。第一，為了有效地實(shí)施公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)考試，聯(lián)邦政府設(shè)立了專門的考試機(jī)構(gòu)。根據(jù)1883年《彭德爾頓法》，聯(lián)邦政府設(shè)立了文官委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)與公務(wù)員考試相關(guān)的事宜。第二，聯(lián)邦政府賦予文官委員會(huì)以較大的權(quán)力。在《彭德爾頓法》中，從第一部分到第三部分是關(guān)于建立文官委員會(huì)的專門條款，Ronald N.Johnson,et al.,,Chicago:The University of Chicago Press,1994,p.33.法律授權(quán)：建立由總統(tǒng)任命、參議院同意和由來(lái)自兩個(gè)政黨的三人組成的文官委員會(huì)。Donald R.Harvey,,New York:Praeger Publishers,1970,p.7.委員不能再擔(dān)任其他政府職務(wù)，每年從聯(lián)邦政府領(lǐng)得薪水3500美元?！拔瘑T會(huì)甚至被授予競(jìng)爭(zhēng)考試與‘功績(jī)制’保護(hù)者的頭銜?！?span id="ldjtz33" class="footnote_content" id="jz_3_181" style="display: none;">Pendleton Act of 1883,Section I,U.S.47 Cong.,2d Sess.,1883.Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office.通過文官委員會(huì)的設(shè)立及相關(guān)規(guī)定，足見聯(lián)邦政府改革對(duì)競(jìng)爭(zhēng)考試和“功績(jī)制”原則的重視程度。第三，公務(wù)員考試與錄用程序規(guī)定得較為詳細(xì)和縝密。根據(jù)法律規(guī)定，聯(lián)邦公務(wù)員考試的步驟包括：發(fā)布資格要求、考試安排、考試公開通知，候選人遞交申請(qǐng)表、文官委員會(huì)審查申請(qǐng)表和候選人資格；舉行考試、評(píng)卷和為合格者注冊(cè)；答復(fù)錄用機(jī)關(guān)提出的要求，并選出三名優(yōu)秀者，然后由相關(guān)機(jī)關(guān)在前三名候選人中挑選和委派等。Frederick C.Mosher,“Features and Problems of the Federal Civil Service”,in,By the American Assembly,pp.163-164.1978年改革以后，由聯(lián)邦人事管理總署與一些機(jī)構(gòu)和部門的人事管理機(jī)關(guān)把花名冊(cè)的前七人推薦給用人單位。用人單位經(jīng)過嚴(yán)格的挑選，從七人中選出一人。如果用人單位認(rèn)為推薦的七人都不合乎要求，可以全部退回，由聯(lián)邦人事管理總署另行推薦。

與聯(lián)邦政府相比，地方政府對(duì)公務(wù)員選任并沒有競(jìng)爭(zhēng)考試的硬性規(guī)定，而主要是通過聘任的形式完成對(duì)其錄用，尤其以中小城市采用的選任城市經(jīng)理人及其公務(wù)員職業(yè)群體為典型，但在選聘中仍然重點(diǎn)考察候選人的個(gè)人素質(zhì)和管理能力，遵守“功績(jī)制”原則。在通常的情況下，地方政府城市經(jīng)理人及由其組成的公務(wù)員專業(yè)群體主要由市議會(huì)聘任，其目的是保證城市經(jīng)理人及公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，并免于黨派與相關(guān)利益集團(tuán)的干擾。在美國(guó)地方政府管理領(lǐng)域中，公務(wù)員一般具有如下特點(diǎn)：第一，有一定的專業(yè)知識(shí)，而且“二戰(zhàn)”后他們的知識(shí)水平有走高的趨向。根據(jù)學(xué)者的研究統(tǒng)計(jì)，“地方政府經(jīng)理人的任職平均年限和工作經(jīng)歷都在增長(zhǎng)。教育水平在不斷提高，教育背景從最初的以工程專業(yè)為主向多樣化發(fā)展的同時(shí)，更集中在專業(yè)化的教育和在職教育。目前，地方政府城市經(jīng)理人大多具有公共管理方面的教育背景”。第二，有一定的行政權(quán)力，而且“二戰(zhàn)”后行政權(quán)力有擴(kuò)大的趨向。行政權(quán)力突出了以城市經(jīng)理人為代表的地方公務(wù)員在地方政府行政管理中所發(fā)揮的作用。他們運(yùn)用所具備的專業(yè)知識(shí)，借用企業(yè)科學(xué)化和效率化管理經(jīng)驗(yàn)，以專業(yè)化的手段全面掌控地方市政管理大權(quán)，加速了地方政府公務(wù)員的專業(yè)化進(jìn)程。在美國(guó)公務(wù)員專業(yè)化上，地方政府遠(yuǎn)勝于聯(lián)邦政府，也正是因?yàn)檫@種專業(yè)化程度，美國(guó)地方政府公務(wù)員的“專才”特點(diǎn)更加突出。

其次，二者的異質(zhì)性還體現(xiàn)在聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員“通才”與“專才”的專業(yè)化程度上。政府在錄用行政官員上的“通才”與“專才”傾向，原本是英美兩國(guó)公務(wù)員制度的主要差異，并且，在西方公務(wù)員制度研究中，有關(guān)“‘通才’與‘專才’的論題在文獻(xiàn)中是很普遍的”。因受歷史傳統(tǒng)和政治文化的制約，同時(shí)也受中國(guó)科舉取仕制度的影響，英國(guó)自1870年正式建立公務(wù)員制度伊始，就帶有偏愛“通才”的傾向。英國(guó)公務(wù)員制度“通才”的特點(diǎn)是主要以牛津和劍橋大學(xué)的文科高才生為樣本，重視公務(wù)員的學(xué)歷和教育背景、書面考試成績(jī)、綜合行政才能、應(yīng)變能力、分析和解決問題的能力等，而不重視專業(yè)技術(shù)和技能，不欣賞專家和“專才”。與之相比，美國(guó)特殊的地理環(huán)境和文化背景，特別是實(shí)用主義的政治文化傳統(tǒng)，使美國(guó)從1883 年聯(lián)邦公務(wù)員制度建立開始，就已顯現(xiàn)出偏好“專業(yè)化”和“實(shí)用性”的特點(diǎn)，政府對(duì)能夠解決實(shí)際問題的專家情有獨(dú)鐘，在公務(wù)員錄用上偏愛“專才”。在這個(gè)意義上說，美國(guó)更像是“一個(gè)偏愛實(shí)用性政府”Steven W .Hays,and Richard C.Kearney,“Examination in the Public Service,”In,New York,1982,p.27.的國(guó)家。美國(guó)公務(wù)員制度“專才”的特點(diǎn)，更多地強(qiáng)調(diào)和突出專家的作用，如法學(xué)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家、政治學(xué)與國(guó)際戰(zhàn)略學(xué)專家、科技和農(nóng)技專家等，都在聯(lián)邦政府公務(wù)員的錄用和使用中占有優(yōu)越地位?！岸?zhàn)”后，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，尤其是美國(guó)世界領(lǐng)袖大國(guó)地位的確立，聯(lián)邦政府職能不斷擴(kuò)大，社會(huì)對(duì)專家的需求更加迫切，美國(guó)公務(wù)員“專才”結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)更為突出，優(yōu)勢(shì)更加凸顯，特別是在一些特殊的管理領(lǐng)域，大量有專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家在高級(jí)公務(wù)員隊(duì)伍中供職，顯然有助于政府決策的準(zhǔn)確與科學(xué)。

然而，當(dāng)我們把美國(guó)聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員放在一起進(jìn)行比對(duì)的時(shí)候，亦會(huì)發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦公務(wù)員的“專才”特點(diǎn)似乎又不那么明顯，相反，地方公務(wù)員則更帶有“專才”的特質(zhì)。美國(guó)聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員的“通才”和“專才”差異，更多地體現(xiàn)在公務(wù)員專業(yè)化程度上，而在這一點(diǎn)上，以城市經(jīng)理人為典型的美國(guó)地方政府公務(wù)員職業(yè)群體更突出。因?yàn)榕c聯(lián)邦政府比較，地方公務(wù)員專業(yè)化受到了高度重視，其價(jià)值觀念深入人心，得到了地方社會(huì)的普遍青睞。與聯(lián)邦政府中高級(jí)公務(wù)員相比，地方城市經(jīng)理人作為市政行政首腦的特點(diǎn)亦更為突出，他們掌握地方政府行政大權(quán)，在處理市政管理工作中擁有很大的自主性。而且“二戰(zhàn)”后，隨著國(guó)際城市經(jīng)理協(xié)會(huì)（International City/County Management Association，簡(jiǎn)稱ICMA）對(duì)城市經(jīng)理人職業(yè)的承認(rèn)，把經(jīng)理人列為地方政府專業(yè)管理人員行列，并形成以城市經(jīng)理人為主的地方政府公務(wù)員專業(yè)管理群體，其專業(yè)化特征尤為明顯。具體表現(xiàn)在：第一，他們大多是國(guó)際城市經(jīng)理協(xié)會(huì)的成員，遵守其職業(yè)章程，信守其職業(yè)理念、價(jià)值觀念和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；第二，國(guó)際城市經(jīng)理協(xié)會(huì)和地方社會(huì)對(duì)公務(wù)員群體的職業(yè)能力要求也越來(lái)越高；第三，公務(wù)員直接參與和處理地方管理所面臨的高度復(fù)雜而棘手的問題，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，美國(guó)地方政府公務(wù)員還呈現(xiàn)出年輕化、資歷化、白人占主導(dǎo)、教育學(xué)歷走高（管理學(xué)碩士、博士比例較高）和流動(dòng)性較大的特點(diǎn)。美國(guó)地方政府公務(wù)員在專業(yè)化上所顯現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，在聯(lián)邦政府中或者是不甚明顯，抑或并不占主流。

最后，二者的異質(zhì)性體現(xiàn)在聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員“政治身份”與“行政角色”上。本文所討論的問題，主要涉及在理論上界定政治與行政之間的關(guān)系，在政治實(shí)踐上明晰行政官員“政治身份”和“行政角色”孰輕孰重的問題。按照經(jīng)典作家包括上文所談到的威爾遜、古德諾和馬克斯·韋伯等的理論闡釋，“行政科學(xué)”的誕生和公務(wù)員制度的創(chuàng)立，在一定程度上可以解決政治與行政之間關(guān)系和公務(wù)員身份與角色定位的問題，但政治與行政是一個(gè)連續(xù)的過程，我們很難劃定政治決策在哪里結(jié)束，而行政執(zhí)行又在哪里開始。在這一理論前提下，即使公務(wù)員制度建立和扮演獨(dú)立行政角色的公務(wù)員隊(duì)伍形成，其身份的兩棲性或者說模糊性依然存在，這種情況在聯(lián)邦政府層面更為突出。所以，當(dāng)我們把美國(guó)聯(lián)邦和地方政府進(jìn)行比對(duì)時(shí)，仍然會(huì)發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦公務(wù)員的“政治身份”較為明顯，而地方公務(wù)員的“行政角色”較為突出，這正是二者的重要差異所在。

在聯(lián)邦政府，公務(wù)員尤其是中高級(jí)公務(wù)員通過考試任職，他們職務(wù)常任，并且掌握各種信息和熟悉政府工作流程。在公務(wù)員制度的保護(hù)下，他們負(fù)責(zé)處理日常行政事務(wù)、掌握國(guó)家管理的具體過程，數(shù)目龐大、無(wú)處不在而又無(wú)事不參與，在政府中處于特殊地位。他們不僅有能力把握政府的行政運(yùn)作，甚至有能力掌控政府的政治走向，以至學(xué)者甚至直接指出，在美國(guó)，只有“職業(yè)官僚才是真正的聯(lián)邦政府”Edward Sidlow,et al,,Belmont,CA:Wadsworth/Thomson Learning,2002,p.234.。此外，還需要注意的是，“以美國(guó)方式發(fā)展而成的分權(quán)制遠(yuǎn)沒有創(chuàng)造出一個(gè)服從總統(tǒng)意志的行政工具”，而且“行政機(jī)構(gòu)的分散性特點(diǎn)使總統(tǒng)在試圖指導(dǎo)政府工作時(shí)遇到了巨大的挑戰(zhàn)”，所以聯(lián)邦政府規(guī)模和權(quán)力越大，公務(wù)員的權(quán)勢(shì)越膨脹，而總統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)亦更為嚴(yán)峻。在現(xiàn)代美國(guó)聯(lián)邦行政部門，高級(jí)公務(wù)員作為知識(shí)精英，可以通過參與政治決策的形式來(lái)制約總統(tǒng)；作為政府行政主管，他們可以通過提供方案、資料和信息等途徑來(lái)影響總統(tǒng)決策；作為合法的政策執(zhí)行者，他們也可以在執(zhí)行政策與法規(guī)的過程中擁有很大的自主權(quán)。所以，美國(guó)前副總統(tǒng)蒙代爾已注意到，“歷史上的每位總統(tǒng)都遇到過這樣一個(gè)問題，即如何防止職業(yè)公務(wù)員閹割總統(tǒng)的政策”。

與聯(lián)邦政府相比，以城市經(jīng)理人為主體的美國(guó)地方政府公務(wù)員群體，則更多的是專業(yè)化管理群體，扮演著真正的“行政角色”，而不像聯(lián)邦政府公務(wù)員那樣，有更多的機(jī)會(huì)直接或者間接地參與政治。關(guān)于這一點(diǎn)，正像王旭教授所指出的那樣，“城市政府職能主要在行政領(lǐng)域，而非政治。聯(lián)邦一級(jí)政府主掌重大問題的決策和公共問題，是政治至上的，但對(duì)地方一級(jí)主要負(fù)責(zé)公共管理，行政至上”。正因?yàn)槿绱?，城市?jīng)理人作為地方政府公務(wù)員的代表，其承擔(dān)著市政府行政首腦的責(zé)任，擁有行政全權(quán)，不存在聯(lián)邦政府公務(wù)員一定程度上向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，抑或與總統(tǒng)之間存在牽制關(guān)系的問題，而在地方政府行政管理中自主地發(fā)揮著主導(dǎo)或者至關(guān)重要的作用。更為重要的是，美國(guó)地方政府“城市經(jīng)理由市議會(huì)聘任而不是民選”以及“起用市政管理方面的主要是文科的人才治理城市”的特點(diǎn)，不僅保證了城市經(jīng)理的高素質(zhì)和免受政治干擾，而且促進(jìn)了美國(guó)地方政府管理的科學(xué)化和公務(wù)員群體的專業(yè)化。

余論

通過上文的討論和分析，我們可以看到：美國(guó)聯(lián)邦和地方政府在公務(wù)員制度上，既帶有同質(zhì)性又具有異質(zhì)性。同質(zhì)性源于行政功能的獨(dú)立性，而異質(zhì)性則源于美國(guó)二元政府體制的特殊性。

從政治學(xué)理論上分析，行政與政治之間既應(yīng)該相互依存又必須保持分立的關(guān)系，只有這樣才能保證政府的連續(xù)與穩(wěn)定、行政的高效率與政治的廉潔，這也是“行政科學(xué)”研究的核心內(nèi)容所在。然而，在現(xiàn)代“行政科學(xué)”誕生和公務(wù)員制度建立以前，世界上幾乎所有的國(guó)家都未能接受“行政科學(xué)”的概念和意識(shí)，亦不存在對(duì)行政與政治之間關(guān)系的科學(xué)界定，相反，政治或者政黨操控行政現(xiàn)象較為普遍，結(jié)果便導(dǎo)致上文所討論的政府秩序混亂、行政低效和政治腐敗。在這一點(diǎn)上，美國(guó)也不具有特殊性，所以19—20世紀(jì)之交，美國(guó)從聯(lián)邦到地方都掀起了政府或者市政改革運(yùn)動(dòng)。盡管當(dāng)時(shí)聯(lián)邦和地方政府在改革形式甚至改革內(nèi)容上存在一定的差異，但明晰行政與政治之間的關(guān)系尤其是強(qiáng)調(diào)行政功能的獨(dú)立地位，通過建立公務(wù)員制度來(lái)解決政府秩序、效率和腐敗問題，便成為二者改革所要達(dá)到的共同目標(biāo)。正因?yàn)槿绱?，才出現(xiàn)我們所討論的美國(guó)聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度上的同質(zhì)性問題。

從政府體制上看，美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家。在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦、州和地方呈現(xiàn)出明顯的二元政府體制特征，并且，州和地方政府的自治權(quán)很大。從歷史傳統(tǒng)和政治文化上看，美國(guó)是先有州和地方政府，然后才有聯(lián)邦政府。當(dāng)年在制憲會(huì)議上，13個(gè)殖民地的制憲代表為了保留地方自治權(quán)，在費(fèi)城足足爭(zhēng)論了幾個(gè)月，代表們最終以政治妥協(xié)的方式接受了聯(lián)邦制，給州政府保留一定的權(quán)力，尤其是保留了具體管理地方市政的行政權(quán)力，并把這種保障條款寫入憲法。正因?yàn)閼椃ǖ倪@種權(quán)力分割，美國(guó)從建國(guó)伊始，其政府體制就帶有二元性的特征。一方面聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)管理重大的政治、經(jīng)濟(jì)和外交決策等問題，更多地帶有政治性；另一方面地方政府負(fù)責(zé)管理具體的地方公共事務(wù)和社會(huì)生活等問題，行政性更為突出。也正因?yàn)槿绱?，美?guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員所具有的政治身份和地方政府公務(wù)員所扮演的行政角色便不可能完全相同，所以二者在公務(wù)員制度上所顯現(xiàn)的異質(zhì)性，也就不足為怪了。