◎范慶波 威海海事局石島海事處

王群朋 朱俊 廣州航海學(xué)院海運(yùn)學(xué)院

1.引言

隨著“交通強(qiáng)國(guó)”“海洋強(qiáng)國(guó)”等海洋戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，我國(guó)航運(yùn)業(yè)及港口建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，涉水工程施工項(xiàng)目日漸增多，水上交通安全問(wèn)題日益凸顯，海事部門(mén)對(duì)涉水工程施工作業(yè)安全監(jiān)管歸屬于通航管理，同時(shí)涵蓋船舶管理、船員管理、防污染管理等相關(guān)內(nèi)容，開(kāi)展涉水工程施工作業(yè)海事安全監(jiān)管研究，對(duì)于理清監(jiān)管思路，提升海事監(jiān)管效率和公共服務(wù)能力具有重要意義。

石島轄區(qū)目前正在施工的涉水項(xiàng)目有：華能山東石島灣核電廠取排水工程、國(guó)和一號(hào)示范工程海工工程等，各類涉水項(xiàng)目依托施工船舶、設(shè)施等開(kāi)展施工作業(yè)，部分施工項(xiàng)目具有投入船舶數(shù)量多、船況及船員配置情況參差不齊、船型以小型船舶為主、施工項(xiàng)目管理情況差等特點(diǎn)，存在較大的安全隱患。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外涉水工程施工過(guò)程中安全事故時(shí)有發(fā)生，危及施工船舶、施工人員安全，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，例如：法國(guó)一艘自升式施工船在海上風(fēng)電場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)鉆孔并安裝風(fēng)電基樁過(guò)程中，出現(xiàn)大量液壓油泄露，造成嚴(yán)重海洋環(huán)境污染；巨型耙吸式挖泥船在天津港航道附近施工時(shí)，與大型集裝箱輪碰撞側(cè)沉；挖泥船“航浚11”輪在廣東伶仃航道水域與附近兩艘船發(fā)生碰撞等，涉水工程施工作業(yè)安全事故給海事安全監(jiān)管敲響了警鐘。涉水項(xiàng)目施工作業(yè)期間存在諸多風(fēng)險(xiǎn)：施工船舶頻繁進(jìn)出施工作業(yè)水域，增加了施工水域的交通流密度，對(duì)附近通航船舶構(gòu)成一定的礙航性，存在船舶碰撞風(fēng)險(xiǎn)；施工期間可能受到臺(tái)風(fēng)、寒潮、強(qiáng)對(duì)流、大霧等惡劣天氣影響，若采取防抗措施不當(dāng)，存在船舶傾覆、擱淺等風(fēng)險(xiǎn)等。

綜上所述，涉水工程施工項(xiàng)目在施工過(guò)程中對(duì)通航環(huán)境造成一定影響，存在諸多施工作業(yè)隱患及風(fēng)險(xiǎn)，本文以石島轄區(qū)涉水項(xiàng)目施工作業(yè)安全監(jiān)管為研究對(duì)象，分析目前安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題，并提出針對(duì)性措施，以期規(guī)范涉水項(xiàng)目施工作業(yè)海事安全監(jiān)管。

2.涉水工程施工作業(yè)海事安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 做好施工項(xiàng)目前期督導(dǎo)

（1）提前了解涉水工程施工作業(yè)基本情況，對(duì)項(xiàng)目存在的通航安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行會(huì)商研判，及時(shí)提供安全信息服務(wù)，強(qiáng)化安全生產(chǎn)意識(shí)。

（2）督促行政相對(duì)人建立建設(shè)單位－施工單位－分包單位－施工船舶－船員的安全管理責(zé)任網(wǎng)鏈機(jī)制，詳細(xì)掌握船舶、船員情況和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)。

（3）要求建設(shè)單位成立施工項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)海上施工船舶安全、應(yīng)急管理及統(tǒng)一指揮工作的組織和協(xié)調(diào)調(diào)度，并成為施工船舶與海事部門(mén)溝通協(xié)調(diào)的紐帶，確保相關(guān)單位和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度之間24小時(shí)通信聯(lián)絡(luò)暢通。

（4）制定船舶進(jìn)出施工水域報(bào)告制，要求所有進(jìn)出施工區(qū)域的船舶提前向海事部門(mén)報(bào)告動(dòng)態(tài)，無(wú)關(guān)船舶不得進(jìn)入施工區(qū)域，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)施工秩序管理，降低施工作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 狠抓施工項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理

（1）定期對(duì)重點(diǎn)涉水工程施工作業(yè)進(jìn)行陸地巡查、海上巡航，做好現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，并在重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)環(huán)節(jié)做好盯防。

（2）運(yùn)用VTS、AIS、CCTV等遠(yuǎn)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管手段對(duì)轄區(qū)涉水工程施工作業(yè)進(jìn)行監(jiān)控監(jiān)督。

（3）貫徹落實(shí)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”要求，根據(jù)涉水項(xiàng)目計(jì)劃和進(jìn)度定期全面檢查施工作業(yè)情況，對(duì)違法違章行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處。

（4）及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)惡劣天氣預(yù)警預(yù)防信息，做好大風(fēng)、大霧等惡劣天氣施工船舶安全監(jiān)管，提醒施工作業(yè)人員和船舶提前做好防抗準(zhǔn)備。

2.3 對(duì)施工項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審批

（1）在施工前要求施工單位提交作業(yè)或者活動(dòng)保障措施方案、應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任制度文本，督促施工單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

（2）嚴(yán)把施工船舶準(zhǔn)入關(guān)，制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)施工船舶的現(xiàn)場(chǎng)核查，杜絕船舶、設(shè)施帶“病”施工。

（3）在施工期間，立足海事監(jiān)管職責(zé)，不定期會(huì)同建設(shè)單位、施工單位、港口調(diào)度、引航等相關(guān)部門(mén)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，探討項(xiàng)目施工過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)及需求，積極組織對(duì)策研究。

（4）對(duì)行政相對(duì)人在行政許可審批過(guò)程中存在的疑問(wèn)進(jìn)行指導(dǎo)、答疑，并提出修改完善意見(jiàn)，確保在辦理水上水下作業(yè)和活動(dòng)許可（簡(jiǎn)稱“水工許可”）過(guò)程中一次性通過(guò)材料審批，讓行政相對(duì)人“少跑腿”。

2.4 對(duì)涉水工程進(jìn)行全程閉環(huán)管理

對(duì)涉水施工項(xiàng)目形成局屬主管部門(mén)─現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)─局屬主管部門(mén)全程閉環(huán)管理模式。

（1）涉水施工項(xiàng)目經(jīng)局屬主管部門(mén)審批后，通過(guò)《水上水下作業(yè)和活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)核查信息流轉(zhuǎn)表》的形式，將涉水項(xiàng)目相關(guān)信息和監(jiān)管要求通知現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)。

（2）.現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在工程開(kāi)工前制定檢查計(jì)劃，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，對(duì)檢查缺陷較多項(xiàng)目增加檢查頻次，并在施工期日常監(jiān)管中形成現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理情況信息反饋機(jī)制，將檢查、核查情況反饋至局屬主管部門(mén)。

（3）局屬主管部門(mén)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管情況不定期召集建設(shè)單位、施工單位負(fù)責(zé)人對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)，擺清楚、講明白施工過(guò)程中存在的安全隱患，督促其限期整改。

（4）現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)將整改落實(shí)情況告知局屬主管部門(mén)。

3.監(jiān)管過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

3.1 適應(yīng)轄區(qū)實(shí)際的施工區(qū)域現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、運(yùn)行實(shí)施機(jī)制尚未形成

（1）基層現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法動(dòng)態(tài)管控、遠(yuǎn)程運(yùn)行監(jiān)控、監(jiān)管信息流轉(zhuǎn)等方面有待進(jìn)一步完善，執(zhí)法人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的檢查清單、檢查內(nèi)容、檢查要點(diǎn)、處置要求等內(nèi)容還存在執(zhí)法盲點(diǎn)。

（2）現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的一線優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到充分發(fā)揮，未充分利用好現(xiàn)有裝備來(lái)完成施工現(xiàn)場(chǎng)的巡查、檢查，尤其是AIS、CCTV等遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)備的應(yīng)用，另外在維護(hù)施工現(xiàn)場(chǎng)通航和作業(yè)秩序的措施不多、落實(shí)力度不夠。

（3）對(duì)在海事監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多采用口頭警告、限期整改的方式，未真正發(fā)揮行政處罰手段的震懾力，不能很好的引起施工單位、施工船舶的重視，且對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)效果的跟蹤力度不夠。

3.2 海事部門(mén)對(duì)涉水工程施工作業(yè)的介入時(shí)間、介入重點(diǎn)未明確

近幾年，交通運(yùn)輸部為進(jìn)一步深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，先后多次對(duì)涉水工程通航安全管理規(guī)定進(jìn)行修訂，在最新修訂的《中華人民共和國(guó)水上水下作業(yè)和活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2021年第24號(hào)）中，要求水上水下作業(yè)和活動(dòng)施工前提交保障措施方案、應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任制度文本，規(guī)定中未明確海事部門(mén)對(duì)涉水工程施工作業(yè)的介入時(shí)間、介入重點(diǎn)等。目前轄區(qū)部分大型涉水項(xiàng)目在前期審查階段，港航主管機(jī)關(guān)會(huì)向海事主管部門(mén)征求意見(jiàn)，設(shè)計(jì)部門(mén)在工可、初設(shè)和施工圖審查階段也會(huì)邀請(qǐng)具有海事管理專業(yè)的專家參會(huì)討論并形成參會(huì)意見(jiàn)，但是，海事機(jī)關(guān)也僅作為工程建設(shè)前期階段的會(huì)議參加單位，且海事機(jī)關(guān)介入缺少相關(guān)法律法規(guī)的支撐，所提意見(jiàn)具有一定的局限性，不能很好的體現(xiàn)主管機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，使海事部門(mén)在涉水工程前期審查階段缺少話語(yǔ)權(quán)，如果項(xiàng)目建成后存在通航影響問(wèn)題，將增加后期海事安全監(jiān)管的難度。

3.3 施工單位安全生產(chǎn)意識(shí)淡薄、主體責(zé)任落實(shí)不到位

（1）施工單位在申請(qǐng)水工許可時(shí)需要提交經(jīng)過(guò)專家評(píng)審的保障措施方案、應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任制度文本，上述材料中制定了詳細(xì)的施工通航安全保障措施及施工應(yīng)急預(yù)案、明確了各方責(zé)任，上述材料是上級(jí)部門(mén)督促施工單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的有力武器，施工單位未對(duì)制定的保障措施引起足夠重視，落實(shí)力度不夠。

（2）施工應(yīng)急預(yù)案可操作性較差，未按照要求定期組織應(yīng)急演練。

（3）施工單位盲目追求利益，采用安全性能較差的船舶參與施工，且忽視對(duì)施工船舶管理，施工作業(yè)和航行安全存在極大隱患。

（4）部分施工單位未能與施工船舶、施工人員建立有效的安全監(jiān)督管理機(jī)制，安全員設(shè)立不及時(shí)、不到位，未能簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)，以及建立安全檔案、違法記錄和日常工作記錄等文字資料。

（5）安全管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)不全面，目前許多施工單位的安全管理機(jī)構(gòu)和體系沒(méi)有達(dá)到安全管理要求，未根據(jù)項(xiàng)目工藝流程，把各個(gè)環(huán)節(jié)的安全生產(chǎn)問(wèn)題有所顧及，尤其是與建設(shè)單位的安全責(zé)任管理職責(zé)劃分。

4.建議與對(duì)策

4.1 強(qiáng)化海事管理服務(wù)理念，提升海事執(zhí)法能力建設(shè)

（1）組織執(zhí)法人員開(kāi)展針對(duì)性培訓(xùn)。將涉水工程施工作業(yè)安全監(jiān)管方面的法律法規(guī)、審批流程、監(jiān)管要點(diǎn)、處置要求等方面的內(nèi)容進(jìn)行匯總，梳理日常監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題、短板，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升教育培訓(xùn)質(zhì)量，掃清執(zhí)法盲點(diǎn)。

（2）提升對(duì)行政相對(duì)人的服務(wù)品質(zhì)。結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育“為群眾辦實(shí)事”的要求，執(zhí)法人員通過(guò)上門(mén)走訪、調(diào)研等方式，宣貫海事法律法規(guī)、監(jiān)管政策，及時(shí)了解相對(duì)人的需求，并根據(jù)反饋意見(jiàn)優(yōu)化涉水工程施工作業(yè)安全監(jiān)管的服務(wù)流程。

（3）定期組織開(kāi)展協(xié)調(diào)會(huì)。針對(duì)轄區(qū)涉及施工船舶多、工藝較為復(fù)雜、對(duì)通航環(huán)境影響較大的大型、重點(diǎn)項(xiàng)目，海事部門(mén)定期以協(xié)調(diào)會(huì)的形式，跟蹤了解項(xiàng)目施工進(jìn)度，聽(tīng)取匯總建設(shè)單位、施工單位等對(duì)項(xiàng)目施工、營(yíng)運(yùn)期間的疑難問(wèn)題，海事內(nèi)部相關(guān)部門(mén)針對(duì)疑難問(wèn)題進(jìn)行集體會(huì)商、研究，全力為相對(duì)人排憂解難。

（4）強(qiáng)化預(yù)警預(yù)防能力。及時(shí)向施工單位、港航企業(yè)、施工船舶等發(fā)布預(yù)警預(yù)防信息，督促做好惡劣天氣防抗工作，科學(xué)合理采取禁限航措施，施工單位嚴(yán)格落實(shí)保障方案中施工作業(yè)限制條件，必要時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。

4.2 創(chuàng)新涉水工程施工作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)管理模式，保障施工項(xiàng)目順利開(kāi)展

（1）利用好遠(yuǎn)程監(jiān)管手段對(duì)施工水域進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)充分利用AIS、CCTV等遠(yuǎn)程監(jiān)管手段，全方位掌控施工水域作業(yè)動(dòng)態(tài)情況，對(duì)施工水域進(jìn)行有效盯防。

（2）把好船員適任關(guān)。加強(qiáng)對(duì)施工人員的準(zhǔn)入管理，施工船舶滿足最低配員標(biāo)準(zhǔn)，所有施工人員均持有所從事職位要求的合格證書(shū)，定期組織對(duì)施工人員進(jìn)行海上突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、海上避碰規(guī)則、船舶防污染、安全施工等方面知識(shí)的培訓(xùn)。

（3）把好船舶適航關(guān)。由海事內(nèi)部通航、現(xiàn)場(chǎng)檢查單位研究制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立施工船舶準(zhǔn)入制度，并向施工單位進(jìn)行宣貫，在施工前對(duì)所有施工船舶的抗風(fēng)等級(jí)、通訊設(shè)備、救生設(shè)備、消防設(shè)備等進(jìn)行“體檢”，做好綜合評(píng)估，不符合要求的堅(jiān)決不允許進(jìn)場(chǎng)作業(yè)。

（4）督促施工作業(yè)規(guī)范化管理、明確責(zé)任劃分。執(zhí)法人員在每次督查督導(dǎo)中，重點(diǎn)對(duì)施工船舶、施工人員管理的檢查，要求建立施工船舶安全管理檔案，做到“一船一檔”，督促建設(shè)單位、施工單位按照法律法規(guī)及上級(jí)要求做好船舶、人員管理，要求建設(shè)單位與施工單位之間、施工單位與所有施工船舶施工人員之間簽訂安全管理協(xié)議，明確責(zé)任劃分，并將所有船舶、施工人員納入安全管理體系。

（5）強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理。執(zhí)法人員運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)巡查、遠(yuǎn)程監(jiān)管相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對(duì)施工作業(yè)秩序的管理，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為，定期向建設(shè)單位、施工單位通報(bào)，下達(dá)安全隱患整改通知書(shū)，要求建設(shè)單位、施工單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位安全隱患排查治理工作負(fù)責(zé)，安排專人跟蹤缺陷整改情況，用好行政處罰手段，提高海事監(jiān)管的威懾力。

4.3 完善介入工作要點(diǎn)及程序，確保項(xiàng)目各階段風(fēng)險(xiǎn)可防可控

（1）海事部門(mén)應(yīng)根據(jù)轄區(qū)情況制定涉水工程施工作業(yè)安全監(jiān)督管理規(guī)定，針對(duì)轄區(qū)大型涉水工程（比如碼頭、航道、海洋牧場(chǎng)等建設(shè)），要明確規(guī)定提前介入工程的前期階段，在項(xiàng)目立項(xiàng)審批階段提出項(xiàng)目選址、通航影響、施工船舶選取等海事要求，為后續(xù)項(xiàng)目開(kāi)展做好鋪墊。

（2）組織海事內(nèi)部業(yè)務(wù)骨干對(duì)建設(shè)單位、施工單位材料進(jìn)行審核、會(huì)商，細(xì)致分析施工項(xiàng)目施工期、營(yíng)運(yùn)期對(duì)通航環(huán)境的影響，對(duì)項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，提出合理化建議。

（3）積極推動(dòng)完善通航安全影響論證的法律依據(jù)，或在現(xiàn)有規(guī)定范圍內(nèi)積極探索可以替代通航安全影響論證的工作程序或機(jī)制，比如在項(xiàng)目立項(xiàng)前，海事管理部門(mén)組織召開(kāi)項(xiàng)目通航安全影響專家咨詢會(huì)，邀請(qǐng)引航、通航安全、航海、應(yīng)急處置等領(lǐng)域的專家組成項(xiàng)目專家論證組，出具專家論證意見(jiàn)，作為項(xiàng)目立項(xiàng)審批的條件。

4.4 建立保障方案落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，督促施工單位落實(shí)主體責(zé)任

（1）通航安全保障方案由海事部門(mén)組織專家評(píng)審，海事部門(mén)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，提出建議意見(jiàn)，確保通航安全保障措施、應(yīng)急預(yù)案、責(zé)任制度等切實(shí)可行。

（2）施工單位根據(jù)修改意見(jiàn)對(duì)保障方案進(jìn)行修改完善，海事部門(mén)應(yīng)督促施工單位嚴(yán)格落實(shí)方案中提出的措施和建議，落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，不能在辦理完水工許可后將方案束之高閣。

（3）海事現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)認(rèn)真梳理保障方案等文本中的相關(guān)要求，根據(jù)梳理結(jié)果對(duì)施工作業(yè)進(jìn)行有針對(duì)性檢查。

（4）施工單位應(yīng)在施工前組織全體施工人員對(duì)保障方案等文本進(jìn)行集中學(xué)習(xí)，使得施工人員熟練掌握項(xiàng)目施工流程、施工船舶作業(yè)概況、主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、應(yīng)急聯(lián)絡(luò)方式等，保障方案每艘船舶一份，要求船舶定期組織船員進(jìn)行集中學(xué)習(xí)。

（5）施工單位按要求定期組織施工船舶進(jìn)行應(yīng)急演習(xí)，確保突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能有條不紊啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，保障施工船舶及人員安全。

5.結(jié)語(yǔ)

威海石島海事處轄區(qū)涉水工程施工作業(yè)海事安全監(jiān)管在施工現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、涉水工程施工作業(yè)介入、相對(duì)人主體責(zé)任落實(shí)等方面存在不足，要解決上述問(wèn)題，需要海事部門(mén)、行政相對(duì)人共同努力，強(qiáng)化海事管理服務(wù)理念、創(chuàng)新上水下活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)管理、完善介入工作要點(diǎn)及程序、建立保障方案落實(shí)監(jiān)督機(jī)制等。通過(guò)以上努力，有利于進(jìn)一步提高水上水下活動(dòng)海事安全監(jiān)管的效率性和針對(duì)性，優(yōu)化海事公共服務(wù)機(jī)制，為區(qū)域和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的海事能量，保障轄區(qū)涉水工程施工作業(yè)的順利進(jìn)行和水上交通安全形勢(shì)的持續(xù)穩(wěn)定。