李少偉,張 源

(1.西北政法大學(xué)民商法學(xué)院,西安 710122;2.甘肅省人民檢察院,蘭州 730020)

訴訟法上的請求權(quán)概念源于德國私法,指當(dāng)事人請求他人為一定的行為(作為或不作為)的權(quán)利。其不同于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等原有權(quán)利或基礎(chǔ)權(quán)利,訴訟上的請求權(quán)是這些原有權(quán)利或基礎(chǔ)權(quán)利在救濟上的折射和體現(xiàn)。訴訟上的請求權(quán)與訴權(quán)也存在本質(zhì)上的差異,訴權(quán)是向人民法院提起訴訟上的請求,是針對國家司法機關(guān)所享有的公法上權(quán)利。請求權(quán)在整個訴訟程序中處于核心地位,盡管其源于私法,但卻亦被廣泛運用于公法領(lǐng)域。傳統(tǒng)私益訴訟將“訴的利益”作為原告提起訴訟的資格條件,也是其據(jù)以確定訴訟請求的中樞。然而,伴隨著公益訴訟的興起,當(dāng)國家利益與社會公共利益遭受侵害時,由于基礎(chǔ)法律關(guān)系的客體為公益,而并非私權(quán)受到侵害時的個體利益。因此,法律授權(quán)由檢察機關(guān)作為“公益代表人”行使相應(yīng)的請求權(quán)。

行政公益訴訟的訴訟請求,承載著檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中的實體要求。其不僅是修復(fù)受損國家利益及社會公共利益的判定依據(jù),也是在對案件證據(jù)及事實進(jìn)行綜合考量的基礎(chǔ)上所提出的限定審理及裁判范圍,指引訴辯方向的重要航標(biāo)。在訴前程序與訴訟程序、實體權(quán)利與程序事項之間起到承上啟下的銜接、過渡作用。生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請求“精準(zhǔn)化”確立,有利于厘清司法權(quán)與行政權(quán)的邊界,督促行政機關(guān)更加高效便捷地履行法定職責(zé),實現(xiàn)維護(hù)社會公益的目的,進(jìn)而助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升。

一、生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請求實踐樣態(tài)

(一)司法實踐中常見的訴訟請求類型

1.確認(rèn)違法訴訟請求

確認(rèn)違法判決是指“人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為被訴行政行為違法但不適合作出撤銷判決,轉(zhuǎn)而確認(rèn)被訴行政行為違法的判決”。行政公益訴訟主要包括兩種情形:(1)檢察機關(guān)自始提出的就是確認(rèn)違法的訴訟請求;(2)檢察機關(guān)在提起訴訟時要求繼續(xù)履行,在訴訟過程中行政機關(guān)依法履行了法定職責(zé),致使訴訟請求全部實現(xiàn),進(jìn)而將繼續(xù)履行之訴轉(zhuǎn)換為確認(rèn)違法之訴。由于客觀原因的存在,部分案件行政機關(guān)在訴前階段確實難履職到位,在提起訴訟后如果客觀障礙消除或其履職進(jìn)度加快,則在人民法院正式判決之前會達(dá)到公共利益得以維護(hù)的效果。并且,在實踐中,人民法院對行政公益訴訟請求的審查更偏重于形式審查,對于行政不作為案件往往遵循“三階段”的審查模式:其一,審查行政機關(guān)是否具備該項事務(wù)的法定職責(zé);其二,判斷審查行政機關(guān)是否履行了該職責(zé);其三,審查社會公共利益是否得以維護(hù)。

2.繼續(xù)履行訴訟請求

繼續(xù)履行是指在行政機關(guān)已經(jīng)采取了法定措施之后,檢察機關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為其履職不到位而提出的訴訟請求。其與履行判決具有細(xì)微的差異,履行判決針對的是完全不作為的情形,而繼續(xù)履行則主要聚焦不完全作為的情形。此模式需解決兩點實踐難題:一是在繼續(xù)履職之訴中能否依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第72條確定履行期限;二是如何精準(zhǔn)判斷行政機關(guān)的履職程度。

3.“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”相結(jié)合的復(fù)式訴訟請求

“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”的復(fù)式訴訟請求樣態(tài)在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中占了大多數(shù)。在該模式下,檢察機關(guān)針對行政機關(guān)的不作為請求確認(rèn)違法,同時為了達(dá)到法律實施的目的,會一并請求人民法院判令被告履職或者繼續(xù)履職。人民法院對該類訴訟在請求絕大多數(shù)情形下都予以支持,但也存在少量案件只判令繼續(xù)履行,卻對確認(rèn)違法請求予以駁回的情形。如在“安徽省阜陽市臨泉縣人民檢察院訴臨泉縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)案”中,人民法院認(rèn)為,針對行政不作為,判令繼續(xù)履職能夠完全實現(xiàn)維護(hù)公益之目的,且履行判決在本質(zhì)上就是對行政機關(guān)不依法履職行為的否定性評價;而確認(rèn)違法針對的是行政作為,只有當(dāng)不作為案件已經(jīng)失去了履職的必要性或者條件不成就時,才能確認(rèn)行政行為違法。在“甘肅省張掖市山丹縣人民檢察院訴山丹縣水務(wù)局不履行法定職責(zé)案”中,人民法院認(rèn)為,繼續(xù)履職與確認(rèn)違法兩者只能擇其一,不能同時適用。因此,對一審判決中所作出的確認(rèn)違法判項予以撤銷,只作出了繼續(xù)履職判決。

此外,“確認(rèn)違法+采取補救措施”“撤銷行政行為”以及“審查規(guī)范性文件”等訴訟請求較為鮮見。這在一定程度上受制于檢察公益訴訟制度構(gòu)建滯后的狀況,也從側(cè)面反映了司法實踐中開拓精神的不足。此外,以案件數(shù)量為考核指標(biāo)的評價體系在某種意義上也成為又一制約因素。

(二)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請求的特征

1.生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請求中履職內(nèi)容不明確

在司法實踐中,對行政機關(guān)繼續(xù)履職作出細(xì)致判斷的案件較少,大多采取了較為模糊、籠統(tǒng)的處理方式。一方面,檢察機關(guān)擔(dān)心過于細(xì)致的訴訟請求會增加敗訴風(fēng)險,且關(guān)于行政機關(guān)如何履職,理應(yīng)屬于行政自決的范疇,司法權(quán)應(yīng)當(dāng)秉持理性與謙抑,而不能“大包大攬”,過度干預(yù)。另一方面,生態(tài)環(huán)境案件在確定履職方案時需具備較為扎實的專業(yè)知識,檢察機關(guān)在不依托專業(yè)機構(gòu)及專業(yè)人員的情況下,往往對履職的方式、期限等采取柔性處理方式。檢察機關(guān)在提出訴訟請求時對行政機關(guān)履職的方式、期限、內(nèi)容等事項不作硬性處理,具體表現(xiàn)為:其一,要求判令被告履行法定職責(zé),而對法定職責(zé)的內(nèi)容等不加以限定。譬如,在“湖北省荊州市江陵縣人民檢察院訴江陵縣城市管理執(zhí)法局不依法履職案”中,便只要求行政機關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé);其二,對行政機關(guān)的履職期限加以限制,而對履職內(nèi)容未加以限定。

2.對檢察機關(guān)提出的訴訟請求人民法院支持率偏高

在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,檢察機關(guān)的勝訴率偏高。程序意義上的訴權(quán)即起訴的權(quán)利,而實體意義上的訴權(quán)是勝訴權(quán)。檢察機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān),如果在司法實踐中過分注重起訴案件的勝訴率,可能會出現(xiàn)訴訟構(gòu)造不平衡的風(fēng)險,也違背了檢察公益訴訟的價值理念及創(chuàng)設(shè)初衷。按照常理,任何訴訟都存在敗訴的風(fēng)險,否則,訴訟的平等性便有待重新考量。究其原因,行政公益訴訟的提起主體及訴訟目的公益性在客觀上導(dǎo)致了過高的勝訴率。一方面,在檢察機關(guān)作為“公益代表人”,與審判機關(guān)同為司法機關(guān),人民檢察院與人民法院在訴訟過程中容易形成共識。公益訴訟的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中,檢察機關(guān)與審判機關(guān)在適用法律方面更易形成合力,共同推動行政領(lǐng)域與司法領(lǐng)域法律適用的協(xié)同性。另一方面,由于檢察機關(guān)肩負(fù)神圣職責(zé),訴訟階段人民法院將審查重點更多地置于行政機關(guān)一方,這種審查思路,易于沿著檢察機關(guān)的辦案思路運行。

據(jù)此,檢察機關(guān)訴訟請求履職內(nèi)容的不確定性與過高的勝訴率息息相關(guān),有可能產(chǎn)生濫訴的風(fēng)險,也容易造成權(quán)力的失控,難以從規(guī)則上對檢察機關(guān)敗訴的后果予以評判。若如此,檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的主導(dǎo)性作用過于強化,行政公益訴訟“由量取勝”向“由質(zhì)轉(zhuǎn)變”的過程便愈加艱難。檢察建議與訴訟請求銜接不足、行政機關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)不明確、判項內(nèi)容難以執(zhí)行等問題將成為制約檢察公益訴訟發(fā)展的因素。雖然《行政訴訟法》第49條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第68條都對何為“具體的訴訟請求”進(jìn)行了闡釋,但其尚不能直接援引至公益訴訟領(lǐng)域,也難以為生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請求的精準(zhǔn)化確立提供直接指導(dǎo)。

二、生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請求失衡的機理

行政公益訴訟是人民檢察院通過對行政機關(guān)不依法履職行為加以糾正達(dá)到實現(xiàn)維護(hù)公共利益之目的訴訟種類。從其內(nèi)容來看,行政機關(guān)不依法履職包括不作為和作為兩種形態(tài),而司法實踐中大多針對的是行政不作為的情形,訴訟請求呈單一化趨勢。檢察公益訴訟的訴訟請求,是闡明對人民法院訴訟的法律主張的過程。訴訟請求失衡的原因大致如下:

(一)主觀訴訟的不當(dāng)干擾

我國公益訴訟制度在頂層設(shè)計時基本沿襲了傳統(tǒng)訴訟原理和規(guī)則,呈現(xiàn)出“公益訴訟私訴化”的特征。在主觀訴訟視閾下,當(dāng)事人追求的是自身利益的最大化實現(xiàn);而客觀訴訟中的原告方并不與訴訟中的公共利益具有直接關(guān)聯(lián)。現(xiàn)行行政訴訟構(gòu)架難以為生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟提供周全的制度保障。在訴的利益標(biāo)準(zhǔn)判定上,傳統(tǒng)行政訴訟之訴的利益判斷基礎(chǔ)是“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn),只有當(dāng)法律規(guī)定的實體權(quán)利受到侵害時,才能通過司法程序予以救濟和保護(hù)。而行政公益訴訟的客觀屬性,決定了其并不以保護(hù)主觀權(quán)利為焦點,而應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)公共利益的維護(hù)為追求目標(biāo)。通過法律賦予特定主體作為公益代表人,以“公益標(biāo)準(zhǔn)”將與受損權(quán)利無直接關(guān)聯(lián)的主體納入原告范疇,賦予其法定起訴資格?；谠V的利益基準(zhǔn)所呈現(xiàn)出的差異性,生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟起訴主體在主觀訴訟機制下盡力將訴訟請求向客觀訴訟靠攏,但過多強調(diào)客觀訴訟“利益范圍”標(biāo)準(zhǔn),容易忽略主觀訴訟機制“法律權(quán)利”視野下的實體規(guī)范。

一方面,“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”的復(fù)式訴訟請求存在難以自洽的矛盾。確認(rèn)訴訟較之其他種類的訴訟類型,具有鮮明的補充性和后備性。因此,從理論淵源及適用邏輯來看,生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中檢察機關(guān)將訴訟請求描述為“要求確認(rèn)行政行為違法,要求行政機關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)”顯然欠妥,兩者之間存在著某種矛盾與沖突,也不符合確認(rèn)違法請求補充性及后備性的功能定位。在“甘肅省武威市涼州區(qū)人民檢察院訴古浪縣林業(yè)局不依法履行法定職責(zé)案”中,檢察機關(guān)訴請確認(rèn)被告未對公益防護(hù)林履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法;并要求被告繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)。人民法院全部支持了該訴訟請求。另一方面,“繼續(xù)履職+采取補救措施”的訴訟請求還存在適用上的瑕疵。根據(jù)《行政訴訟法》第76條,只有在作出確認(rèn)違法判決時,才能要求行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施。但在實踐中,卻出現(xiàn)了將繼續(xù)履職與采取補救措施搭配適用的情形。采取補救措施并不是一項獨立的訴訟請求,只能依附于確認(rèn)違法而存在,即兩者之間是“沒有前者就沒有后者”的關(guān)系。行政機關(guān)不履行法定職責(zé)案件的司法審查強度直接影響著行政監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)狀和當(dāng)事人合法權(quán)利的保護(hù)力度。針對行政機關(guān)的同一“不依法履職行為”,既不能在要求“確認(rèn)違法”的同時讓其“繼續(xù)履行”,也不能在要求“繼續(xù)履行”的同時令其“采取補救措施”。在“湖南省衡陽市衡東縣人民檢察院訴衡東水利局不依法履行法定職責(zé)案”中,檢察機關(guān)訴請被告在全面履職的同時采取其他補救措施。顯然,此處檢察機關(guān)將“采取補救措施”作為了一項獨立的訴訟請求,與“繼續(xù)履職”并列適用。人民法院認(rèn)為采取補救措施的前提是確認(rèn)違法,且其只能作為一種附加手段,遂只判決被告依法履行監(jiān)管職責(zé),駁回了采取補救措施的訴訟請求。

生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請求的提出,必須具有翔實的實體法與程序法依據(jù)。然而,實踐中檢察機關(guān)在提出訴訟請求時所依據(jù)的實體規(guī)范依據(jù)不充分。

(二)“雙階段”職能定位模糊不清

在行政公益訴訟中,檢察機關(guān)肩負(fù)著雙重職能,其一為維護(hù)公共利益;其二為督促行政機關(guān)依法履職。在絕大多數(shù)場合,這兩者是手段與目的的關(guān)系,即行政機關(guān)依法履職以實現(xiàn)維護(hù)公益的目的。但是,也應(yīng)通過拓寬行政監(jiān)督職能助推行政執(zhí)法規(guī)范化運行。在訴前階段,檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍涵蓋了行政機關(guān)的前期執(zhí)法行為,是對其日常履職行為的監(jiān)管;而訴訟階段更加側(cè)重于在啟動司法程序之后行政機關(guān)的履職狀況,訴訟活動的強制性有效保障了訴前程序的“柔性監(jiān)管”,兩者在適用程序上呈現(xiàn)出遞補關(guān)系。但是,司法實踐中檢察機關(guān)在“雙階段”模式下對確定訴訟請求的影響認(rèn)識不充分。訴前程序應(yīng)更多地關(guān)注行政監(jiān)督職能,通過“柔性司法”以維護(hù)公益,進(jìn)而形成合力實現(xiàn)公益訴訟目的。一旦檢察機關(guān)提起訴訟,則意味著訴前檢察建議完成階段性任務(wù),柔性手段難以發(fā)揮其積極效應(yīng),遂通過訴訟的強制性賦予其監(jiān)督剛性。為了確保案件“訴得出去”,檢察機關(guān)往往將確認(rèn)違法的訴訟請求作為“兜底性”條款,且檢察建議內(nèi)容與訴訟請求的轉(zhuǎn)化與銜接未能打通梗阻,導(dǎo)致訴訟請求的“精準(zhǔn)化”難以實現(xiàn)。

最高人民檢察院制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱《辦案規(guī)則》)第84條規(guī)定了撤回起訴與變更之訴的模式。司法實踐中,檢察機關(guān)將兩者視為遞進(jìn)關(guān)系,人民法院對于檢察機關(guān)的撤回起訴請求與變更確認(rèn)違法請求,提出后被允許的可能性大,司法審判未充分發(fā)揮審查作用。在“廣東省茂名市茂南區(qū)人民檢察院訴茂南區(qū)國土環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)局不依法履行法定職責(zé)案”中,檢察機關(guān)訴請人民法院要求在判令被告繼續(xù)履職的同時,確認(rèn)其怠于履職的行為違法。由于在訴訟進(jìn)行中涉案危險廢物已被處理完畢,檢察機關(guān)撤回了繼續(xù)履職的訴訟請求,人民法院遂判決確認(rèn)行政機關(guān)怠于履職的行為違法。那么,在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域,檢察機關(guān)的撤訴權(quán)是否應(yīng)當(dāng)受到限制?根據(jù)《辦案規(guī)則》第84條之規(guī)定,在訴訟過程中,行政機關(guān)依法履行了法定職責(zé)而全部實現(xiàn)訴訟請求的,人民檢察院可以撤回起訴。該條文模式下將撤訴權(quán)認(rèn)定為檢察機關(guān)的權(quán)利,其可以根據(jù)具體情況自由選擇,主要是基于保障后續(xù)變更訴訟請求進(jìn)而要求確認(rèn)違法的考量。在私益訴訟中,“個人事務(wù)自主決定”語境下原告在不損害國家、集體及他人利益的前提下可對訴訟請求自由處分,在滿足自愿且不違法的法定要件下,人民法院應(yīng)尊重其意思自治,申請撤訴的條件相對而言較為簡單。但生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟在權(quán)力模式、訴訟構(gòu)造上皆有別于私益訴訟,其裁判結(jié)果并不會對公益起訴人產(chǎn)生直接影響。公益訴訟權(quán)由檢察機關(guān)或其他組織行使,而行使權(quán)力的主體在訴訟過程中并不直接追求自身利益,而是以“公益代表人”的身份履行法定職責(zé)。其享有無差別的完整處分權(quán),倘若履職不到位或者出現(xiàn)履職誤差,則難以補救損失。因此,檢察機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體,應(yīng)當(dāng)在訴訟請求的處分權(quán)上受到適當(dāng)限制。

(三)功能主義導(dǎo)致的認(rèn)識錯位

公益訴訟與私益訴訟不同,主要體現(xiàn)在主體及客體等方面。生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中提起訴訟的合法主體只有人民檢察院。生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟強調(diào)對生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的專業(yè)性、修復(fù)性,這并非公共利益的創(chuàng)造或增加。但在司法實踐中,出于種種原因,以追求勝訴率作為公益訴訟的工作指標(biāo),導(dǎo)致出現(xiàn)只有行政機關(guān)敗訴,公共利益才能得到維護(hù)的認(rèn)識偏差,背離了公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)初衷及價值理念。加之客觀訴訟應(yīng)對機制不足,以及主觀訴訟的思維態(tài)勢的困擾,致使環(huán)境行政公益訴訟的作用發(fā)揮出現(xiàn)偏差。

三、生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請求的路徑優(yōu)化

司法權(quán)與行政權(quán)之間并非是單向度的監(jiān)督制約關(guān)系。兩者之間的相互支持與良性互動是實現(xiàn)共贏的基礎(chǔ),行政公益訴訟要最大限度地實現(xiàn)維護(hù)公益的目的,而非簡單地程序性結(jié)案。在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,要將訴前程序作為解決矛盾糾紛的有力手段,圍繞公益特性,采取“緊湊性”而非“寬泛性”的訴訟請求確立方式。一要堅持維護(hù)公益原則。檢察機關(guān)在確定訴訟請求時,國家利益與公共利益能否實現(xiàn)最大化維護(hù)是公益訴訟的出發(fā)點與落腳點。對于與維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益關(guān)聯(lián)度較弱的內(nèi)容,不應(yīng)當(dāng)納入重點考量范疇。二要秉持司法謙抑原則。行政公益訴訟中檢察權(quán)與行政權(quán)行使要協(xié)同共治,在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的同時,還應(yīng)協(xié)調(diào)一致,不能出現(xiàn)檢察權(quán)代替行政權(quán)的訴請。要充分尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán),實現(xiàn)權(quán)力的平衡與制約。

(一)訴訟目的定位及認(rèn)知偏差的矯正

關(guān)于行政公益訴訟的目的,目前學(xué)界存在四種不同的認(rèn)識。其一認(rèn)為,訴前階段檢察機關(guān)履行的是行政監(jiān)管職能,進(jìn)入訴訟程序后才實現(xiàn)對特定公共利益的維護(hù),檢察機關(guān)不能既當(dāng)程序的啟動者,又做監(jiān)督者。其二認(rèn)為,訴前階段檢察機關(guān)兼具維護(hù)公益與監(jiān)管行政執(zhí)法兩項職能,而訴訟階段的職責(zé)則主要在于維護(hù)公共利益。其三認(rèn)為,訴前程序是為了督促行政機關(guān)依法履職,而訴訟程序則是為了維護(hù)特定社會公共利益。其四認(rèn)為,訴前程序與訴訟程序在目的上具有一致性,皆在于督促行政機關(guān)依法執(zhí)政。實務(wù)部門的觀點認(rèn)為:從性質(zhì)上看,檢察機關(guān)提起訴訟是履行法律監(jiān)督職責(zé)的職權(quán)行為。行政公益訴訟是檢察機關(guān)對行政違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督的一種方式,在檢察建議的監(jiān)督方式不足以保障監(jiān)督效果的情況下,通過提起訴訟啟動訴訟程序,由人民法院對行政行為是否違法作出實體裁判。首先,檢察機關(guān)的憲法定位不能動搖,其監(jiān)督者的身份具有深厚的歷史淵源和強大的制度保障。公共利益的直接維護(hù)者和最大保障者是行政機關(guān),檢察機關(guān)不能超越該項職能;其次,法律監(jiān)督權(quán)雖然在“四大檢察”中略有差異,但總體來看,其呈現(xiàn)出程序性屬性。事實上,檢察機關(guān)只是通過督促行政機關(guān)依法履職,對其在特定公益領(lǐng)域不依法履職的行為進(jìn)行糾正,從而實現(xiàn)維護(hù)公益的目的。再次,將督促行政機關(guān)規(guī)范執(zhí)法作為維護(hù)公益的手段,可以較好地將訴前程序與訴訟程序連接起來。一般而言,由于職能部門的劃分及檢察權(quán)的配置,檢察機關(guān)的訴訟職能與監(jiān)督職能往往分化。公益訴訟兼具監(jiān)督與訴訟兩項職能,可根據(jù)監(jiān)督對象的不同細(xì)分為“行政監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”兩種形態(tài)。其中,訴訟職能主要是指對破壞生態(tài)環(huán)境行為提起訴訟的權(quán)利;監(jiān)督職能則是指對行政機關(guān)依法履職情況的監(jiān)督。這兩種職能在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中存在轉(zhuǎn)化、過渡的情形。在訴前程序中檢察機關(guān)發(fā)揮的是監(jiān)督職能,因而要對行政權(quán)給予相應(yīng)的尊重,檢察建議內(nèi)容的確定上也應(yīng)更具柔性;但訴訟程序要求訴訟請求更具“精準(zhǔn)剛性”,此時檢察機關(guān)不僅僅要督促行政機關(guān)糾正違法行政行為,而且要保護(hù)公共利益及維護(hù)公共秩序。

公益訴訟的客觀機理對訴的利益及司法審查方向產(chǎn)生了重要影響。根據(jù)審查力度的不同,司法權(quán)對行政權(quán)的審查可劃分為三個不同檔次。在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,應(yīng)當(dāng)秉持最高強度的司法審查,既審查公共利益的受損程度,還要審查行政行為的必要性和正當(dāng)性。訴前程序作為行政公益訴訟的必經(jīng)程序,是囊括實體、程序等多方面內(nèi)容的綜合性程序。一旦進(jìn)入訴訟程序,檢察機關(guān)在提出訴訟請求時必然會對檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行提煉和取舍。因為訴前程序的“柔性”決定了雙方之間是一種協(xié)同配合關(guān)系;訴訟程序則更多地偏向于“剛性”,需要對不同環(huán)節(jié)的行政行為進(jìn)行精準(zhǔn)劃分,以實現(xiàn)維護(hù)公益的最終目的。在司法實踐中,檢察建議與訴訟請求往往與特定公益維護(hù)之間僅具有間接關(guān)聯(lián)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件中,公共利益之所以得到維護(hù),其直接原因在于行政機關(guān)糾正了違法行為或者履行了法定職責(zé)。在“重慶市人民檢察院訴石柱土家族自治縣人民政府不依法履職案”中,提出的兩項訴訟請求為:制定完善科學(xué)合理的生態(tài)修復(fù)方案、切實加大修復(fù)工作力度。此案中,檢察機關(guān)并未提出明確的整改措施,也未提出修復(fù)方案。

在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,不論是行政機關(guān)的依法履職行為還是檢察機關(guān)對其不依法履職的審查,在本質(zhì)上屬于“形式合法”的范疇。但行政機關(guān)自身履職或檢察機關(guān)經(jīng)過審查后督促其履行法定職責(zé)時,則屬于“實質(zhì)合法”的范疇。在形式合法與實質(zhì)合法之間,生態(tài)環(huán)境自身存在的修復(fù)周期等存在把握上的困難。如,受天氣、季節(jié)等環(huán)境因素的影響,部分違法行為造成的后果很難在短期內(nèi)達(dá)到恢復(fù)預(yù)期。若不考慮上述客觀因素,檢察機關(guān)提起訴訟難以收到實效。對于生態(tài)環(huán)境公益訴訟中行政機關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)綜合考量履職期限、實體依據(jù)和客觀條件等內(nèi)容因素,進(jìn)而實現(xiàn)訴訟請求確立路徑的精準(zhǔn)化。

(二)單一性訴訟請求的司法適用

1.確認(rèn)違法訴訟請求

確認(rèn)違法訴訟請求的意義在于對行政機關(guān)的不作為行為給予否定性評價,以督促其在將來執(zhí)法過程中規(guī)范其行為。然而公益訴訟的根本目的在于通過督促被告履行法定職責(zé)以維護(hù)社會公共利益。從該視角出發(fā),確認(rèn)違法請求難以起到維護(hù)公益的實效。在私益訴訟中,行政相對人訴請人民法院確認(rèn)行政行為違法是為后續(xù)的賠償程序埋下伏筆,但是行政公益訴訟中并不涉及賠償程序。我們追求的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是糾紛的實質(zhì)性解決,而不是程序性結(jié)案。根據(jù)確認(rèn)違法請求的補充性及優(yōu)先性特征,其在整個訴訟中難以對行政機關(guān)起到實質(zhì)性規(guī)制作用。但是,對于程序性事項,確認(rèn)違法訴訟請求尚存在適用空間。例如,行政機關(guān)在訴前程序中未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議書,而事后回復(fù)已經(jīng)無必要時,可確認(rèn)行政違法之訴。對于涉及行政機關(guān)實體內(nèi)容的事項,要慎用確認(rèn)違法請求:一方面,確認(rèn)違法請求的適用前提在于行政機關(guān)已經(jīng)無必要再履行職責(zé)。生態(tài)環(huán)境遭受破壞,應(yīng)當(dāng)要求行政機關(guān)繼續(xù)履職,而非單純確認(rèn)違法;另一方面,如果行政機關(guān)在訴訟過程中履行了法定職責(zé),則更無提起訴訟之必要。

2.繼續(xù)履職訴訟請求

對于損害公益的行為,行政機關(guān)往往可能同時或者先后采取多種方式予以規(guī)制。所以在行政公益訴訟中,司法機關(guān)的履行判決應(yīng)當(dāng)具有適當(dāng)?shù)母爬ㄐ?以尊重行政機關(guān)在處理具體事務(wù)上的專長。然而,如果檢察機關(guān)的訴訟請求過于概括,將達(dá)不到維護(hù)公益的目的。因此,在履行之訴中,訴訟請求不宜過于概括,但又必須妥善處理好司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,準(zhǔn)確把握行使邊界,以實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的協(xié)同配合。繼續(xù)履職的訴訟請求在本質(zhì)上包含了對行政機關(guān)前一階段執(zhí)法行為的肯定,并寄希望于其能依此軌道繼續(xù)履職,主要適用于行政機關(guān)履職“起點”及“中途”無差錯的情形。《行政訴訟法》第27條規(guī)定:人民法院在作出判決時,應(yīng)當(dāng)明確履行期限。而在提起行政公益訴訟時,在訴訟請求中不對履行期限予以事前明確,避免增加審判壓力。因為在訴前階段,檢察機關(guān)對整個案件事實進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查核實,在必要時亦進(jìn)行了鑒定,其全面了解侵害行為的程度及整改難度,對于整改期限有一個合理的預(yù)期。此時由其在訴訟請求中提出并經(jīng)人民法院認(rèn)定,符合司法效益原則。至于履行期限的確定,則應(yīng)當(dāng)根據(jù)個案情形綜合考量。在“廣東省惠州市惠陽區(qū)人民檢察院訴龍縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案”中,檢察機關(guān)訴請被告督促違法行為人對公益林進(jìn)行修復(fù)。人民法院判決,被告應(yīng)修復(fù)完成至鑒定驗收合格。這無疑為檢察機關(guān)確定履行之訴的訴訟請求提供了一種更為周詳?shù)乃悸?即在依照法規(guī)難以對履職方式、標(biāo)準(zhǔn)等作出判斷時,應(yīng)當(dāng)引入專家輔助人,根據(jù)專家意見合理確定訴訟請求。

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟,借助法律監(jiān)督權(quán)將傳統(tǒng)行政領(lǐng)域的公益保護(hù)延展到司法領(lǐng)域,開創(chuàng)了一種具有公益司法保護(hù)內(nèi)涵的法律監(jiān)督方式,是訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的有機結(jié)合。訴前階段與訴訟階段的關(guān)系決定了檢察建議內(nèi)容與訴訟請求息息相關(guān),檢察建議作為行政機關(guān)督促整改的依據(jù),是訴前程序的核心所在,其理所當(dāng)然地延展至訴訟階段,檢察建議的內(nèi)容也相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為訴訟請求。但是,由于實踐中未厘清行政監(jiān)督職能與訴訟職能的界限,檢察機關(guān)在確定訴訟請求時精準(zhǔn)性受限。

3.撤銷行政行為訴訟請求

檢察機關(guān)提起訴訟后,如果行政機關(guān)在人民法院判決前已經(jīng)積極履職,從而訴訟請求得以實現(xiàn)的,最妥當(dāng)?shù)奶幚矸绞绞菣z察機關(guān)撤回起訴。因為此時公共利益已經(jīng)得以維護(hù),公益訴訟的目的亦得以實現(xiàn)。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第83條及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)第25條之規(guī)定,如果行政機關(guān)在訴訟過程中已經(jīng)督促違法主體進(jìn)行整改,但同時又具有《行政訴訟法》第70條所規(guī)定的情形,此時在撤銷原行政行為的同時,可訴請行政機關(guān)重新作出行政行為。在私益訴訟中,由于提起訴訟的主體維護(hù)的是個人的權(quán)益,因此,人民法院在作出撤銷判決時尚需考慮其是否與國家及公共利益相沖突。但生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟與之不同,不論是在訴前程序還是在訴訟程序中,行政機關(guān)針對行政相對人采取的執(zhí)法手段都與公共利益保持一致。在“山東省濱州市沾化區(qū)人民檢察院訴濱州市沾化區(qū)環(huán)保局不依法履行法定職責(zé)案”中,由于在訴訟過程中皮革廢料已全部處理完畢,因此公益起訴人撤回了訴訟。然而,實踐中還存在終結(jié)訴訟的情形,例如,在“湖北省隨州市曾都區(qū)人民檢察院訴隨州市曾都區(qū)林業(yè)局不依法履行職責(zé)案”中,檢察機關(guān)并未撤訴而是建議人民法院終結(jié)訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第121條的規(guī)定,此處的終結(jié)訴訟顯然不屬于法定情形。撤銷行政行為訴訟請求的提出,一方面可有效避免受地方保護(hù)等因素影響;另一方面可在對行政機關(guān)不依法履職給予否定性評價的同時,要求其重新作出有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的行政行為,有效紓解實踐中因采取“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”訴訟請求的困境。

4.附帶審查規(guī)范性文件訴訟請求

根據(jù)《行政訴訟法》第53條、第64條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第68條的規(guī)定,人民法院可對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。公益訴訟作為客觀訴訟,是將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)視為立法監(jiān)督在司法領(lǐng)域的延伸。因此,檢察機關(guān)在行政公益訴訟中對規(guī)范性文件予以附帶審查具有體制機制優(yōu)勢,且生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律體系龐大、規(guī)范性文件眾多,有的行政機關(guān)在執(zhí)法過程中傾向于選取自己熟悉或者本地出臺的實施細(xì)則,而這部分文件受效力層次等方面因素的制約,在文本質(zhì)量上存在弱項。生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟除了維護(hù)公共利益的職責(zé)外,還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮客觀訴訟的功能,將法秩序統(tǒng)一的維護(hù)視為附帶目標(biāo)。

具體而言,規(guī)范性文件不得違法憲法、法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,不得違背上級機關(guān)制定的規(guī)范性文件。否則,相抵觸的條款只能作為無效條款。檢察機關(guān)在附帶審查是否相“抵觸”時,應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法理念、立法體系及政策等內(nèi)容進(jìn)行綜合考量:其一,規(guī)范性文件不得限縮上位法規(guī)定的行政相對人范圍,或者擴大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍;其二,規(guī)范性文件不得對行政相對人享有的權(quán)利予以限縮或者剝奪,或者擴大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍;其三,規(guī)范性文件不得對行政機關(guān)的履職期限進(jìn)行延長或者對行政相對人主張權(quán)利的期限予以限縮;其四,規(guī)范性文件不得擴大或縮小上位法給定的行政處罰、強制措施范圍、方式及種類。此外,檢察機關(guān)目前不宜對規(guī)范性文件的制定程序是否合法進(jìn)行附帶審查,宜對實體內(nèi)容、主體權(quán)限、文件效力等進(jìn)行審查。

5.精細(xì)化處理預(yù)防性訴訟請求

目前,關(guān)于生態(tài)環(huán)境預(yù)防性行政公益訴訟的探討不多,其傾向于民事公益訴訟領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為:預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是指以預(yù)防生態(tài)損害為目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟,是環(huán)境公益訴訟的理想形態(tài)。亦有直接引用最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)范性表達(dá)的做法。生態(tài)環(huán)境預(yù)防性行政公益訴訟一方面可對損害生態(tài)環(huán)境的重大風(fēng)險采取事前預(yù)防措施,另一方面也可實現(xiàn)對行政機關(guān)不依法履職行為的預(yù)防。據(jù)此,檢察機關(guān)在確定預(yù)防性訴訟請求時,應(yīng)當(dāng)從上述兩個層面加以考量,在規(guī)制重大風(fēng)險侵害社會公共利益之時,事前對行政機關(guān)可能存在的怠于履職的行為予以提醒。

(三)復(fù)式訴訟請求的司法適用

1.“繼續(xù)履行+確認(rèn)違法”的訴訟請求

如果檢察機關(guān)針對行政機關(guān)未依法履職而要求其繼續(xù)履行法定職責(zé),且行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議書,則兩者可以同時適用。但倘使檢察機關(guān)一方面要求其履行法定職責(zé),一方面又對行政機關(guān)未依法履職的行為要求確認(rèn)違法,則存在矛盾。

2.“撤銷行政行為+確認(rèn)違法”的訴訟請求

在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,撤銷行政行為的訴訟請求對于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的意義顯著,確認(rèn)違法訴訟請求如前所述,只能針對程序性事項,且公益訴訟的客觀屬性決定了檢察機關(guān)并非同私權(quán)主體一般在訴訟中享有實體處分權(quán)利。撤銷行政行為偏向于對實體行政權(quán)利的處理。此時如果行政機關(guān)未依法履行法定職責(zé),且在訴前收到檢察建議后未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察機關(guān),則出現(xiàn)了實體權(quán)利與程序性權(quán)利的重疊,為“撤銷行政行為+確認(rèn)違法”訴訟請求的適用提供了條件。

3.“確認(rèn)違法+附帶審查規(guī)范性文件”的訴訟請求

確認(rèn)違法針對的是行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)回復(fù)的程序性事項,而對規(guī)范性文件的附帶審查,不僅需要對行政行為的實體內(nèi)容予以判定,還需要結(jié)合該文件的其他內(nèi)容綜合考量。在實踐中,如果檢察機關(guān)對行政機關(guān)據(jù)以履職的依據(jù)存疑,且行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議內(nèi)容,則可以在確認(rèn)違法的同時對該規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。

(四)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請求的確立方式

1.精準(zhǔn)化確立行政公益訴訟請求

檢察機關(guān)在制發(fā)檢察建議或確立訴訟請求之時要綜合考量法律適用及督促整改的可行性。結(jié)合《行政訴訟法》第25條規(guī)定的“負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)”與第26條規(guī)定的“作出行政行為的機關(guān)”的規(guī)定來看,厘清這兩者之間的職責(zé)權(quán)限與義務(wù)內(nèi)容,從案件事實、法律適用、執(zhí)行難易等方面加以綜合考量。

2.精準(zhǔn)化確立行政機關(guān)履職期限

根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第21條第2款規(guī)定,行政機關(guān)的履職期限一般情況下為兩個月(自收到檢察建議書之日起),特殊情形下縮短至15天。但是《中華人民共和國大氣污染法》等涉及生態(tài)環(huán)境的單行法卻大多采取了彈性期限的規(guī)定。在確定行政機關(guān)的履職期限時,應(yīng)當(dāng)對其事前履職情況、事后整改難度及所需時間等進(jìn)行全方位綜合判斷,并酌情考慮生態(tài)環(huán)境自我修復(fù)狀況等客觀因素的影響,依法合理確定履職標(biāo)準(zhǔn)和期限。

3.精準(zhǔn)化確立行政機關(guān)履職方式

檢察機關(guān)在確立訴訟請求時應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)是基于何種事實才出現(xiàn)了未依法履職的情形,并提出具體的整改措施,以實現(xiàn)對公共利益的最大化維護(hù)。對行政機關(guān)履職方式的精準(zhǔn)化規(guī)制,有利于明確履職目標(biāo),更好地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境公益訴訟的保護(hù)和預(yù)防功效。