彭小霞

一、引言

自2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”以來，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。在上述政策文件的推動下，2015年2月27日，33個試點縣(市、區(qū))被確定為集體經(jīng)營性建設用地改革試點區(qū)。2019年8月，《土地管理法》修訂，該法修訂最引人注目的是首次在立法上明確了集體經(jīng)營性建設用地可直接入市流轉。自此，集體經(jīng)營性建設用地入市流轉進入由改革試點向全國全面推進時期。實踐證明，集體經(jīng)營性建設用地入市對于增加農民財產性收入、為城市化建設提供土地保障以及推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，有著十分重要的現(xiàn)實意義。然而，一些地方在集體經(jīng)營性建設用地入市中過度追求經(jīng)濟效益，忽視生態(tài)效益，造成嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，不僅不利于農業(yè)生態(tài)安全，還侵害了農民的環(huán)境權益，甚至阻礙了集體經(jīng)營性建設用地入市流轉的進程。因此，對集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境問題進行法律規(guī)制十分緊迫和必要。集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的法律規(guī)制，其本旨在于通過對集體經(jīng)營性建設用地入市行為導致的環(huán)境問題的分析、論證，探尋如何運用強制性和穩(wěn)定性的法律規(guī)范規(guī)制這些環(huán)境問題，這就使得集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境問題法律規(guī)制的重點在于如何設計出較為完善的環(huán)境法律制度體系，以實現(xiàn)對集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的規(guī)范性治理。

二、集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境問題及其成因

(一)集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境問題

我國新《土地管理法》及相關的政策文件規(guī)定，在滿足土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，集體經(jīng)營性建設用地入市流轉用于工商業(yè)用途，這就使得集體經(jīng)營性建設用地入市的土地增值收益遠遠高于農地生產收入。在這種情況下，農民對農地的使用形成了兩個極端。一方面，為獲得較高的農業(yè)收益，農民會在生產中增加農藥、化肥的使用量，長期使用化肥會損害土壤的團粒結構，造成土壤保肥能力下降；而過量使用農藥會導致土壤中農藥殘留超標，使得農產品中農藥含量超標，危害公眾的健康；同時，在利益的驅動下，農民大多會采取大規(guī)模的機械化耕種，農業(yè)機械所排放的廢氣、泄漏會造成土壤酸化，破壞自然植被，引起糧食產量下降。另一方面，大量農民外出務工，農地被拋荒、閑置，致使耕地銳減、農地生態(tài)資源浪費嚴重。此外，在對集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)中，還出現(xiàn)土地經(jīng)營者與村集體合謀違法轉變耕地用途現(xiàn)象，如土地經(jīng)營者以新農村建設名義規(guī)避土地征收程序對農地進行商業(yè)開發(fā)，甚至直接在耕地上開發(fā)各種以農業(yè)為依托的旅游觀光項目，造成大量的農地“非農化”“非糧化”的嚴重后果。不僅如此，集體經(jīng)營性建設用地入市后，還會對相鄰土地的生態(tài)環(huán)境形成不利影響，降低土地利用效率。

由于企業(yè)在城市排污的代價比較高，為了降低污染排放的成本，一些污染企業(yè)會向農村轉移，集體經(jīng)營性建設用地入市會加快一些污染工廠、企業(yè)向農村轉移的速度。這些工廠和企業(yè)所排放的含重金屬和化學成分的廢水會被直接排放到農村水域里，帶來農村水體污染；一些工廠所產生的廢棄物和垃圾未經(jīng)處理任意堆放，造成土壤污染；還有部分工廠所排放的大量工業(yè)廢氣會嚴重污染大氣環(huán)境，導致空氣質量進一步惡化，增加異常氣候的發(fā)生概率。此外，隨著集體經(jīng)營性建設用地入市，土地經(jīng)營者會大量使用化肥、農藥、地膜等污染要素進行生產，這些污染性要素的使用嚴重污染了農業(yè)生態(tài)環(huán)境，打破了農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)所維持的平衡，最終限制了農村社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展?？傊w經(jīng)營性建設用地入市造成我國農村環(huán)境污染加劇，呈現(xiàn)農業(yè)污染與工業(yè)污染疊加，內生污染與外源性污染并存的復雜特點。

隨著城市化的加速推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，集體經(jīng)營性建設用地入市流轉的規(guī)模會越來越大，集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的干擾程度加深，這對物種生存產生了極大威脅。由于經(jīng)營者對集體經(jīng)營性建設用地進行工商業(yè)用途的開發(fā)，工商業(yè)開發(fā)所形成的城市圈會不斷縮減和破壞周邊生物的活動區(qū)域，尤其是縱橫交錯的交通網(wǎng)絡將原本完整的生態(tài)圈人為分割切離，使原始生物棲息地嚴重碎片化，限制了生物的正常遷徙和傳播，造成生物近親繁殖，增加了生物基因變異的風險。與此同時，集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)所產生的工業(yè)污染又進一步地破壞生物的棲息地，增加了生物所生存環(huán)境的異質性，導致生物群落物種密度降低。由此可見，集體經(jīng)營性建設用地大規(guī)模入市流轉可能導致生物多樣性衰減。此外，大量外來物種隨著集體經(jīng)營性建設用地所開發(fā)的交通路線不斷向農村地區(qū)蔓延，而道路周邊生態(tài)環(huán)境由于集體經(jīng)營性建設用地的經(jīng)營開發(fā)通常被破壞，為外來物種的入侵提供了有利條件。生物入侵會擠壓本地生物的生存空間，造成生態(tài)系統(tǒng)的物種數(shù)量和組成迅速變化，對生態(tài)平衡產生不利影響，而且外來入侵物種自身發(fā)展成為優(yōu)勢種群，會使原有的植物群落衰退，導致物種單一化。

(二)集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的成因

現(xiàn)行有關集體經(jīng)營性建設用地入市的法律規(guī)范中，新修訂的《土地管理法》在集體經(jīng)營性建設用地入市的立法目的上沒有確立生態(tài)環(huán)境保護的價值目標，而《土地管理法實施條例》第39條雖然提出了集體經(jīng)營性建設用地入市要符合生態(tài)環(huán)境保護的要求，但缺少為實現(xiàn)這一要求而設置的生態(tài)環(huán)境保護的制度規(guī)定。此外，《農村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定了國家有權從土地增值收益中收取一定比例的調節(jié)金以調節(jié)收益分配,但該文件對調節(jié)金的用途未做規(guī)定，未提及生態(tài)環(huán)境損害的補償事項。而在有關集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉的其他政策性文件中，無論是國家層面還是地方層面的政策文件，其目標和主旨大多是為了推動集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉而提供規(guī)范性指引，在內容上主要圍繞集體經(jīng)營性建設用地入市的目標、方式、條件、范圍和程序等方面展開，未提及集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境問題，更遑論對其進行規(guī)制。總之，現(xiàn)行關于集體經(jīng)營性建設用地入市的法律和政策文件僅關注其經(jīng)濟價值而忽略其生態(tài)價值，在土地增值收益分配上著眼于土地經(jīng)濟價值損失的補償而忽視了集體經(jīng)營性建設用地入市流轉所造成的生態(tài)價值損失的補償。不僅如此，我國有關土地流轉的其他相關立法，如《土地承包法》《土壤污染防治法》《物權法》等都缺乏對集體建設用地利用過程中的農業(yè)生態(tài)破壞行為的法律規(guī)制，而有關生態(tài)保護的相關政策文件存在一般性號召多，可操作性規(guī)范少，安排部署多，責任追究少等問題。生態(tài)保護在集體經(jīng)營性建設用地入市的專門立法中的缺失，導致經(jīng)營者利用土地在生態(tài)影響方面缺乏特別的約束，從而造成集體經(jīng)營性建設用地入市流轉中的環(huán)境問題頻頻發(fā)生。

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)包括水、土地、生物、氣候等多種環(huán)境要素，由于不同的環(huán)境要素分別由不同的部門進行監(jiān)管，環(huán)境要素的關聯(lián)性和多樣性會造成監(jiān)管主體職權上的交叉和重疊甚至出現(xiàn)監(jiān)管的真空；并且由于不同的環(huán)境要素適用于不同的環(huán)境保護單行法，導致其監(jiān)管方法、監(jiān)管范圍和監(jiān)管程度存在差異。毫無疑問，生態(tài)環(huán)境是一個彼此相關、互相依存的系統(tǒng)，對其保護應當從整體上考慮，而面對當前保護“條塊分割”的現(xiàn)狀，在監(jiān)管未形成統(tǒng)一的協(xié)調機制前提下，極易造成相互推諉、效率低下的結果。針對這一問題，2018年我國進行了“大部制”改革，將原本屬于國土資源部、水利部、農業(yè)部等部門的環(huán)境保護職權整合由生態(tài)環(huán)境部行使。盡管新出臺的《土壤污染防治法》(2018)在土壤污染防治管理體制上體現(xiàn)了“環(huán)保大部制”改革的精神，規(guī)定我國土壤污染防治由國務院生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)管，但土壤環(huán)境保護方面的職權實際上仍然分散在其他有關部門，多部門權力整合機制的缺失，使得“農業(yè)管農地、環(huán)保管污染”的問題還是長期存在。除此之外，當前相關企業(yè)和社會公眾對集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境監(jiān)管參與不足，無法在監(jiān)管中發(fā)揮各自的優(yōu)勢，更難以對集體經(jīng)營性建設用地中的生態(tài)破壞形成有效的監(jiān)督力量。

三、集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題法律規(guī)制的現(xiàn)實必要性

(一)維護農業(yè)生態(tài)安全的需要

農業(yè)生態(tài)安全是指農業(yè)賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)始終保持一種不受或少受生態(tài)破壞和環(huán)境污染的健康狀態(tài)。在該狀態(tài)下，農業(yè)有穩(wěn)定、均衡和充裕的自然資源，能夠生產出健康安全的農產品，并實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)性發(fā)展。農業(yè)生態(tài)安全是農業(yè)資源合理利用與保護的重要目標，也是農村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基本依托。農村土地是農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)最重要的組成部分，土地利用的方式和利用空間格局不同，農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中所包含的各種資源之間的物質能量交換方式也不同。因此，農業(yè)生態(tài)安全要求人類在合理開發(fā)和利用農村土地資源過程中，在追求土地利用的經(jīng)濟效益的同時，保護土地利用的生態(tài)效益，使二者保持一定的平衡。盡管集體經(jīng)營性建設用地入市對于緩解城鎮(zhèn)化用地供給彈性不足的矛盾以及增加農民的土地財產性收入等方面發(fā)揮了十分積極的作用，然而，隨著入市改革的全面推進，土地經(jīng)營者和部分農民在利益的驅動下將大量耕地違法轉化為建設用地，由此引發(fā)的農業(yè)生態(tài)環(huán)境問題也日益凸顯，這就需要加強集體經(jīng)營性建設用地入市的制度建設，通過完善相關法律制度對集體經(jīng)營性建設用地中破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行規(guī)制。從制度實施的作用來看，對集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境規(guī)制，不僅能夠遏制入市中隨意改變土地農業(yè)用途的違法行為，消除農地“非農化”“非糧化”所引發(fā)的糧食危機以及環(huán)境污染、生態(tài)退化等不利后果，還能為集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉中保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為提供法律保障，促使集體經(jīng)營性建設用地入市中相關利益主體的行為符合生態(tài)環(huán)境保護的目標要求。

(二)促進集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉可持續(xù)推進的需要

促進集體經(jīng)營性建設用地入市的可持續(xù)推進，就是要求集體經(jīng)營性建設用地入市不能為了追求經(jīng)濟的增長而破壞農業(yè)生態(tài)環(huán)境，應將其對經(jīng)濟利益的追求限定在自然生態(tài)系統(tǒng)的可承受能力之內。從實踐來看，集體經(jīng)營性建設用地入市交易后，大量的資本流入農村，農村經(jīng)濟得以快速發(fā)展，而用地者為了追求效益和節(jié)約成本，在監(jiān)管不嚴的情形下，大多將未經(jīng)處理的污染物偷排至農地中。另一方面，政府在GDP至上的發(fā)展理念支配下，往往對集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉帶來的農地生態(tài)危機選擇性忽視，對農村環(huán)境治理在投入上不重視。在上述因素的綜合作用下，農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭到極大破壞。這種破壞將直接威脅到農村的糧食安全和農民的身體健康，更嚴重的是由此引發(fā)大規(guī)模的群體性維權事件。近年來，我國各地因農村環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，不僅破壞了農村社會秩序，也制約了農業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展，這些不利后果阻礙了集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉的進程。當前，為解決城市化建設的土地供應不足的問題，改革農村土地制度，允許并推動集體經(jīng)營性建設用地全面市場化流轉是必然趨勢，由此對農業(yè)生態(tài)安全帶來的沖擊無法避免。因此，從規(guī)范層面約束經(jīng)營者對集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)行為，從制度上將集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)行為限制在資源環(huán)境的承載能力之內，是可持續(xù)推進集體經(jīng)營性建設用地入市的內在要求。從功能上看，通過立法、體制、機制等方面的探索和完善集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境規(guī)制路徑，有利于從源頭上防范集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境問題，減少入市中的環(huán)境糾紛和沖突，為集體經(jīng)營性建設用地入市營造良好的外部環(huán)境，從而推動集體經(jīng)營性建設用地順利入市流轉。

(三)保障農民環(huán)境權益的需要

隨著農村生態(tài)環(huán)境問題的突出，農民在農地之上除享有傳統(tǒng)的財產權外，與土地密切相連的環(huán)境權益開始受到了人們的關注。集體經(jīng)營性建設用地市場化中農民的環(huán)境權益是農民對農村生態(tài)環(huán)境保護的需求在農村土地利用活動中的體現(xiàn)，具體是指農民在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉中依法享有的在健康、舒適的環(huán)境中生活和生產的權利和利益。農民環(huán)境權益是農民與生俱來的生存權益的重要組成部分。隨著城市規(guī)模的擴張，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉處于持續(xù)推進中，而以資源索取為目標的集體建設用地市場化流轉會造成農村資源緊缺，以向外排放為附產品的集體建設用地市場化流轉易引起農村環(huán)境嚴重污染，以資源消耗為特征的集體建設用地市場化流轉會造成農地生物多樣性的衰竭?？傊w經(jīng)營性建設用地市場化流轉造成我國農村生態(tài)環(huán)境正在加速惡化，侵犯了農民的環(huán)境權益，但在現(xiàn)行立法和制度框架下，土地利用者卻沒有對被破壞的農業(yè)生態(tài)環(huán)境進行修復或補償，這使得農民受損的環(huán)境權益缺乏相應的補救措施，長此以往，必將危及農民的生存和農村經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。面對這種狀況，在集體經(jīng)營性建設用地入市流轉中進行環(huán)境規(guī)制以保護農民的環(huán)境權益顯得尤為迫切。對集體經(jīng)營性建設用地中的環(huán)境問題進行法律規(guī)制，通過事前、事中和事后的制度防范或制裁，既激勵了積極的生態(tài)保護行為，又制裁了破壞環(huán)境的違法行為，在保護集體經(jīng)營性建設用地入市中的生態(tài)環(huán)境的同時維護了農民的生態(tài)權益。

四、集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題法律規(guī)制的理論正當性

環(huán)境正義理論為集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境規(guī)制的合理性提供理論支撐。環(huán)境正義的理論研究起源于美國的環(huán)境正義運動，從其理論關注點的發(fā)展來看，環(huán)境正義從最初關注環(huán)境善物和惡物能否得到公平分配，到后來要求每一個環(huán)境受害者都能得到同樣的補償，體現(xiàn)了環(huán)境正義的兩個基本維度：分配正義與矯正正義。從理論意蘊來看，環(huán)境正義是用正義的原則來調整人與自然的關系以及受其影響的人與人之間的關系，該理論不僅主張促進和維護公益，還強調公益的取得要以“利益與責任分配的公正性”為前提，強調對弱者利益的保護。法律規(guī)范意義上的環(huán)境正義體現(xiàn)為所有主體都能公平地享受環(huán)境權益，以及公平地承擔環(huán)境保護之責任與義務。從現(xiàn)實中的大量環(huán)境事件觀之，環(huán)境問題的實質是部分主體享受環(huán)境利益而將環(huán)境成本以某種方式轉嫁到社會和他人，導致了環(huán)境的非正義，而促進環(huán)境利益和負擔在不同群體之間的公平分配即實現(xiàn)環(huán)境正義，從根本上解決了環(huán)境問題。法律正是調整利益關系的工具，通過法律的手段規(guī)范環(huán)境問題，就是運用法律來調整環(huán)境利益關系，實現(xiàn)環(huán)境利益和環(huán)境負擔的公平分配。換言之，人類要求法律規(guī)范對環(huán)境利益關系進行調整，在多重環(huán)境利益糾紛中力圖為環(huán)境利益平衡尋找出路以實現(xiàn)環(huán)境利益的規(guī)范性法律構造，這是環(huán)境法律規(guī)范存在的價值所在，亦是環(huán)境正義的核心內涵，也充分說明環(huán)境法律規(guī)范的調控目標與環(huán)境正義理論的理論意蘊具有契合性。正是通過這種法律追求正義以實現(xiàn)利益的公平分配和揭示環(huán)境正義、環(huán)境法與環(huán)境利益(負擔)之間的關系，完成了法律規(guī)制環(huán)境問題的正當性論證。總之，法律規(guī)制環(huán)境問題的過程，是法律確認、平衡環(huán)境利益與保障合法利益的過程，也是實現(xiàn)環(huán)境正義的過程。

綜上所述，環(huán)境問題的法律規(guī)制實質上是如何通過法律規(guī)則的設計及實施來矯正環(huán)境利益失衡的狀態(tài)，在此基礎上增進環(huán)境利益以實現(xiàn)環(huán)境正義和環(huán)境安全。對于集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的法律規(guī)制而言，用地入市中所涉利益主體的多元性以及利益訴求的復雜性，使得該領域環(huán)境法律制度的制定與運行體現(xiàn)了明顯的利益衡量色彩。具體而言，城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略使靠近城市的農村土地由于地理位置的優(yōu)越性而優(yōu)先獲得較高的土地增值收益，卻沒有為相鄰區(qū)域未被占用土地的農民提供相應的經(jīng)濟補償，城市化使不同區(qū)域農民的利益回報相差懸殊；即使同一區(qū)域的土地經(jīng)營主體的利益分配也有失公平，那些被規(guī)劃為永久基本農田的土地權利人的損失或犧牲往往被忽視，而被規(guī)劃為建設用地的土地權利人卻能獲得高額的土地增值收益。此外，在集體經(jīng)營性建設用地入市后的開發(fā)利用中，土地的生態(tài)價值沒有體現(xiàn)于土地的使用成本及產出收益里，也就是說土地開發(fā)者不必對為耕地保護和生態(tài)安全承受經(jīng)濟損失的農民給予任何補償。也就是說，集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題所涉及的主體，即開發(fā)者、污染者、受益者之間的生態(tài)利益與經(jīng)濟利益的分配顯失均衡，需要法律制度予以規(guī)范和調整，這是環(huán)境正義理論的必然要求。根據(jù)環(huán)境正義理論所包含的分配正義和矯正正義兩個維度，針對集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境利益分配失衡問題，法律提供的環(huán)境規(guī)制應在以下兩個層面開展：分配的正義主要著眼于事前對環(huán)境風險的規(guī)制，通過對集體經(jīng)營性建設用地入市可能造成的環(huán)境風險進行評估和預警，保證其規(guī)劃和實施是在環(huán)境法律允許的范圍之內，以最大限度避免和減少集體經(jīng)營性建設用地入市可能出現(xiàn)的環(huán)境風險；矯正的正義則著眼于環(huán)境損害正在發(fā)生及發(fā)生之后的法律規(guī)制，通過對正在發(fā)生的環(huán)境問題的管控避免環(huán)境損害的擴大，以及在環(huán)境損害發(fā)生后對環(huán)境致害者的責任追究來實現(xiàn)對致害者的制裁和受害者的救濟。

五、集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題法律規(guī)制的基本進路

環(huán)境問題從醞釀到發(fā)生再到損害結果的出現(xiàn)具有過程性，故而有效的法律規(guī)制進路應遵從環(huán)境問題的發(fā)生規(guī)律，運用恰當?shù)姆梢?guī)范對環(huán)境問題產生的全過程進行規(guī)制。因此，應結合環(huán)境正義理論的內涵及要求，按照集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題發(fā)生的時間次序，通過設計相應的理念、體制和機制貫穿環(huán)境問題規(guī)制的全過程，形成環(huán)境問題的全鏈條治理體系。

(一)以環(huán)境風險預防理念引導集體經(jīng)營性建設用地入市流轉立法

為減少集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境問題，需要在源頭上最大限度規(guī)避環(huán)境風險。反映在立法層面，集體經(jīng)營性建設用地入市立法應當基于環(huán)境問題發(fā)生的客觀性與危害結果的不確定性，以環(huán)境風險預防理念為引導，在立法中確立和貫徹生態(tài)安全原則，以體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地入市立法中預防環(huán)境問題的價值理念要求。

環(huán)境風險預防的根本目標是實現(xiàn)環(huán)境問題的源頭控制。以環(huán)境風險預防理念引導集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉的立法，是基于預防集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉中環(huán)境問題的出發(fā)點，也是對集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉中各利益主體的生態(tài)安全訴求的制度性回應。環(huán)境風險預防理念最早在立法中體現(xiàn)的是1970年原聯(lián)邦德國制定的《空氣污染防治法》草案，隨后在1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中對其進行了重申：“為了保護環(huán)境，各國應根據(jù)本國的能力廣泛地采取預防措施。”該規(guī)定也成為國際與國內應對環(huán)境風險的基本準則。我國近年來修訂和頒布的大量的環(huán)境法律規(guī)范，如《環(huán)境保護法》(2015)、《水污染防治法》(2017)、《土壤污染防治法》(2018)等法律中都有許多條款體現(xiàn)了環(huán)境風險預防的理念。環(huán)境風險預防理念是在維護生態(tài)安全和經(jīng)濟發(fā)展安全的前提下，對可能發(fā)生的環(huán)境風險進行提前防范，避免由于環(huán)境侵權范圍廣泛、損害難以彌補等無法實現(xiàn)有效追責，體現(xiàn)了環(huán)境法的正義價值。此外，環(huán)境風險預防理念通過加強源頭監(jiān)管，避免環(huán)境風險演變?yōu)閲乐氐沫h(huán)境損害事實，還體現(xiàn)了環(huán)境法的效率價值。

環(huán)境風險預防理念要求在集體經(jīng)營性建設用地入市立法中確立和貫徹生態(tài)安全原則，其基本要求是相關規(guī)則制度的出發(fā)點要體現(xiàn)生態(tài)安全的價值取向。具體而言，在法律地位上，生態(tài)安全原則在集體經(jīng)營性建設用地入市立法的原則體系中居于基礎性和底線性地位，統(tǒng)率和指導集體經(jīng)營性建設用地入市流轉的相關法律規(guī)范；在內容上，生態(tài)安全原則要求在相關立法中規(guī)定集體經(jīng)營性建設用地入市流轉的總規(guī)模、結構、布局、用途等應與區(qū)域生態(tài)安全格局、區(qū)域生態(tài)承載力、區(qū)域污染物總量控制、區(qū)域生物多樣性等相適應；在目標指向上，生態(tài)安全原則體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護的公益性需求，是為了預防集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境風險，提升集體經(jīng)營性建設用地入市流轉的生態(tài)效益；在法律關系上，生態(tài)安全原則要求限定集體經(jīng)營性建設用地入市中相關利益主體的資格條件，為其行為設定環(huán)境保護的權利和義務。

(二)建立集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的協(xié)同治理體制

集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉中環(huán)境問題所涉及的利益主體有政府主管部門、村集體、農民、土地開發(fā)經(jīng)營者等主體，各主體有著不同的利益訴求。若環(huán)境問題正在發(fā)生，為避免產生更為嚴重的環(huán)境損害后果，應采取積極的應對措施，在治理體制上要求建立集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的協(xié)同治理體制，以發(fā)揮多元主體治理環(huán)境問題的合力作用。

一方面，建立多部門參與的區(qū)域集體經(jīng)營性建設用地入市管理委員會，負責統(tǒng)籌區(qū)域集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境監(jiān)管工作。對于由集體經(jīng)營性建設用地入市引發(fā)的環(huán)境問題，應建立由各地農業(yè)農村、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等部門共同參與的區(qū)域集體經(jīng)營性建設用地入市管理委員會，該機構受國家生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的監(jiān)督管理，下設農業(yè)環(huán)境保護、農地資源保護、生物安全保護及內部監(jiān)察等科室，行使集體經(jīng)營性建設用地入市中有關農業(yè)資源保護和農地生態(tài)環(huán)境保護方面的職權。在環(huán)境監(jiān)管的過程中，為遵循生態(tài)問題的整體性和系統(tǒng)性規(guī)律，該機構有權協(xié)調所轄部門之間、地區(qū)之間有關集體經(jīng)營性建設用地入市環(huán)境監(jiān)管事項，并將集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)行任務落實到具體部門。

另一方面，環(huán)境行政主管部門與村集體、農民、土地開發(fā)經(jīng)營者協(xié)同合作。集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的產生，是土地開發(fā)企業(yè)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價盲目追求經(jīng)濟效益的結果，村集體、農民抗議集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的意愿并不在于反對集體經(jīng)營性建設用地入市，而在于希望通過合作解決集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境問題。因此，環(huán)境行政主管部門應積極與村集體、農民、土地開發(fā)經(jīng)營者進行合作，搭建后三者溝通和談判的平臺，暢通上述主體參與協(xié)商的渠道，形成常態(tài)化的對話溝通機制。環(huán)境主管部門應充分運用協(xié)商、對話等方式打造基于上述主體共同參與、分工協(xié)作的多元共治模式，通過提供各主體在環(huán)境問題的治理中充分表達意見和參與的機會，可以實現(xiàn)多元主體在環(huán)境治理體系中交換資源、共享信息、共同行動，從而形成集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題治理的利益共同體。

(三)構建集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境損害的責任追究機制

環(huán)境損害責任追究是在集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境損害發(fā)生后對相關責任主體啟動的環(huán)境追責機制，是實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題全過程規(guī)制的末端環(huán)節(jié)，決定著環(huán)境法律規(guī)制的成效。

對集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境損害的責任追究，首先必須明確環(huán)境損害的責任主體。根據(jù)責任與權利相對等原則和“誰污染、誰負責”原則，集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境損害的責任主體主要有地方各級政府、生態(tài)環(huán)境主管部門以及土地開發(fā)企業(yè)。按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方各級政府對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，因此其應當關注集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境損害問題，并推動土地開發(fā)企業(yè)清潔生產，維護所轄區(qū)域環(huán)境安全。生態(tài)環(huán)境主管部門作為我國法定的環(huán)保職能部門，應當切實履行集體建設用地入市中的第一性環(huán)境責任與第二性環(huán)境責任，具體包括集體建設用地入市中的政府環(huán)境決策責任、政府環(huán)境執(zhí)法責任、政府環(huán)境保障責任和承擔不利后果的責任。土地開發(fā)企業(yè)在集體經(jīng)營性建設用地入市中應履行環(huán)保義務，如進行清潔生產，建立污染處理設施等，對其在土地開發(fā)利用中造成的環(huán)境破壞后果承擔法律責任。

首先，加大行政處罰、行政問責力度。生態(tài)環(huán)境主管部門應加強對集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的處罰力度，提高罰款金額和增加處罰次數(shù)，對于環(huán)境違法嚴重的企業(yè)可處以停業(yè)整頓甚至吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰，使其不敢污染；此外，集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境損害與生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員失職有關，對于失職者，應當按照《公務員法》《監(jiān)察法》等相關法律規(guī)定追究環(huán)境監(jiān)管失職者的行政責任。其次，嚴格追究污染企業(yè)的民事賠償和生態(tài)修復責任。為了確保集體經(jīng)營性建設用地入市中被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復原有的品質狀態(tài)，法院應當以修復生態(tài)為著眼點作出修復性判決，判決污染者履行生態(tài)賠償和生態(tài)修復義務。再次，嚴格追究肇事者的刑事責任。在刑事責任的承擔上，當前環(huán)境污染案件的責任主體多被處以緩刑，極少被判處實刑。為對集體建設用地入市中環(huán)境污染的肇事者形成有力的威懾，在環(huán)境污染犯罪案件中應加大對被告人的實刑判決力度，根據(jù)犯罪情節(jié)和危害后果對被告判處罰金、有期徒刑等刑罰并嚴格執(zhí)行。

六、集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題法律規(guī)制的制度架構

集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題的法律規(guī)制應以環(huán)境正義理論為指導，按照事前防范、事中管控和事后處置的總體要求，構建全過程、多層級的法律規(guī)制體系。從性質和功能上區(qū)分，環(huán)境問題的法律制度體系由技術運用和法律政策導向兩個基本部分組成，前者在于評估與環(huán)境問題相關聯(lián)的風險，體現(xiàn)在環(huán)境影響評估與環(huán)境風險預警層面；而后者旨在決定對正在發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境問題的管控，體現(xiàn)在環(huán)境應急管理與環(huán)境損害管理層面。因此，完善的集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境問題法律規(guī)制的制度體系應涵蓋體現(xiàn)“事前防范”要求的環(huán)境影響評估制度與環(huán)境風險預警制度；貫徹“事中管控”要求的突發(fā)環(huán)境事件應急制度和實現(xiàn)“事后處置”要求的環(huán)境損害修復制度。

(一)建立集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境影響評估制度

集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境影響評估主要分析集體經(jīng)營性建設用地入市可能對區(qū)域的環(huán)境造成的主要影響，由具有環(huán)境影響評價資質機構專業(yè)的人員對評價區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境抽樣調查，分析評價該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)所處的安全等級狀態(tài)，從而對該區(qū)域集體經(jīng)營性建設用地入市的規(guī)模、結構、用途等進行調整。環(huán)境影響評估制度在集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境規(guī)制體系之中處于核心地位，建立集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境影響評估制度，涉及以下方面。

集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境影響評估制度體現(xiàn)了事前防范的理念，基本要求是抓住源頭管理，預防環(huán)境風險，即將集體經(jīng)營性建設用地入市可能導致的環(huán)境風險通過出臺政策文件提前予以遏制。環(huán)境影響評估要求對環(huán)境風險根據(jù)風險嚴重程度、風險頻度、風險系數(shù)等劃分等級，并對不同的風險分類治理。對于集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境影響評估而言，要求根據(jù)集體經(jīng)營性建設用地入市對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響程度，利用區(qū)域環(huán)境風險監(jiān)測網(wǎng)絡、技術標準和技術體系等技術手段將區(qū)域劃分為生態(tài)非安全區(qū)、中安全區(qū)、高安全區(qū)，建立區(qū)域環(huán)境風險評估清單制度，根據(jù)生態(tài)安全的等級對集體經(jīng)營性建設用地的入市采取不同的政策措施。區(qū)域環(huán)境影響評估不僅是區(qū)域內集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)的行業(yè)準入和產業(yè)布局的基本依據(jù)，也是政府作出集體經(jīng)營性建設用地入市決策和防控其生態(tài)風險的重要依據(jù)。

在集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境影響評價中，評價內容選取環(huán)節(jié)非常關鍵，這是決定評價準確與否的基礎。集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境影響評估應以可能產生的環(huán)境問題為導向，以此開展針對性評價。集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境問題主要體現(xiàn)在對農地資源的破壞、對農村環(huán)境的污染以及對生物多樣性的威脅三個方面。因此，集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境影響評估內容包括對農地資源利用的影響、對農村環(huán)境污染程度的影響、對生物多樣性狀態(tài)的影響。

集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境影響評估指標是對環(huán)境影響評估內容的細化。在環(huán)境影響評估指標選擇上，必須聯(lián)系集體經(jīng)營性建設用地入市有可能會對環(huán)境造成影響的方面，全面準確地反映出集體經(jīng)營性建設用地入市前后生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)。具體而言，在對農地資源利用的影響方面，環(huán)境影響指標的選擇應包括土壤鹽堿度狀況、耕地質量等級、耕種環(huán)境、土壤肥力等方面；在農村環(huán)境污染程度的影響方面，對應的指標應包括工業(yè)固體廢物利用率、日垃圾處理能力、工業(yè)廢水排放達標率以及污水處理率等；在生物多樣性狀態(tài)的影響方面，對應的指標主要有野生動物與野生植物的豐富度指數(shù)、生物特有性指數(shù)、生物瀕危性指數(shù)等。

(二)建立集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境風險預警制度

環(huán)境風險預警指是指對環(huán)境質量和生態(tài)系統(tǒng)的退化過程進行識別、分析和診斷，根據(jù)診斷結果作出相應警告，并對預警結果實時監(jiān)控，對可能發(fā)生的環(huán)境危機進行早期的干預和矯正。建立集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境風險預警制度，有利于提前規(guī)避入市帶來的環(huán)境風險，阻止環(huán)境損害后果的發(fā)生。面對集體經(jīng)營性建設用地入市流轉所帶來的各種環(huán)境風險層出不窮的狀況，促進集體經(jīng)營性建設用地入市環(huán)境風險監(jiān)測預警的規(guī)范化與制度化顯得尤為重要。

科學合理的環(huán)境風險預警平臺架設是開展環(huán)境風險監(jiān)測的重要保證。應秉持“互聯(lián)網(wǎng)+預警”的理念，優(yōu)先利用云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等先進技術，依托微信公眾號和微信企業(yè)號建設統(tǒng)一的環(huán)境風險預警平臺，定期發(fā)布區(qū)域資源環(huán)境承載能力預警信息和動態(tài)發(fā)布單項資源環(huán)境風險預警信息。同時，充分利用環(huán)境風險預警技術驅動建立多部門監(jiān)測網(wǎng)站的協(xié)同布局，盡快實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地入市區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)點全覆蓋。

對已經(jīng)收集整理的集體經(jīng)營性建設用地入市影響生態(tài)環(huán)境的各類數(shù)據(jù)進行分析，根據(jù)對生態(tài)環(huán)境的影響程度將分析結果按照無風險、低風險、中風險與高風險分等定級，中高風險意味著待集體經(jīng)營性建設用地入市的區(qū)域即將發(fā)生較為嚴重和嚴重生態(tài)危機，不適宜啟動入市；低風險表明會發(fā)生一定的風險，應限制入市；而無風險則表示環(huán)境安全，適宜入市。

應對我國集體經(jīng)營性建設用地入市區(qū)域的土壤、水源、氣候等影響生態(tài)環(huán)境的指標實施定期監(jiān)測評價，根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)和評價結果對集體經(jīng)營性建設用地的入市規(guī)模、布局和用途進行有效管控，將集體經(jīng)營性建設用地入市所造成的生態(tài)損害后果控制在合理范圍內。政府環(huán)境主管部門對集體經(jīng)營性建設用地入市中存在較大環(huán)境風險的地區(qū)通過約談、提醒、告誡的方式進行預警，督促其依法依規(guī)整改。

(三)建立集體經(jīng)營性建設用地入市的突發(fā)環(huán)境事件應急制度

突發(fā)環(huán)境事件應急制度是為了維護生態(tài)安全，盡可能消除或減輕突發(fā)環(huán)境事件造成的影響而形成的一系列制度。由于突發(fā)環(huán)境事件具有時間上的突然性、起因上的多樣性、應對上的高成本性及后果上的嚴重性等特點，亟需建立突發(fā)環(huán)境事件應急制度進行有效的應對和規(guī)范化處置。與一般突發(fā)環(huán)境事故相比，集體經(jīng)營性建設用地入市所引起的突發(fā)環(huán)境事件在爆發(fā)之前有著較長的潛伏期，一旦發(fā)生，對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞具有不可逆性。因此，建立集體經(jīng)營性建設用地入市的突發(fā)環(huán)境事件應急制度有利于有效化解農業(yè)生態(tài)危機，緩解集體經(jīng)營性建設用地入市對生態(tài)環(huán)境的沖擊。集體經(jīng)營性建設用地入市的突發(fā)環(huán)境事件應急制度的體系化包括：

由于集體經(jīng)營性建設用地入市中的突發(fā)環(huán)境事件涉及事項眾多，故有必要形成多元化的主體參與格局，促進地方政府、社會組織與公眾之間的合作與協(xié)同。為發(fā)揮各方在應對突發(fā)環(huán)境事件中的合力，應當明確各方主體在集體經(jīng)營性建設用地入市中的突發(fā)環(huán)境事件應急過程中的職權職責，加強各主體之間的協(xié)調配合，建立不同主體之間的聯(lián)合防控、聯(lián)合監(jiān)測、信息共享機制。

完善突發(fā)環(huán)境事件信息報告制度的目的在于規(guī)范突發(fā)環(huán)境事件責任主體與監(jiān)管部門按照法定程序通報事件信息，以防止事件蔓延造成更大的損失。該制度的規(guī)范性主要體現(xiàn)在兩個層面：一是要求突發(fā)環(huán)境事件責任主體在了解事故現(xiàn)場的情況后，應及時全面向事故發(fā)生地的環(huán)境主管部門報告；二是環(huán)境主管部門接到報告后，應立即進行核實，初步判斷該事件的嚴重程度、發(fā)展趨勢，根據(jù)法定程序向上級主管部門匯報相關情況，并立即啟動環(huán)境事故相應應急預案。與此同時，為避免引起公眾的恐慌，環(huán)境事故信息應對公眾公開透明，有關部門應向公眾及時、多渠道地通報環(huán)境事故信息，確保公眾的知情權。

包括集體經(jīng)營性建設用地入市中環(huán)境突發(fā)事件應急預案制度體系建設、應急專家技術支持制度體系建設、環(huán)境應急信息能力制度建設以及應急資金、物質儲備和管理體系建設等方面。此外，還要加強對公眾的環(huán)境應急教育、宣傳、培訓演練，以提高公眾的環(huán)境風險意識、提升公眾應對環(huán)境突發(fā)事件自救和互救的技能。

(四)建立集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境損害修復制度

集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境損害修復制度是由生態(tài)環(huán)境修復的責任主體通過使用人工技術手段修復用地入市區(qū)域受損的生態(tài)環(huán)境，以恢復和優(yōu)化受損生態(tài)環(huán)境的功能和結構，使生態(tài)環(huán)境受損方的合法權益獲得補償?shù)闹贫润w系。其制度內容涉及：

堅持環(huán)境損害修復“環(huán)境破壞者為主、政府為輔”的原則，一方面，有明確的污染責任人的，由污染責任人承擔相應的修復責任，這也符合“誰污染、誰治理”的環(huán)境治理責任原則；另一方面，由于環(huán)境問題的滯后性和隱蔽性，某些環(huán)境問題的發(fā)生無法確定明確的責任人或者責任主體無力承擔環(huán)境修復責任，基于環(huán)境修復的公益性和政府職能的公共性只能由政府作為兜底責任人承擔補足責任。

環(huán)境損害修復的方式是影響修復效果的一個重要因素。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》第20條的規(guī)定，我國環(huán)境損害修復的方式分為直接針對受損環(huán)境進行修復的方式和支付生態(tài)環(huán)境修復費用的替代性修復方式，這兩種修復方式較為單一，沒有考慮修復方實際的履行能力，無法適應多變的現(xiàn)實狀況。因此，針對集體經(jīng)營性建設用地入市中的環(huán)境損害修復，可增加第三方機構代履行修復方式和運用環(huán)保公益勞務來折抵生態(tài)環(huán)境修復費用方式。第三方機構代履行專業(yè)性強，修復效率與質量比較高，有利于提高生態(tài)修復的效果；勞務折抵生態(tài)環(huán)境修復費用適用于責任主體無力承擔生態(tài)環(huán)境修復費用的情形，體現(xiàn)了司法判決的能動性，有利于提高環(huán)境修復判決的執(zhí)行效率。

環(huán)境損害修復專項基金是保證環(huán)境損害修復工作完成的重要物質保障。首先要明確和細化資金來源，在資金來源上，包括政府的專項財政資金、環(huán)境稅收、生態(tài)環(huán)境破壞者繳納的生態(tài)修復費用、社會捐款、環(huán)境保險收入以及生態(tài)環(huán)境修復保證金等；其次，要加強資金的使用管理，明確基金的適用范圍是生態(tài)環(huán)境修復的責任主體由于經(jīng)濟能力或者修復水平的缺乏，無法通過其他方式履行環(huán)境修復責任的前提下，才能申請生態(tài)環(huán)境修復資金；再次，要完善資金的監(jiān)管程序，由于環(huán)境損害修復專項基金資金來源范圍較為廣泛，因此要加強和完善內部和外部兩種監(jiān)督機制，具體措施上，可在生態(tài)環(huán)境修復基金內部設立監(jiān)事會對資金的管理、使用進行內部監(jiān)督，同時定期向社會公開資金使用情況，接受社會公眾的外部監(jiān)督。

驗收程序是環(huán)境損害修復制度的核心，只有嚴格的驗收程序才能保證集體經(jīng)營性建設用地入市的環(huán)境損害修復制度的落實。因此，在生態(tài)修復過程中應明確驗收主體，為保證驗收的公正性和權威性，應委托專業(yè)的中介機構來負責環(huán)境損害修復的驗收工作，同時還應嚴格制定驗收的標準和環(huán)節(jié)，驗收后信息公開，由驗收主管部門對驗收工作進行監(jiān)管。