吳士存

2022年2月12日，韓國外長鄭義溶、美國國務(wù)卿布林肯、日本外相林芳正在美國夏威夷檀香山舉行三邊會談。

近些年，美國政府發(fā)布多份高級別規(guī)劃文件，在新的全球和“印太”戰(zhàn)略框架下對地區(qū)海洋安全戰(zhàn)略進(jìn)行了再設(shè)計。這些報告構(gòu)成延續(xù)性，一再強調(diào)同盟和伙伴力量在美國“印太”海洋安全戰(zhàn)略中的不可替代作用，此后的實踐使得美國“印太”海洋安全戰(zhàn)略的“陣營化”趨勢逐漸清晰。

所謂“陣營化”，主要是指美國日益傾向于把聯(lián)合少數(shù)“志同道合”國家作為實現(xiàn)其在“印太”地區(qū)海洋安全事務(wù)中的預(yù)期利益訴求及目標(biāo)。美國在“印太”地區(qū)的“志同道合”伙伴包括其條約盟友以及存在利益訴求和戰(zhàn)略契合點的其他國家。

美國按照“小多邊主義”或“雙邊+”的思路，精心設(shè)計了幾乎覆蓋整個“印太”地區(qū)的海洋安全“小集團(tuán)”網(wǎng)絡(luò)。奧巴馬執(zhí)政時期，美國的亞太海洋安全戰(zhàn)略主要以和盟友、伙伴的雙邊合作為主，美越、美印之間的海洋安全合作提升最為明顯。2017年以后，特朗普治下的美國在設(shè)計出臺“印太戰(zhàn)略”的同時，也加快推動其地區(qū)海洋安全戰(zhàn)略從“雙邊”向“多邊”升級。拜登上臺后，在總體繼承前兩任思路的基礎(chǔ)上，以提升聯(lián)盟和伙伴關(guān)系為基本路徑，出臺新的“印太海洋安全戰(zhàn)略”，修復(fù)美菲海洋領(lǐng)域合作，延續(xù)美越涉南海安全合作，推動美國—東盟海洋安全關(guān)系再升級，并提出涵蓋整個“印太”的海域態(tài)勢感知合作計劃。

從2017年底重啟美日印澳四國安全對話機制（QUAD），并把海洋安全作為主要議題，到2021年9月建立冷戰(zhàn)結(jié)束后全球首個條約軍事同盟，也即聯(lián)合英國、澳大利亞成立三方安全聯(lián)盟（AUKUS），再到2022年5月QUAD峰會推出“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”（IPMDA），美國拼湊的“準(zhǔn)海洋安全聯(lián)盟”網(wǎng)絡(luò)覆蓋了從東北亞、臺海、東南亞延伸至印度洋及南太平洋的全部“印太”區(qū)域。

這些“準(zhǔn)海洋安全聯(lián)盟”在成員組成上相互重疊，功能上各有側(cè)重。其中，QUAD作為非條約多邊安全機制，在地理上將印度洋、南太平洋和東北亞三個地緣政治板塊串連在一起。AUKUS為美國將澳大利亞培植成其在南太平洋地區(qū)的真正“代理人”提供了抓手?！坝√Ｓ驊B(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”將整個印度洋、東南亞和南太平洋地區(qū)的國家海上力量以打擊非法捕撈、不受管束、不報告漁業(yè)活動（IUU）等任務(wù)整合到一起。

美國構(gòu)建的“印太”海洋安全“陣營”具有明顯的排他性特點。2022年版的美國《“印太戰(zhàn)略”報告》明確提出，美國在“印太”地區(qū)的目標(biāo)是聯(lián)合盟友和伙伴，共同塑造“對美國最有利的影響力平衡”。除印度外，QUAD和AUKUS的成員國都是美國的軍事同盟國家。美印2015年簽署新版《防務(wù)關(guān)系框架協(xié)議》之后，先后達(dá)成《后勤交流協(xié)議備忘錄》《通信兼容性和安全協(xié)議》《地理空間合作基本交流與合作協(xié)定》等三個重要的軍事安全協(xié)議，建立起準(zhǔn)盟友級軍事安全合作關(guān)系。美國的“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”也只是以打擊非法漁業(yè)活動為特定共同目標(biāo)，針對符合美國對共同利益和價值界定標(biāo)準(zhǔn)國家而設(shè)計的“海洋安全俱樂部”。

美國的“印太”海洋安全“陣營”設(shè)計以中國為“假想敵”。美國把中國定義為“目前世界上唯一有足夠軍事、經(jīng)濟(jì)和外交能力來削弱或挑戰(zhàn)當(dāng)前世界秩序的國家”?！坝√钡貐^(qū)是美國與中國展開“戰(zhàn)略競爭”的主要地帶，海洋則被美國視為兩國影響力競爭的主要領(lǐng)域，覆蓋了從東海、臺海到南海及南太平洋地區(qū)的整個西太平洋和印度洋地區(qū)。QUAD及AUKUS重點關(guān)注的議題之一便是中國在南海、臺海及東海的政策和作為。今年5月23日，QUAD四國領(lǐng)導(dǎo)人宣布“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”前夕，美國官方對外宣稱“中國應(yīng)對印太地區(qū)95%的非法捕魚負(fù)責(zé)”，并表示將推出新的倡議，遏制“印太”地區(qū)的非法漁業(yè)活動。

南海和東海因存在由來已久、錯綜復(fù)雜的領(lǐng)土海洋爭端，涉及海上航道控制權(quán)，又關(guān)乎美國對中國的“第一島鏈”圍堵及盟友伙伴體系穩(wěn)定等關(guān)鍵利益，是美國“印太”海洋安全戰(zhàn)略的重點關(guān)注方向，也是其“陣營化”趨勢最明顯的區(qū)域。美國國會研究服務(wù)處自2018年以來不定期更新并發(fā)布《美中在南海和東海的戰(zhàn)略競爭》報告，2022年1月12日美國國務(wù)院下屬的海洋及國際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)局發(fā)表關(guān)于中國南海權(quán)利主張的第150號“海洋界限”報告，都反映出美國南海和東海政策的顯著調(diào)整，表明其以壓制新興海洋力量為主要目標(biāo)的海洋政策設(shè)計日漸成形。

美國已經(jīng)完全放棄其在東亞海洋爭端中的“相對中立”立場。對比分析歷年《美中在南海和東海的戰(zhàn)略競爭》報告，可以看出美國的立場發(fā)生了根本性變化。2018年的報告提出，美國在南海和東海的立場包括：敦促和平方式解決海洋爭端，避免采取脅迫與恫嚇等手段，關(guān)注在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動等。今年1月發(fā)布的最新報告除了再次炒作所謂“南海仲裁案”裁決并重申特朗普政府國務(wù)卿蓬佩奧2020年7月13日發(fā)表的“南海政策聲明”主要內(nèi)容，還誣稱中國在南海的“單邊行動”對沿海其他國家構(gòu)成“威脅”，“增加了沖突風(fēng)險”，強調(diào)美國將與東南亞盟友伙伴一道，“維護(hù)在南海的海洋資源開發(fā)主權(quán)權(quán)利”。美國有傾向性地公開支持日本在東海和越南、馬來西亞、菲律賓、印尼在南海的部分主張，表明其已經(jīng)完全悖離原先對東亞海洋爭端“保持中立”的立場，也預(yù)示著美國寄希望于用“選邊站”來換取一些亞洲國家對其“陣營化”海洋安全戰(zhàn)略的呼應(yīng)。

聯(lián)合少數(shù)國家以國際法之名掏空中國在南海的正當(dāng)合法權(quán)利主張。1970年，美國首份“海洋界限報告”發(fā)布，此后歷年版本當(dāng)中至少已有五份直接涉華，四份圍繞南海主題展開。今年初的“海洋界限報告”較為完整地對中國在西沙群島、南沙群島、中沙群島的主張進(jìn)行了否定式的解讀，認(rèn)為中國的主張嚴(yán)重削弱了“海洋法治”和《聯(lián)合國海洋法公約》所反映的公認(rèn)國際法規(guī)定和準(zhǔn)則。該報告與所謂“南海仲裁案”裁決遙相呼應(yīng)，立場同東盟相關(guān)聲索國和部分域外國家高度一致，表明了試圖借國際法工具，以“國際規(guī)則捍衛(wèi)者”的形象，以構(gòu)建“基于規(guī)則的國際秩序”為名，吸引南海地區(qū)中國以外國家及一些域外力量加入其主導(dǎo)的“小集團(tuán)”。

聯(lián)合軍事行動是“陣營化”的主要表現(xiàn)形式。美國每年在南海和東海地區(qū)開展數(shù)十場軍事演習(xí)，其中多數(shù)為多邊聯(lián)合軍演。日本、澳大利亞、菲律賓、英國等是美國在兩海域開展軍演的經(jīng)常參與者。2021年10月，美國聯(lián)合日本、英國、新西蘭、荷蘭、加拿大等國共4艘航母、17艘軍艦，在我國臺灣西南方向的南海海域開展為期4天的多科目聯(lián)合軍演，規(guī)模空前。除聯(lián)合軍演外，日本、澳大利亞、印度、英國、德國等國還通過軍艦不定期巡航、穿越的方式，配合美國在南海構(gòu)建針對中國的威懾體系。美國雖然沒有在南海和東海地區(qū)建立基于正式條約的軍事同盟集團(tuán)，但其透過海上聯(lián)演、軍艦巡航和軍事安全戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的方式，已開始有意識的朝著建立新的海上軍事陣營方向籌劃。

美國“印太”海洋安全戰(zhàn)略的底層邏輯是以“權(quán)力至上”和“利益至上”為導(dǎo)向，處理多邊海洋事務(wù)和構(gòu)建海洋秩序。

所謂“航行自由行動”是維持美國海上霸權(quán)和軍事安全戰(zhàn)略的一部分。美國從20世紀(jì)70年代末開始實施所謂“航行自由計劃”，即要求美軍能夠不受限制地進(jìn)入全球各水域。2015年以來美國累計在南海針對中國開展39次“航行自由行動”，平均每年5次，每2個多月1次，行動范圍覆蓋我國西沙群島、南沙群島和中沙群島的黃巖島。美國以挑戰(zhàn)“過度海洋主張”為由，頻繁進(jìn)入中國西沙群島領(lǐng)?；€和南沙群島島礁附近12海里，甚至闖入我國西沙群島內(nèi)水，時常在行動中伴有軍事演訓(xùn)等其他動作，充分表明其“航行自由行動”實質(zhì)上是以“航行自由”“海洋自由”為幌子，對中國實施軍事監(jiān)視和情報探取，用軍事手段推進(jìn)其單方面主張。

“尼加拉瓜案”構(gòu)成美國對國際法“合則用不合則棄”的先例。1983年底至1984年初，美國在尼加拉瓜的科林托、桑提諾等海港附近布放水雷，造成多起海上船舶安全事故。1984年4月9日，尼加拉瓜政府向國際法院起訴美國政府在其港口布雷、出動飛機襲擊尼加拉瓜石油設(shè)施和港口以及進(jìn)行其他軍事和準(zhǔn)軍事活動，請求國際法院宣布美國的行為構(gòu)成非法使用武力和以武力相威脅、干涉其內(nèi)政和侵犯其主權(quán)，請求國際法院責(zé)令美國立即停止有關(guān)行為并予以賠償和指示臨時保全措施。本案是國際法院第一次對一個大國進(jìn)行缺席審判。法院最后判決要求美國停止侵害尼加拉瓜主權(quán)，并向尼賠償10億美元。美國在提出管轄權(quán)抗辯未果后不再參與實體問題的庭審，拒絕履行判決，并退出國際法院。尼加拉瓜政府連續(xù)五年向聯(lián)合國安理會申請強制執(zhí)行國際法院判決，但均遭美國否決。

菲律賓“南海仲裁案”是美國利用國際爭端解決機制打壓中國海上力量崛起的真實寫照。2012年11月中國提出“海洋強國”戰(zhàn)略，2013年1月美國與菲律賓阿基諾三世政府串通一氣，上演了“南海仲裁案”的鬧劇。在美國的授意下，仲裁庭在管轄權(quán)和實體問題的裁決上做出了“全盤否定中國的南海權(quán)利和主張、對菲律賓的片面主張和訴求照單全收”的“一邊倒裁決”。從國際政治的視角看，“南海仲裁案”實質(zhì)上就是以“雙重標(biāo)準(zhǔn)”和霸權(quán)邏輯，把國際法規(guī)則作為自身謀取權(quán)力優(yōu)勢和通過增加成本牽制中國的工具。

2022年3月31日，菲律賓與美國2022年度“肩并肩”聯(lián)合軍事演習(xí)在菲開幕。

遲遲不批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》是美國奉行“霸權(quán)和國家利益優(yōu)先”的生動注腳?！豆s》自1982年通過并開放簽署以來，已有167個國家及歐盟批準(zhǔn)加入。被視為“海洋憲章”的《公約》是目前國際海洋規(guī)則秩序最重要的法律文件。但美國作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體和第一海洋強國，至今都未批準(zhǔn)加入《公約》。同時，美國選擇性地要求享受《公約》帶來的“制度紅利”，通過刻意曲解的方式把《公約》作為維持海洋霸權(quán)的抓手，體現(xiàn)了“強權(quán)即公理”的霸權(quán)邏輯。

美國“印太”海洋安全戰(zhàn)略的“陣營化”深陷“零和博弈”和“冷戰(zhàn)思維”怪圈，既是對多邊主義合作機制與共識的悖離，也給域內(nèi)國家造成選邊站隊的困境，日益顯露出美國以實力而非互信和多邊共識塑造地區(qū)海洋秩序的企圖。美國的這一戰(zhàn)略及其背后邏輯不僅無助于亞太地區(qū)海洋傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)領(lǐng)域的治理，還將使本地區(qū)海洋安全秩序的“碎片化”趨勢愈演愈烈。

當(dāng)前，南海和東海地區(qū)面臨著前所未有的治理形勢。生物多樣性退化、漁業(yè)資源衰竭、海洋微塑料垃圾污染，以及區(qū)域海上人道搜救機制供應(yīng)不足等區(qū)域性挑戰(zhàn)日益掣肘周邊國家的海洋可持續(xù)發(fā)展，也呼喚基于多邊主義的地區(qū)海洋治理體系。以小多邊、排他性為特點的美主導(dǎo)的海洋安全“陣營化”態(tài)勢嚴(yán)重沖擊地區(qū)國家間政治互信和多邊合作共識，以及攜手治理海洋生態(tài)等問題的信念和努力。

面對地區(qū)海洋治理領(lǐng)域新挑戰(zhàn)，如何壓制、消解海洋博弈“陣營化”的負(fù)面影響，是當(dāng)前中國涉海外交面臨的重大課題。在南海地區(qū)，中國一方面推動“南海行為準(zhǔn)則”磋商，構(gòu)建域內(nèi)國家主導(dǎo)的海洋規(guī)則，倡導(dǎo)建立多邊主義合作平臺，努力對沖海洋安全“陣營化”的消極影響；另一方面堅定推進(jìn)《南海各方行為宣言》框架下的海上務(wù)實合作，避免跌入“集團(tuán)化、陣營對立導(dǎo)致全盤皆輸”的陷阱，走的是正道、陽關(guān)道，代表著地區(qū)和國際海洋秩序構(gòu)建的正確方向。