譚宇航

（貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”變遷歷程：一個分析框架

1993年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者諾思最早將路徑依賴的思想引入到制度變遷的分析框架之中，創(chuàng)立了制度變遷的路徑依賴?yán)碚?。?］他指出，“路徑依賴性是分析理解長期經(jīng)濟變遷的關(guān)鍵”［2］。其中，偶然性事件以及初始選擇，對后期制度安排具有決定性影響，由此形成的核心思想是——過去塑造未來。歷史是重要的，一種新的制度安排不是突然產(chǎn)生的，如果不回顧制度的漸進演化，我們就不可能理解當(dāng)今的選擇。因此，現(xiàn)今“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度不是突然產(chǎn)生的，而是基于最初的產(chǎn)權(quán)安排不斷持續(xù)與創(chuàng)新演變形成的。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就把解決農(nóng)民土地問題作為自己的歷史任務(wù)而不斷地進行理論探索和革命實踐?？偨Y(jié)來看，我國土地制度改革的歷程大致經(jīng)歷三個階段（見圖1）。

圖1 我國農(nóng)村土地制度變遷歷程

（一）農(nóng)村土地“單一產(chǎn)權(quán)”安排階段（1949-1978年）

中華人民共和國成立初期，中國共產(chǎn)黨沒收地主的土地?zé)o償分給無地少地的農(nóng)民，通過發(fā)動土地改革運動基本實現(xiàn)了“耕者有其田”的美好愿景，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排由封建地主所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。土改運動在一定程度上調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為國家發(fā)展工業(yè)化鋪平了道路。但由于個體農(nóng)民經(jīng)濟具有脆弱性和落后性，小農(nóng)經(jīng)濟模式難以滿足國家工業(yè)化發(fā)展的需求，黨領(lǐng)導(dǎo)人民開始對農(nóng)業(yè)集體化道路進行探索，提出組織生產(chǎn)合作社，發(fā)展集體經(jīng)濟的主張。隨著農(nóng)業(yè)合作化運動逐步推進，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排由農(nóng)民個人所有制轉(zhuǎn)歸為集體土地所有制，形成農(nóng)村土地歸集體所有，由集體統(tǒng)一經(jīng)營的單一農(nóng)地權(quán)利制度。但隨著后期人民公社化運動的推進，這種“大鍋飯”式平均主義嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)發(fā)展徘徊不前，單一的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排無法適應(yīng)當(dāng)時的中國國情，農(nóng)村改革急需制度創(chuàng)新。

（二）農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)安排階段（1979-2012年）

單一的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排顯然不符合當(dāng)時中國廣大農(nóng)民的訴求，貴州省的頂云公社和安徽省的小崗村等地開始自發(fā)實行“定產(chǎn)到組”“包干到戶”，由此掀起的“包產(chǎn)風(fēng)”導(dǎo)致了誘發(fā)性制度變遷。1978年黨的十一屆三中全會作出了改革開放新決策，鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行以“包干到戶，包產(chǎn)到戶”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，強調(diào)將農(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)分離開來，堅持農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，將土地使用權(quán)歸還給農(nóng)民，農(nóng)民重新獲得了土地的承包經(jīng)營權(quán)。由此實現(xiàn)了農(nóng)地集體所有權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，顯著地提高了我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率［3］，這是中國農(nóng)業(yè)取得舉世矚目成就的重要原因［4］。然而，“兩權(quán)分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度不僅在初期存在著農(nóng)地使用權(quán)排他性弱、農(nóng)地交易權(quán)受到嚴(yán)格限制和農(nóng)地收益權(quán)極為有限等不足［5］，而且隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)步入新起點，城鄉(xiāng)經(jīng)濟格局出現(xiàn)了重大改變，我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸顯現(xiàn)出各種弊端：農(nóng)地細(xì)碎化問題尚未解決，僅僅依附于小規(guī)模土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動［6］；分散經(jīng)營導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不對稱，從而不能很好適應(yīng)于市場經(jīng)濟發(fā)展需要［7］等。總而言之，農(nóng)地資源以分散化經(jīng)營為主的模式嚴(yán)重制約了農(nóng)地資源的利用效率，同時伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的深入推進，農(nóng)村剩余勞動力大量離開農(nóng)村進入城市，相當(dāng)一部分農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己農(nóng)地的情況越來越多［8］，因此，逐漸形成了農(nóng)地承包主體和經(jīng)營主體分離?！皟蓹?quán)分離”的制度安排顯然需要進一步革新。

（三）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)安排階段（2013年至今）

為了克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端和順應(yīng)廣大農(nóng)戶切身利益的需要，我國開始進行農(nóng)村耕地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”向農(nóng)村耕地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的探索。2013年12月習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上首次提出農(nóng)地“三權(quán)分置”的構(gòu)想，隨后幾年陸續(xù)頒布了與農(nóng)地“三權(quán)分置”相關(guān)的政策文件。三權(quán)分置改革后，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步走向規(guī)模化，土地流轉(zhuǎn)面積逐步增加。截至2017年底，我國家庭承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.12億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總量的37%［9］。2019年《農(nóng)村土地承包法》為農(nóng)地“三權(quán)分置”提供了法律依據(jù)。至此，“三權(quán)分置”的構(gòu)想、頂層設(shè)計和法制過程逐步確立。2021年中央一號文件提出要盡快“實現(xiàn)全面脫貧向鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡”，“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排在現(xiàn)階段依舊具有重大意義，理應(yīng)堅持并不斷深化其改革。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”的實踐模式

在探索農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革的過程中，全國很多地方都進行了大膽的實踐。因各地經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源稟賦、歷史文化等方面有差異，催生出了例如“三變改革”“土地股份合作制”“土地合作經(jīng)營模式”“土地托管制度”“農(nóng)業(yè)共營制”等多種形式的實現(xiàn)路徑。

（一）“三變改革”——貴州省六盤水市

開啟于貴州省六盤水市的“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變改革”，取得了明顯成效，不僅盤活了資源利用效率，增強了集體經(jīng)濟的活力，而且極大推動了當(dāng)?shù)孛撠毠怨ぷ鞯拈_展?！叭兏母铩背醪叫纬闪送恋亍八袡?quán)”歸集體所有，“承包權(quán)”歸農(nóng)戶所有、“經(jīng)營權(quán)”歸經(jīng)濟組織者所有的“三權(quán)分置”格局，是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”經(jīng)營的有效形式，推動了土地的規(guī)模經(jīng)營，促進了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的發(fā)展，也提升了農(nóng)村社會的治理水平。

（二）“土地股份合作制”——珠三角地區(qū)

2005年廣東省《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入土地交易市場，開始廣泛推行農(nóng)村集體土地股份合作制改革，土地以一種“私有共營”的形式為村集體創(chuàng)收，這種收入風(fēng)險較低的土地經(jīng)營形式帶動了農(nóng)民的共營生產(chǎn)積極性。在實行土地股份制的過程中，農(nóng)村土地便出現(xiàn)了由“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)化成“三權(quán)分置”的趨勢。在保留農(nóng)村土地集體所有不變的前提下，首先按功能的不同，將土地統(tǒng)一劃分為耕種區(qū)、經(jīng)營區(qū)和商住區(qū)，然后對決定作價入股的土地進行資產(chǎn)核查和量化評估，確定村集體成員后按村集體人口數(shù)量來配置股權(quán)。土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)的形式由村集體集中統(tǒng)一經(jīng)營，股權(quán)的變化可隨人口的流動而調(diào)整，這樣就不會影響經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，在城鄉(xiāng)人口流動變化頻繁的情況下實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的獨立運行。土地經(jīng)營權(quán)的獨立運行是“放活土地經(jīng)營權(quán)”的重要實現(xiàn)形式，讓土地經(jīng)營權(quán)成為一種可以進行自由轉(zhuǎn)讓和抵押貸款財產(chǎn)權(quán)。

（三）“土地合作經(jīng)營模式”——湖南省寧鄉(xiāng)縣

為解決土地細(xì)碎化問題，湖南省寧鄉(xiāng)縣鵲山村村委會制定了村內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)方案，以“人地平衡”為原則對全村土地進行流轉(zhuǎn)，即土地按實測面積進行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益按全村在籍人口數(shù)分配。同時成立“土地銀行”，搭建土地經(jīng)營平臺，對土地進行統(tǒng)一管理，保留了集體對土地的所有權(quán)以及農(nóng)戶對耕地的承包權(quán)，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)入股“土地合作社”，按“基本分紅+二次分紅”的模式對收益進行分配。作為土地合作社的股東，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中可以參與到具體的生產(chǎn)經(jīng)營過程中來，這將收益最大程度地保留在農(nóng)民手中?！巴恋睾献魃纭卑雌瑓^(qū)將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給“職業(yè)農(nóng)民”進行耕種，形成了新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，即土地被流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行種植經(jīng)營。

（四）“土地托管制度”——山東省、河南省等地

2017年8月，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》將土地托管當(dāng)成發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的一種有效形式。山東省、河南省等地的實踐，是“土地托管制度”的典型代表?！巴恋赝泄苤贫取比匀粓猿洲r(nóng)民土地歸集體所有，且農(nóng)民擁有對土地的承包權(quán)以及對土地經(jīng)營的選擇權(quán)。選擇自己經(jīng)營土地的農(nóng)戶可以選擇將生產(chǎn)過程中的生產(chǎn)決策、農(nóng)資購買、田間管理、產(chǎn)品營銷等一項或幾項交由托管方管理，從而形成更有效更專業(yè)的土地經(jīng)營；同樣，農(nóng)民也可以選擇不經(jīng)營自己承包的土地，而選擇直接托管給合作社等托管方，由后者對被托管的耕地進行規(guī)?；?jīng)營，而農(nóng)戶和托管方則風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，以此獲取規(guī)模經(jīng)營的利益，形成“雙贏”格局。

（五）“農(nóng)業(yè)共營制”——四川省崇州市

為解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的“無人種田”問題，四川省崇州市探索出了通過土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，鼓勵發(fā)展種糧大戶和引入龍頭企業(yè)的“農(nóng)業(yè)共營制”，形成了“土地合作社+職業(yè)經(jīng)理人+社會化服務(wù)”的“三位一體”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局?！稗r(nóng)業(yè)共營制”首先通過村集體成立的“土地股份合作社”將自愿加入的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)折換成股份，以“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的原則進行經(jīng)營。在經(jīng)營過程中，由農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人進行專業(yè)化耕作，職業(yè)經(jīng)理人會與土地股份合作社擬定各類生產(chǎn)計劃，雙方按年進行收益分配。政府引導(dǎo)市場參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中來，為農(nóng)業(yè)提供科技、金融、保險、品牌構(gòu)建等多方面的社會化服務(wù)。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)安排的當(dāng)代啟示

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”是防止規(guī)模性返貧的重要制度保障

2022年中央一號文件強調(diào)“堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，促進脫貧人口持續(xù)增收”，我國正處于脫貧攻堅勝利向全面鄉(xiāng)村振興的過渡時期，防止規(guī)模性返貧無疑是首要任務(wù)。在脫貧攻堅階段，全國各地基于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度安排演化出多種形式的土地流轉(zhuǎn)模式，有效解決了農(nóng)地細(xì)碎化的問題，盤活了農(nóng)村撂荒的土地資源，極大促進了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增加了農(nóng)民收入，加速了脫貧攻堅的進程。第一，對于流出土地的農(nóng)民來說，這類農(nóng)民通過轉(zhuǎn)出土地給合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得土地租金，增加財產(chǎn)性收入；或是與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽署勞務(wù)合同獲得務(wù)工機會，獲取工資性收入。第二，對于轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民來說，他們大多是純農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶或是以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依舊是他們最主要的收入來源。通過轉(zhuǎn)入土地，這部分農(nóng)民嘗到了規(guī)模種植的甜頭，相較之前分散的農(nóng)業(yè)種植模式，規(guī)模性種植極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，能夠有效促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提質(zhì)，保障農(nóng)民持續(xù)增收。第三，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，他們能夠通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)獲得土地的使用權(quán)，將分散的農(nóng)地資源集中起來進行較大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有地可種，從而解決“誰來種地”的問題；同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相較于傳統(tǒng)農(nóng)民，擁有更高的農(nóng)業(yè)種植水平、更專業(yè)的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)以及更先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量與效率，一定程度上解決了“怎么種好地”的問題。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展穩(wěn)定了我國的基本產(chǎn)業(yè)，帶動了農(nóng)民增收。脫貧攻堅時期的經(jīng)驗表明，農(nóng)地“三權(quán)分置”的實踐創(chuàng)新是助力脫貧攻堅的有效制度創(chuàng)新，也是現(xiàn)階段防止規(guī)模性返貧的重要制度保障。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”是鄉(xiāng)村全面振興的必然要求

2021年4月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》強調(diào)我國要堅持“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”，“促進鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”。實踐表明，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度安排與全面鄉(xiāng)村振興的要求完全契合。第一，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興?！叭龣?quán)分置”改革明顯改善了當(dāng)前農(nóng)村大量的土地撂荒現(xiàn)象，優(yōu)化了農(nóng)村土地資源配置，加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。第二，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”促進生態(tài)宜居。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一方面能夠有效解決“荒地”問題，讓“荒地”重新出現(xiàn)生機，推動鄉(xiāng)村呈現(xiàn)勃勃生機；另一方面，土地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶能夠在此基礎(chǔ)上進行更高效率的適度規(guī)模經(jīng)營，堅守在農(nóng)村的農(nóng)民有地可種，居住幸福感上升，從而達(dá)到“生態(tài)宜居”的目標(biāo)。第三，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”保障鄉(xiāng)風(fēng)文明。目前我國農(nóng)民群體已高度分化，傳統(tǒng)小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為兩個對于土地利益訴求不同的群體相互之間會進行博弈，可能會在一定程度上影響鄉(xiāng)村的文明和諧。農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分置，使得新型經(jīng)營主體能夠獲得土地經(jīng)營權(quán)進行適度規(guī)模種植，農(nóng)民也能選擇如何處置自家土地。土地訴求不同的主體之間實現(xiàn)各取所需，和諧共處，鄉(xiāng)風(fēng)文明得以保障。第四，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”推動治理有效。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施治理是基層治理的重要內(nèi)容。如何將閑置的土地利用起來，投入到更好的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是讓農(nóng)村基層治理組織比較頭疼的問題。土地“三權(quán)分置”政策，使得村支兩委可以回購閑置土地用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基建治理水平，推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)有效治理。第五，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”助力生活富裕。生活富裕是“鄉(xiāng)村振興”的根本。想要擴大生產(chǎn)規(guī)模就需要獲得更多的土地，土地撂荒閑置嚴(yán)重限制了農(nóng)民進一步增產(chǎn)增收，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入得不到提高。鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村想要迅速發(fā)展，農(nóng)民財產(chǎn)性收入若想大幅提高，就要將農(nóng)民手中寶貴的土地承包經(jīng)營權(quán)有效利用，才能不斷加快城鄉(xiāng)共同生活富裕的進程。

（三）農(nóng)地“三權(quán)分置”改革實踐還需要繼續(xù)創(chuàng)新深化

土地承包經(jīng)營權(quán)的分離只是全面深化農(nóng)村改革的起點，一場圍繞“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的土地制度變遷仍隨著社會的發(fā)展而持續(xù)革新。第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化是當(dāng)前我國推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展方向，“三權(quán)分置”政策背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)雖得以初步實現(xiàn)，但基于我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分散化的特點，農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的交易費用仍高居不下，需要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場從而節(jié)約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或是其他生產(chǎn)資料流轉(zhuǎn)的交易成本。然而目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場仍面臨諸如產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、市場準(zhǔn)入門檻較高、交易過程不規(guī)范、交易效率不高等發(fā)展問題，需要結(jié)合實際進一步構(gòu)建更高標(biāo)準(zhǔn)更高效率的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。第二，學(xué)界長久以來將我國的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)視為一項殘缺的“財產(chǎn)權(quán)”，“三權(quán)分置”中承包經(jīng)營權(quán)的分割使得農(nóng)用地可作為一項生產(chǎn)要素以資本要素的形式參與流通分配，為農(nóng)民帶來“財產(chǎn)性收入”，實現(xiàn)收入多元化，而農(nóng)地抵押制度改革和進城落戶農(nóng)民“退地”是土地權(quán)益實現(xiàn)的關(guān)鍵路徑。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資有利于解決農(nóng)民生產(chǎn)中的資金短缺問題，進城落戶農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)退出能有效緩解農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口的市民化問題以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)土地的要素功能等問題，在鄉(xiāng)村振興階段需要進一步深化農(nóng)地抵押制度改革和鼓勵更多進城落戶農(nóng)民“退地”。最后，宅基地制度是鄉(xiāng)村振興重要的制度支撐。黨中央強調(diào)鄉(xiāng)村振興時期要探索推進宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地所有權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”能夠化解“失宅”風(fēng)險，進一步實現(xiàn)活村富民。目前宅基地制度改革面臨相當(dāng)復(fù)雜繁多的歷史遺留問題，面臨福利性與資產(chǎn)化的矛盾、政策制定與落實之間的矛盾、政策設(shè)計與農(nóng)民選擇的矛盾等。所以如何穩(wěn)慎推進宅基地“三權(quán)分置”是鄉(xiāng)村振興時期最需好好把握的農(nóng)村土地改革方向，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”為宅基地的“三權(quán)分置”提供了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。但宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”并不相同，不能生搬硬套，需要集中社會各界力量合力創(chuàng)新，共同發(fā)力。