周 怡

（華南農(nóng)業(yè)大學，廣東 廣州 510000）

1 三權(quán)分置的相關(guān)要義

《“三權(quán)分置”意見》的主要內(nèi)容和基本精神包括：一是闡明了“三權(quán)分置”實施的歷史必然性及其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程中的重要價值；二是明確“三權(quán)分置”的指導思想與基本原則，并對土地集體所有權(quán)的地位進行確立，同時規(guī)定應嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營權(quán)和完善“三權(quán)”關(guān)系；三是對“三權(quán)分置”的具體實施目標以及要求進行了明確。

在20世紀70年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大地提高了我國農(nóng)民的積極性，為國家發(fā)展予以了不可磨滅的支持。但是隨著經(jīng)濟社會的日益發(fā)展，以家庭承包方式存在的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的問題也逐漸成為人們眼中的焦點。作為在農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系中的新型物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)具有與傳統(tǒng)民法物權(quán)種類有著截然不同的特征。其一，該權(quán)利的標的不受其他的不動產(chǎn)，而是特有的耕地、林地、草地等；其二，承包人對生產(chǎn)資料獨立處分，排除任何個人乃至組織的非法干涉；其三，該項權(quán)利具有一定的期限，并且根據(jù)不同的土地類型，物權(quán)法予以了不同的期限規(guī)定；其四，土地承包經(jīng)營權(quán)為特定的生產(chǎn)經(jīng)營項目所使用。也正因為土地承包經(jīng)營權(quán)的獨特性，它的流轉(zhuǎn)原則也有了具體的限制：必須是出于平等協(xié)商之后，自愿有償?shù)慕灰?，同時不得改變農(nóng)業(yè)用途——堅守耕地紅線的體現(xiàn)，流轉(zhuǎn)期限不能超過承包期剩余的期限，且受讓方必須有一定農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，同等條件下本集體組織成員享有優(yōu)先受讓權(quán)。在現(xiàn)實生活中，對于土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以繼承的爭議時有發(fā)生，需要明確的是，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)是不能作為遺產(chǎn)處理的，由于它的特別性質(zhì)，更對承包者和發(fā)包人作出了義務要求。

作為與農(nóng)民利益相關(guān)的重要權(quán)力，宅基地使用權(quán)及集體建設(shè)用地使用權(quán)都是不得受侵害的?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理費》）明確對集體所有土地上的建設(shè)用地的使用作出了規(guī)定，需要經(jīng)過行政機關(guān)嚴格的審批和辦理相關(guān)的手續(xù)。如今，在農(nóng)村土地制度改革中的試點工作有四大任務：完善土地征收制度，包括提高征收的補償標準；完善農(nóng)村宅基地制度；健全兼顧國家、集體、個人三方利益的土地增值收益分配機制，實現(xiàn)個人收益提升；建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。出于對農(nóng)民生活的保障，以及防止出現(xiàn)土地兼并等情況所導致的弱勢群體流離失所，我國的法律以及政策都對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)加以了嚴格的限制，在許多方面是禁止有部分是不必要或者不合理的，因而需要不斷地完善和進一步的探索。

2 三權(quán)分置“入法”的背景

2.1 現(xiàn)實面臨的要求

在我國的土地承包政策中，公布的修改一共有46處，內(nèi)容涉及承包期的延長土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的登記土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的訂立和解除，保護進城農(nóng)民，保障婦女權(quán)益以及社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查制度等其他方面。

從安徽鳳陽小崗村拉開序幕的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度已經(jīng)在中國歷史上書寫了四十年，與前相較中國早已產(chǎn)生了天翻地覆的變化，農(nóng)村也不例外。也正是因為隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多農(nóng)民進城打工，大片的土地被荒置，日漸增加的“空心村”的出現(xiàn)，因為土地的分散而難以集中利用而致使規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受阻，這些都嚴重阻礙了新農(nóng)村的經(jīng)濟前進的步伐。同時，在《農(nóng)村土地承包法》中的第二十一條中明確耕地的承包期限為30年，草地承包期限為30年至50年，林地承包期限為30年至70年。由于歷史向前發(fā)展，時至今日許多農(nóng)村土地的承包期限也即將到期，這也使得許多對農(nóng)村土地產(chǎn)生承包想法的人止步不前。為了子女的教育、醫(yī)療、住房等社會保障，許多想要落戶城鎮(zhèn)的進城農(nóng)民也在近年來因自己的土地承包權(quán)是否將會被沒收而憂心忡忡。女性地位的提高，經(jīng)濟關(guān)系的日益復雜，農(nóng)村外嫁女的權(quán)益的維護……由此可見，在“三農(nóng)”問題上我們遇到了許多亟須改革的地方，在保障改革，促使立法的進程中，對于現(xiàn)實生活所面對的重重困擾，我們所做的一切還需要繼續(xù)努力，通過法律的手段助力問題的解決，三權(quán)分置“入法”是現(xiàn)實的必然要求。

2.2 舊法存在的不足

從2003年3月1日起實施的《農(nóng)村土地承包法》由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村形勢的發(fā)展變化，涉及土地承包的問題不斷增多，該法已經(jīng)難以適應錯綜復雜的農(nóng)村土地問題。如現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)登記制度難以起到應有作用，甚至在群眾中缺少必要的公信力。這是因為我國法律在土地承包經(jīng)營權(quán)上采用的是債權(quán)合意主義，但其登記又并非權(quán)利確認的必要條件，所以其僅能產(chǎn)生一定對抗效力，而并不能進行明確的約定，導致實際應用中常引發(fā)各種糾紛問題。

從《農(nóng)村土地承包法》第二十一條規(guī)定：“發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務在承包合同中約定?！币约啊掇r(nóng)村土地承包法》第二十二條規(guī)定：“承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！敝锌梢钥闯銎渲械臒o權(quán)債權(quán)化問題。也正因為如此，才會屢屢發(fā)生承包合同被當方撕毀的問題。究其原因就在于依據(jù)上述規(guī)定所形成的合同關(guān)系是債券而不是物權(quán)，而債權(quán)在對抗效力上又明顯不足物權(quán)，這就導致過去各種無視農(nóng)民土地權(quán)力而占地、征地現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)。

與此同時，作為用益物權(quán)的一種，它的處分權(quán)在法律上諸多受限，在《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》多有體現(xiàn)，例如取得的行政審批繁復，流轉(zhuǎn)甚至加以禁止，嚴重阻礙了農(nóng)民賦予土地融資的機會。

綜合舊法存在的不足之處以及現(xiàn)實發(fā)展所面臨的要求等背景之下，三權(quán)分置納入新《農(nóng)村土地承包法》無疑是大勢所趨，是群眾的呼吁，是黨和國家在農(nóng)村改革的重視，是對舊法存在不足之處的修正，也是為三農(nóng)問題的有效解決保駕護航。

3 三權(quán)分置“入法”的意義

3.1 歷史意義

從20世紀70年代到如今新一輪農(nóng)村土地制度改革的冉冉升起，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立到如今三權(quán)分置納入新《農(nóng)村土地承包法》，象征著全面深化改革在農(nóng)村土地問題上邁出的堅實步伐。

一直以來，我國的農(nóng)村土地改革采取的是自上而下、從分戶到集中，再到高質(zhì)量分戶的策略。這是因為農(nóng)村土地本身就是國家的稀缺資源，對國家糧食安全、社會生產(chǎn)等大局有著直接影響。同時，其也屬于一種重要生產(chǎn)要素，對未來農(nóng)業(yè)發(fā)展起著決定性作用。三權(quán)分置的入法，是生產(chǎn)力的發(fā)展，是生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應的結(jié)果，也是上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應的客觀規(guī)律的體現(xiàn)，對改變農(nóng)村落后局面有舉足輕重的意義。

3.2 現(xiàn)實意義

三權(quán)分置的法治化意義深遠，這是因為其為新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及承包農(nóng)戶的權(quán)益提供了必要保障。同時其也對我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固與完善、農(nóng)村土地制度改革的推進以及穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系有著積極意義。同時，“三權(quán)分置”入新農(nóng)村承包法，實際上也意味著在“倒逼”土地管理法及城市房地產(chǎn)管理法加快修法進程?！锻恋毓芾矸ā?、《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法中有關(guān)從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地必須使用國有土地或征為國有的原集體土地的規(guī)定；同時對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。最重要的是，針對現(xiàn)下存在的問題，“三權(quán)分置”在入法時都將解決的對策落實在制度上，以制度的框架保護農(nóng)民的權(quán)益。例如，上述提到的農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后土地承包權(quán)的問題，在新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中就對其進行了保護，明確不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件。如果承包期內(nèi)農(nóng)戶進城落戶，應引導其根據(jù)個人意愿依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也允許其積極進行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

綜上，無論從歷史還是現(xiàn)實的角度看，“三權(quán)分置”入新農(nóng)村承包法是有效地刺激了農(nóng)村經(jīng)濟，促進了農(nóng)業(yè)的新勃興，也讓我們看到了改革的紅利，增強了對農(nóng)村改革的信心和支持。

4 “入法”后面臨的問題

4.1 法律存在的漏洞

雖然三權(quán)分置被明確納入《農(nóng)村土地承包法》，但就現(xiàn)階段而言，宅基地使用權(quán)實施三權(quán)分置仍只是在國內(nèi)部分試點中進行，其還未形成成熟的可廣泛推廣的制度經(jīng)驗。同時各方面對三權(quán)的認識仍不統(tǒng)一，還需進一步研究并形成共識。

再比如婦女權(quán)益保障方面，原有的《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定了在承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。而這條規(guī)定也出現(xiàn)在了“土地承包法修正案”中的第三十一條。還有該法的第六條中規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應當保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經(jīng)營權(quán)?！笨墒窃诜梢?guī)范是，這既可以被婦女新居住地利用作為拒絕分配其承包地的依據(jù)，也可以被婦女原居住地利用作為收回其承包地的依據(jù)，所以其是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)其法律目的還有待觀察。因此，在現(xiàn)實執(zhí)行的過程中，未來也許還需要相關(guān)的解釋或者意見的出臺，結(jié)合實踐運用過程中所遇到的難點進行不斷的完善。

4.2 現(xiàn)實存在的矛盾

三權(quán)分入法保障后有助于把分散的農(nóng)地集中起來發(fā)展現(xiàn)代化的農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟，但是由于流轉(zhuǎn)后的土地過度的集中，也有可能造成一定的風險存在。因為在整個過程中，涉及的主體由企業(yè)、農(nóng)民已經(jīng)集體經(jīng)濟組織，合作社等等，不同的主體所承擔的能力不同，因而面對風險容易使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損。同時，進城的農(nóng)民將土地長期出讓承包，如果出于種種原因返鄉(xiāng)務農(nóng)但是由于承包期較長，而短時間農(nóng)民個人內(nèi)不能收回土地以至于難以養(yǎng)家糊口等，自身的利益受損。由此可見，雖然三權(quán)分置入新農(nóng)村土地承包法，但是在“入法”后依然在現(xiàn)實生活中存在矛盾與分歧。因而完善農(nóng)村土地承包法不是一蹴而就的，農(nóng)村土地制度改革任重而道遠。

5 結(jié)語

從現(xiàn)實要求和彌補不足這兩方面研究三權(quán)分置入新農(nóng)村土地承包法的相關(guān)背景條件，理清其中的要義，分析新修的條例對現(xiàn)實產(chǎn)生的重要影響和歷史意義，可知三權(quán)分置思“入法”是農(nóng)村土地改革的重要舉措和必由之路，思考“入法”后仍需面臨的問題，有助于我們不斷促進法律法規(guī)的完善，在實踐中理解和適用法律，深入思考解決入法后當前存在的矛盾，以實事求是的態(tài)度，努力讓上層建筑適應經(jīng)濟基礎(chǔ)，讓農(nóng)業(yè)得到發(fā)展，農(nóng)民得到保障，農(nóng)村得到改變。“三權(quán)分置”入法是從法律層面保障改革發(fā)展的一個措施，也是改革進程中向人民展示的一張優(yōu)秀答卷。