鞏 固

(北京大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100871)

《民法典》第1234和1235條有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與賠償?shù)囊?guī)定(以下簡(jiǎn)稱“生態(tài)賠償條款”)具有顯著的中國(guó)特色、實(shí)踐特色和時(shí)代特色，自問(wèn)世以來(lái)即引起廣泛關(guān)注和探討。然而，盡管幾乎所有此類研究都肯定生態(tài)賠償條款為我國(guó)法律實(shí)踐中早已蓬勃開(kāi)展的“環(huán)境民事公益訴訟”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”的實(shí)體法依據(jù)，卻少有研究關(guān)注這兩類制度的差異并對(duì)二者的關(guān)系作細(xì)致梳理，以此作為條款解讀的基礎(chǔ)；而往往對(duì)二者不加區(qū)別地“一鍋煮”或“一勺燴”，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)殘缺或偏誤，遺留諸多理論和實(shí)踐困惑。兩類訴訟到底處于何種關(guān)系，如何正確理解、規(guī)范適用生態(tài)賠償條款，如何真正用好這一貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、回應(yīng)新時(shí)代要求的“綠色民法典”條款，本文試析之。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的異同辨識(shí)

在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟都有讓環(huán)境侵害者修復(fù)受損環(huán)境或承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用的功能，但卻是由不同主體發(fā)動(dòng)、依不同規(guī)則實(shí)施、循不同路徑發(fā)展、適用于不同情形的兩類制度。對(duì)二者異同的全面把握，是正確處理其關(guān)系的前提。

(一)差異之處

在制度依據(jù)方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是作為生態(tài)文明體制改革重要舉措的“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”的一部分，依國(guó)家政策文件來(lái)探索實(shí)踐的。長(zhǎng)期以來(lái)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)及各省(自治區(qū)、直轄市)跟進(jìn)制定的類似政策文件，以及一些地方法院發(fā)布的相關(guān)“意見(jiàn)”“指南”“紀(jì)要”為其主要依據(jù)。2019年6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)，對(duì)該類案件的審理作出具體規(guī)定，形成了較為完備的統(tǒng)一規(guī)則。但直到《民法典》制定之前，該制度在法律層面尚無(wú)明確依據(jù)。與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的自上而下、“摸著石頭過(guò)河”不同，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟具有自下而上的社會(huì)推動(dòng)面向，經(jīng)多年發(fā)展，現(xiàn)已趨于成熟，在法律層面有《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條等特別規(guī)定，在下位法中更有《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)及環(huán)境侵權(quán)、檢察公益訴訟等相關(guān)司法解釋，形成較完備的規(guī)則體系。

在適用情形方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償限于“發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的三類特定情形，包括“發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的”、“在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的”，以及各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定的“其他”情形。另?yè)?jù)對(duì)賠償義務(wù)人須“違反法律法規(guī)”的規(guī)定可知，其適用限于違法情形。環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍則要寬泛的多。從環(huán)境保護(hù)法、民事訴訟法相關(guān)規(guī)定及司法實(shí)踐來(lái)看，幾乎一切因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致公益損害的情形均在被訴之列，既不以損害“嚴(yán)重”為必要，也不以行為“違法”為前提。

在起訴主體方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟限于政府主體，主要是省級(jí)和市地級(jí)政府，實(shí)踐中多為其所指定的、負(fù)有環(huán)境資源相關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)或機(jī)構(gòu)。環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體主要有兩類，一是符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)保組織，二是作為其后位補(bǔ)充的檢察機(jī)關(guān)。

在訴訟請(qǐng)求和責(zé)任形式方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主旨是讓損害生態(tài)環(huán)境者承擔(dān)賠償責(zé)任，“促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)”，故限于損害賠償，包括直接修復(fù)或承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用以及賠償生態(tài)服務(wù)相關(guān)損失。環(huán)境民事公益訴訟除損害賠償性質(zhì)的“恢復(fù)原狀”和“賠償損失”外，還有預(yù)防性質(zhì)的“停止侵害”以及道義色彩的“賠禮道歉”。

在訴前程序方面，《改革方案》明確要求訴前“磋商”，只有在磋商不成時(shí)方得起訴，為此特意刪掉了“試點(diǎn)方案”中有關(guān)“賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟”的表述?！度舾梢?guī)定》并不要求起訴主體起訴時(shí)須提交“與被告進(jìn)行磋商但未達(dá)成一致或者因客觀原因無(wú)法與被告進(jìn)行磋商的說(shuō)明”。環(huán)境民事公益訴訟無(wú)禮讓其他機(jī)制的前置程序，環(huán)保組織可徑行起訴。

(二)相同之處

然而，前述差異均為細(xì)節(jié)層面的微觀考察。如后退一步，把目光放的稍遠(yuǎn)來(lái)看，二者的相近之處又顯而易見(jiàn)：在適用情形上，二者均針對(duì)生態(tài)環(huán)境受損，包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞。在訴訟利益上，二者均針對(duì)環(huán)境公益，且明確排除私益救濟(jì)。在救濟(jì)對(duì)象上，二者均指向“生態(tài)環(huán)境本身”——由諸多環(huán)境要素相互依存、彼此作用所形成的生態(tài)系統(tǒng)整體，而不涉及人身、財(cái)產(chǎn)。在責(zé)任方式上，二者均適用以損害填補(bǔ)為指歸的“民事責(zé)任”，不以懲罰為目的。從制度理念和實(shí)際效果看，二者都體現(xiàn)了“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)境價(jià)值觀和“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的環(huán)境責(zé)任論，使生態(tài)環(huán)境從可任意使用的“公地”變?yōu)椴坏秒S意破壞的“財(cái)產(chǎn)”。另外，從《若干規(guī)定》和相關(guān)司法實(shí)踐來(lái)看，兩類訴訟在案件管轄、證據(jù)規(guī)則、責(zé)任要件、訴訟處分等方面也頗多雷同。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的基礎(chǔ)與性質(zhì)辨析

由上可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟大同小異、重疊交叉。這意味著，對(duì)實(shí)踐中大量存在的各種生態(tài)環(huán)境損害，兩類訴訟往往都有適用可能，如何妥善處理，需要明確指引。對(duì)此，《民法典》并未提及，留下極大解釋空間?！度舾梢?guī)定》雖有涉及，但只是基于訴訟運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需要對(duì)若干操作性問(wèn)題的技術(shù)性規(guī)定，且掛一漏萬(wàn)，未臻完備。實(shí)際上，兩訴關(guān)系處理非僅技術(shù)層面的細(xì)枝末節(jié)，而是深刻觸及到兩類制度之功能定位與角色分工，需要理論上的整體認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)把握。下文將從訴訟性質(zhì)這一根基入手進(jìn)行分析，以為規(guī)則層面的具體探討奠定基礎(chǔ)。

(一)現(xiàn)狀紛爭(zhēng)：“私益訴訟”抑或“公益訴訟”？

兩訴關(guān)系處理的關(guān)鍵在于性質(zhì)界定。如性質(zhì)相同，則差異僅為細(xì)節(jié)性的，兩訴不能并用，關(guān)系處理重點(diǎn)在于明晰順位，避免重復(fù)；在法律淵源上，兩訴可共享基本規(guī)則，只在需區(qū)別之處作特別規(guī)定即可。如性質(zhì)不同，那差異就是根本性的，兩訴各有其獨(dú)特功能與目的，可并行不悖，關(guān)系處理重點(diǎn)就在于界分彼此范圍，分別構(gòu)建適合自己的規(guī)則體系。由于環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性確定無(wú)疑，故關(guān)鍵問(wèn)題就落在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)判斷上。對(duì)此，學(xué)界認(rèn)識(shí)多樣，但大致可分為公私兩類。

一是基于資源國(guó)家所有權(quán)的“私益訴訟說(shuō)”或“特殊民事訴訟說(shuō)”。如認(rèn)為“政府的索賠權(quán)來(lái)源于自然資源國(guó)家所有權(quán)，而自然資源國(guó)家所有權(quán)具備的私權(quán)屬性決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于特殊的私益訴訟”?！吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是國(guó)家自然資源所有權(quán)行使主體維護(hù)國(guó)家自然資源生態(tài)功能或生態(tài)價(jià)值的一種特殊的民事訴訟，由與本案有直接利害關(guān)系的賠償權(quán)利人提起?！痹撜f(shuō)把資源國(guó)家所有權(quán)作為生態(tài)損害索賠的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，凸顯了該類訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)性差異，符合《改革方案》的直觀表述，能夠在一定程度上解釋政府原告的特殊和優(yōu)先地位。

但該說(shuō)把生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定位于私益訴訟，存在諸多不足：一是適用范圍過(guò)窄，索賠情形限定為可物權(quán)化的特定國(guó)有資源的受損，既使得同樣導(dǎo)致生態(tài)損害的集體資源受損被排除在外，也無(wú)法覆蓋大氣等通常認(rèn)為無(wú)法成立所有權(quán)的環(huán)境要素，甚至連“騰格里沙漠污染”這種公認(rèn)的典型情形都難以適用，因?yàn)閾?jù)說(shuō)“沙漠不屬于自然人和法人組織所有，在中國(guó)的憲法和民法中也找不到沙漠屬于國(guó)家所有的規(guī)定”。二是對(duì)象認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，混淆“自然資源物損害”與“生態(tài)環(huán)境損害”，把救濟(jì)對(duì)象確定為作為環(huán)境要素的具體資源，既無(wú)法解釋受害資源已“恢復(fù)原狀”(如流水自凈)時(shí)的責(zé)任追究，也無(wú)法為支持遠(yuǎn)高于受損資源自身價(jià)值的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用提供正當(dāng)理由。三是價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位，把訴訟目的視為保障作為“私權(quán)”的國(guó)家所有權(quán)，不能凸顯訴訟的環(huán)保目的、公益指向與生態(tài)追求，也不能解釋訴訟目的、內(nèi)容的限定性與權(quán)利人自由意志之間的沖突，尤其在政府的經(jīng)濟(jì)利益、真實(shí)意愿與公眾的生態(tài)需求、環(huán)保意愿產(chǎn)生沖突時(shí)——如地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境損害視而不見(jiàn)，愿意“容忍”污染，“放棄”索賠——難以作出圓滿回答。從實(shí)效角度看，該說(shuō)的最大弊端在于“名實(shí)不符，心口不一”，基礎(chǔ)和結(jié)論之間存在邏輯斷裂。因?yàn)闊o(wú)論如何勉力論證權(quán)利基礎(chǔ)、訴訟屬性之“私”，在具體內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)上都只能從公益保障角度去思考和建構(gòu)。實(shí)際上，把這種無(wú)論目標(biāo)、內(nèi)容還是程序、功能都與環(huán)境民事公益訴訟高度雷同、公益色彩一目了然的訴訟定位于“私”，也悖于常識(shí)和直覺(jué)。而從制度必要性角度看，如果此類訴訟真的是為保障國(guó)有財(cái)產(chǎn)私權(quán)，如果政府原告與訴訟真地存在傳統(tǒng)意義上的“直接利害關(guān)系”，那直接訴諸傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟即可，又何須借助體制改革高度的重大制度創(chuàng)新？

二是基于社會(huì)公益或國(guó)家權(quán)力的“特殊環(huán)境民事公益訴訟說(shuō)”，具體又分為“社會(huì)公益論”和“國(guó)家義務(wù)論”。一些訴訟法學(xué)者意識(shí)到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在價(jià)值目標(biāo)、主要內(nèi)容、起訴原因、訴訟請(qǐng)求、客觀功能等方面與環(huán)境民事公益訴訟的雷同，將之視為后者的一種特殊形式，即“特殊的環(huán)境民事公益訴訟”。還有學(xué)者將該訴訟與“海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟”相比較，提出當(dāng)事人地位的平等性、訴訟所保護(hù)的生態(tài)環(huán)境利益的公益性、勝訴利益的全民共享性等佐證，“主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的子類型”。一些環(huán)境法學(xué)者也關(guān)注到兩類訴訟在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的雷同及其中顯而易見(jiàn)的公共屬性、公法色彩，但卻把目光轉(zhuǎn)向國(guó)家義務(wù)和監(jiān)管職責(zé)，認(rèn)為“政府作為索賠主體，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)或正當(dāng)性來(lái)源與其說(shuō)是行使自然資源所有權(quán)，不如說(shuō)是其環(huán)境監(jiān)管職責(zé)”；“目的是建立‘公法性質(zhì)、私法操作’的公益保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，來(lái)源是國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)”；主張“跳出自然資源國(guó)家所有權(quán)的理論框架，將憲法層面的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)作為行政機(jī)關(guān)提起訴訟的理論基礎(chǔ)，將填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害、維護(hù)環(huán)境公共利益作為訴訟的價(jià)值取向，進(jìn)而將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟認(rèn)定為一種特殊的環(huán)境民事訴訟類型”；認(rèn)為“以國(guó)家環(huán)境義務(wù)論為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，有利于廓清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的定位，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害磋商制度，改進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害政府索賠規(guī)則?！迸c私益訴訟說(shuō)相比，“公益訴訟說(shuō)”的最大優(yōu)勢(shì)在于名實(shí)相符，契合該訴訟幾乎所有重要方面都異于“私益訴訟”的基本事實(shí)，符合制度實(shí)踐和常識(shí)認(rèn)知。作為環(huán)境民事公益訴訟之一種的定位，抓住了該訴訟的環(huán)保取向和公益目的；對(duì)國(guó)家義務(wù)、環(huán)保職責(zé)的強(qiáng)調(diào)則揭示出政府原告的“公益代表”身份，為正確認(rèn)識(shí)其身份、角色，規(guī)范其職權(quán)行使，提供了良好基礎(chǔ)。

該說(shuō)不足之處在于對(duì)“損害賠償”這一財(cái)產(chǎn)責(zé)任的特性考慮不足，把訴訟基礎(chǔ)直接歸于公益保護(hù)或國(guó)家義務(wù)，不能說(shuō)錯(cuò)，但過(guò)于遙遠(yuǎn)、單薄。社會(huì)公益也好，國(guó)家義務(wù)也罷，依通說(shuō)并不具有財(cái)產(chǎn)屬性，難以直接引出賠償責(zé)任。而且，斬?cái)嗌鷳B(tài)損害賠償與國(guó)家所有權(quán)之間的關(guān)聯(lián)，不僅與制度改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)不符，理論上也陷入根基缺失的邏輯缺陷——沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，何來(lái)賠償？從操作角度看，環(huán)境公益、國(guó)家義務(wù)極其抽象、寬泛，如無(wú)更進(jìn)一步的具體載體和依據(jù)，也難構(gòu)建起細(xì)密的規(guī)則體系。另外，“社會(huì)公共利益論”為使該類訴訟與國(guó)家所有權(quán)劃清界限，刻意把“生態(tài)環(huán)境利益”排除在“國(guó)家利益”之外，邏輯上不無(wú)牽強(qiáng)，也與《改革方案》把賠償權(quán)利人限定為政府主體的做法相左。尤為吊詭的是，盡管同樣強(qiáng)調(diào)環(huán)保目的和公益追求，兩種理論的根基卻大相徑庭、不無(wú)緊張——“社會(huì)公益論”強(qiáng)調(diào)以社會(huì)組織為代表的公眾“自救”，“國(guó)家義務(wù)說(shuō)”傾向于政府監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)張與創(chuàng)新——并導(dǎo)致具體認(rèn)識(shí)上的針?shù)h相對(duì)。如社會(huì)公益論者強(qiáng)調(diào)原被告地位的平等性，認(rèn)為政府原告“僅扮演普通民事主體角色”，“是國(guó)家以私人地位所從事的維護(hù)社會(huì)公共利益的行為”；而國(guó)家義務(wù)論者則強(qiáng)調(diào)政府行使索賠請(qǐng)求權(quán)時(shí)的“監(jiān)管者身份”，把訴訟視為“政府行使生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)管權(quán)”的新方式。由此導(dǎo)向的兩訴關(guān)系及相關(guān)制度安排，將有根本差異。

(二)理論新識(shí)：“公權(quán)說(shuō)”視野下的“公產(chǎn)訴訟”

應(yīng)當(dāng)明確的是，無(wú)論從制度初衷還是基本內(nèi)容來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)確定無(wú)疑、不容否認(rèn)。正如制度設(shè)計(jì)者明確指出的，作為生態(tài)文明體制改革的重要舉措，該制度是為破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”困局，彌補(bǔ)國(guó)有資源損害索賠的缺失而設(shè)立的。正因?yàn)榇?，該制度中的賠償權(quán)利人才被限定為可代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的政府主體。最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》更直接稱之為“基于國(guó)家自然資源所有權(quán)提起”。就具體內(nèi)容來(lái)看，該制度實(shí)質(zhì)上是把生態(tài)環(huán)境擬制為一種“有主又有價(jià)，損害須擔(dān)責(zé)”的財(cái)產(chǎn)，所以才有在其受到損害時(shí)請(qǐng)求損害賠償?shù)目赡?。否則，如果生態(tài)環(huán)境只是一種“無(wú)主物”，沒(méi)有價(jià)值和歸屬，又有誰(shuí)、憑什么要求賠償呢？而如果生態(tài)環(huán)境必須要有一個(gè)“主”的話，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，除“國(guó)家所有，即全民所有”之外，還有其他更好選擇嗎？從規(guī)范角度看，《憲法》第9條第1款有關(guān)國(guó)有資源范圍的“等”字也為通過(guò)擴(kuò)張解釋，把生態(tài)環(huán)境這種過(guò)去不被保護(hù)、現(xiàn)在無(wú)比稀缺的重要“資源”納入國(guó)有范疇提供了規(guī)范基礎(chǔ)。

然而，以國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)并不當(dāng)然意味著訴訟的私益屬性。財(cái)產(chǎn)有私產(chǎn)與公產(chǎn)之分。私產(chǎn)為特定主體獨(dú)占利用，其所有權(quán)承載著權(quán)利人的排他利益，是為私權(quán)。公產(chǎn)供不特定公眾使用，任何人都不對(duì)其擁有獨(dú)占利益，“名義上的所有權(quán)人”只是基于公益目的對(duì)其進(jìn)行保護(hù)和管理，沒(méi)有自己的特殊利益，不能徑以自我意志處分，故并非私權(quán)?！吧鷳B(tài)環(huán)境屬于公眾用公產(chǎn)，其具有生態(tài)功能，供公眾直接、免費(fèi)和自由使用。”對(duì)于作為生態(tài)環(huán)境之“所有權(quán)人”的國(guó)家和代表國(guó)家行使所有權(quán)的政府主體來(lái)說(shuō)，“國(guó)家所有”并非為其創(chuàng)造了一種可基于自我利益對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行“直接支配和排他的權(quán)利”，而是賦予其為保障公眾利益、滿足公眾需求而對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和管理的職責(zé)和權(quán)力。盡管這里的“所有”的確意味著國(guó)家可以對(duì)“生態(tài)環(huán)境”施加具有支配效果的國(guó)家意志，但這一過(guò)程無(wú)時(shí)無(wú)刻不受到公益目標(biāo)約束，受到“保障自然資源的合理利用”的憲法義務(wù)規(guī)范，并通過(guò)公法手段來(lái)得到實(shí)現(xiàn)和保障，故其本質(zhì)上乃是一種公權(quán)力而非私權(quán)利，相關(guān)訴訟也當(dāng)然具有公益屬性。

前述理論盡管形形色色，但都把資源國(guó)家所有權(quán)與訴訟的公益屬性對(duì)立起來(lái)，將二者置于水火不容境地，其共同缺失在于兩點(diǎn)：一方面，在對(duì)“自然資源”的認(rèn)識(shí)上，受物權(quán)理論對(duì)作為民法所有權(quán)客體的“物”的界定之影響，把資源國(guó)家所有權(quán)的對(duì)象局限于以“可以特定化為物權(quán)的客體”為前提的生態(tài)環(huán)境要素，而忽略了特定時(shí)空下由不同資源物所共同構(gòu)成的整體性“環(huán)境”或者說(shuō)“生態(tài)系統(tǒng)”的存在，沒(méi)有意識(shí)到這種特殊的“整體性存在”本身在現(xiàn)代環(huán)境觀念下已成為一種重要、獨(dú)特、稀缺、有價(jià)值、需保護(hù)的“自然資源”，并且對(duì)這種重要但難由私法保護(hù)的新型“財(cái)產(chǎn)”的識(shí)別和保護(hù)，正是、才是具有制度變革意義的生態(tài)文明體制改革的對(duì)象和目的。另一方面，在對(duì)“所有權(quán)”的認(rèn)識(shí)上，把以私產(chǎn)為預(yù)設(shè)對(duì)象的民法所有權(quán)當(dāng)作所有權(quán)類型之全部，遺忘、忽略或否認(rèn)、排斥公法性所有權(quán)之存在，機(jī)械套用私權(quán)理論于實(shí)為公共物品的生態(tài)環(huán)境，對(duì)這種“所有權(quán)”的公權(quán)本質(zhì)和公益指向視而不見(jiàn)。

而一旦突破“生態(tài)環(huán)境不能是自然資源”的思想障礙和“所有權(quán)只能是私權(quán)”的片面認(rèn)識(shí)，把生態(tài)環(huán)境整體視為一種“國(guó)家所有，即全民所有”的特殊資源，把資源國(guó)家所有權(quán)視為國(guó)家基于全民利益對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)和管理的公法性支配權(quán)力，則國(guó)家所有權(quán)與相關(guān)訴訟的公益性之間的張力即告消散。而且，也只有在“公權(quán)說(shuō)”理論框架下，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的各種“特異”之處才能得到正確理解和系統(tǒng)解釋：

生態(tài)環(huán)境屬于“財(cái)產(chǎn)”，故受損應(yīng)予“賠償”；保護(hù)對(duì)象是“生態(tài)環(huán)境”，故適用范圍不限于法律明確列舉歸國(guó)家所有的少數(shù)經(jīng)濟(jì)類資源，而及于一切“對(duì)環(huán)境的損害”；法院受理、審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的工作原則才是“環(huán)境有價(jià)”。也正因?yàn)閷儆凇肮藏?cái)產(chǎn)”，生態(tài)環(huán)境是否受害以及如何賠償才不以“所有權(quán)人”個(gè)人意志和自我利益為尺度，而取決于社會(huì)需要和公眾意愿，屬于典型的公共事務(wù)，故其“行使”手段實(shí)為公共機(jī)制。由于生態(tài)環(huán)境“名義上”歸國(guó)家所有，故對(duì)其損害的索賠理應(yīng)由政府主體主導(dǎo)并優(yōu)先處理；但公眾才是真正的受益者，故賠償資金只能用于改善環(huán)境質(zhì)量或提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，確保勝訴利益為“全民”共享。從公眾角度看，由于訴訟在客觀上和終極意義上有維護(hù)社會(huì)公益之效，故也可以視為廣義的“社會(huì)公益訴訟”。由于以“民事訴訟”形式進(jìn)行，故政府原告表面看來(lái)與被告似乎是債務(wù)追償關(guān)系，地位“平等”；但其實(shí)際上是代表國(guó)家追究肇事者公共責(zé)任，故相關(guān)行動(dòng)具有“執(zhí)法”屬性，不乏強(qiáng)行色彩，尤其在“損害認(rèn)定”、“修復(fù)實(shí)施”、“磋商”等方面。從寬泛意義上看，這也是現(xiàn)代政府以靈活方式履行環(huán)保義務(wù)、行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)力、擴(kuò)展環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的表現(xiàn)，故司法機(jī)關(guān)也認(rèn)為“《若干規(guī)定》規(guī)定省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的原告，是落實(shí)兩級(jí)政府環(huán)境資源保護(hù)行政管理職責(zé)的需要?！弊詈螅瑥闹贫缺匾越嵌瓤?，生態(tài)環(huán)境的超級(jí)“公產(chǎn)”地位以及國(guó)家所有權(quán)的“公權(quán)”本質(zhì)與以私產(chǎn)私權(quán)為預(yù)設(shè)的傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)法的格格不入，正是其無(wú)法自動(dòng)適用傳統(tǒng)制度、機(jī)制，而必須通過(guò)體制改革探索重大制度創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)良好救濟(jì)的根源所在。

三、類型化視野下的兩訴關(guān)系處理

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公益屬性為正確處理兩訴關(guān)系奠定了良好基礎(chǔ)。兩類訴訟性質(zhì)相同，內(nèi)容相近，故關(guān)系處理應(yīng)以協(xié)調(diào)順位、避免重復(fù)、形成互補(bǔ)為基本原則和根本方向。但周到的制度安排仍須更進(jìn)一步的思考，即兩類訴訟的差異到底在何處？其在環(huán)境公益救濟(jì)制度體系中的角色、分工有無(wú)不同？國(guó)家為何作此似乎不無(wú)重復(fù)、重疊的制度安排？有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟各方面小于環(huán)境民事公益訴訟，“提起后者可以解決前者所欲解決之問(wèn)題”，故將之視為后者的“子類型”，認(rèn)為二者構(gòu)成“特殊與一般”的關(guān)系。就現(xiàn)行法規(guī)定而言，這種理解不可謂錯(cuò)，但過(guò)分囿于制度現(xiàn)狀，難以跳出本為改革探索、不無(wú)試錯(cuò)之舉的現(xiàn)行規(guī)定從環(huán)境公益救濟(jì)制度體系整體高度做根本性、方向性評(píng)判。在這種理解下，兩類訴訟沒(méi)有角色區(qū)別和功能差異，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為后來(lái)者似乎是一種本不必出現(xiàn)的多余之物，甚至給人以國(guó)家出面排擠公益訴訟起訴主體、爭(zhēng)搶勝訴利益的觀感。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟雖同具公益指向，但各有其目的、功能，在環(huán)境公益救濟(jì)體系中應(yīng)扮演不同角色、發(fā)揮不同作用，對(duì)兩訴關(guān)系的正確處理須以對(duì)二者各自角色、功能的差異化認(rèn)識(shí)為前提。由于我國(guó)當(dāng)前對(duì)兩類訴訟的差異性認(rèn)識(shí)不足，制度安排多基于混沌的一元化認(rèn)識(shí)，故僅靠對(duì)已有規(guī)定的歸納、比對(duì)是不夠的，科學(xué)的制度設(shè)計(jì)需要結(jié)合法學(xué)基本原理與各國(guó)普遍經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)然思考。

從法學(xué)原理來(lái)看，私權(quán)與公益有本質(zhì)差別。民事訴訟主要保護(hù)私人權(quán)益，公共利益主要通過(guò)“立法—執(zhí)法”的公共機(jī)制實(shí)現(xiàn)，這是現(xiàn)代法治的基本原則，也決定了法律體系的基本結(jié)構(gòu)和角色分工。實(shí)際上，民事公益訴訟雖有“民事”二字，但“民事”與“公益”指向迥異，難以無(wú)縫對(duì)接，并不完全兼容，其本質(zhì)上乃是一種公益取向的公共機(jī)制，其中民事手段的運(yùn)用，須經(jīng)公法的“過(guò)濾”和“改造”，是有選擇的限制性利用，此典型體現(xiàn)在訴訟請(qǐng)求和責(zé)任方式上。從訴訟法理論來(lái)看，民事公益訴訟主要有“不作為之訴”和“損害賠償之訴”兩類，前者只能訴請(qǐng)被告停止違法或不當(dāng)行為，是民事公益訴訟的主流；后者可以訴請(qǐng)損害賠償，但爭(zhēng)議較大，僅有個(gè)別國(guó)家在特定領(lǐng)域有限探索，其根源即在于公共利益的非財(cái)產(chǎn)化和非專屬性——損害難以計(jì)算，填補(bǔ)不易實(shí)現(xiàn)，潛藏“異化”風(fēng)險(xiǎn)。

就環(huán)境領(lǐng)域而言，在多數(shù)國(guó)家，環(huán)保組織或公民等社會(huì)主體所提起的民事公益訴訟僅為不作為之訴，不能請(qǐng)求損害賠償。又因?yàn)榄h(huán)境事務(wù)高度復(fù)雜，與個(gè)人權(quán)益無(wú)涉的純粹環(huán)境公益須經(jīng)實(shí)體法確認(rèn)才能獲得保護(hù)，故原告訴請(qǐng)他人“停止侵害”的前提條件只能是“被訴行為受法律禁止，但該法未得到良好執(zhí)行”，訴訟對(duì)違法行為的停止和糾正往往是法律已有要求本應(yīng)執(zhí)法者去做的事，“起到相當(dāng)于積極執(zhí)法的效果”，故屬于一種“代位執(zhí)法”訴訟，其主要功能在于彌補(bǔ)執(zhí)法(動(dòng)力或能力)之不足。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則是為彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管制度缺乏損害填補(bǔ)手段的缺陷而生，欲借損害賠償恢復(fù)受損環(huán)境，屬于現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的一種?！坝捎谶@種責(zé)任的履行通常需要巨大的人、財(cái)、物投入，較大時(shí)空范圍的組織和管理，復(fù)雜的技術(shù)方案選擇，以及巨額資金的收取、管理和使用等，由本就負(fù)有保護(hù)職責(zé)且具備專業(yè)技術(shù)、能力的監(jiān)管者運(yùn)用行政權(quán)力負(fù)責(zé)實(shí)施，更加名正言順、便捷高效，故其發(fā)動(dòng)者或者說(shuō)‘索賠人’一般仍為管理部門(mén)或地方政府?！贝藷o(wú)論在美國(guó)的“自然資源訴訟”，還是歐盟的“環(huán)境損害訴訟”，都有充分體現(xiàn)。但在我國(guó)，理論和實(shí)務(wù)界“對(duì)不作為之訴與賠償之訴之區(qū)分的必要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)”，“概括性地籠統(tǒng)規(guī)定于‘公益訴訟’這個(gè)‘大框’之中”，相關(guān)司法解釋更明確允許公益原告請(qǐng)求幾乎一切民事責(zé)任，從而導(dǎo)致兩類訴訟的功能重疊和內(nèi)容重復(fù)。其實(shí)，早在立法之初，就有學(xué)者力主“應(yīng)當(dāng)將環(huán)境損害的賠償問(wèn)題排除在環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求之外”，可惜未獲采納。

綜上，從理論應(yīng)然看，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為環(huán)境民事公益訴訟“子類型”的現(xiàn)狀實(shí)際上是我國(guó)環(huán)境公益訴訟在整體設(shè)計(jì)上缺乏類型化思維，“不區(qū)分行為糾錯(cuò)還是損害填補(bǔ)”，“將代位執(zhí)法訴訟與生態(tài)損害填補(bǔ)訴訟混為一談”的結(jié)果。允許沒(méi)有財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)和法定職責(zé)的環(huán)境原告訴請(qǐng)損害賠償，于法理不通，與各國(guó)普遍經(jīng)驗(yàn)相違。由此造成諸多混亂與錯(cuò)位，導(dǎo)致“泛化”與“異化”。放眼未來(lái)，從制度理性和健康發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，有必要秉持類型化思維重新審視、合理調(diào)適兩訴關(guān)系，尤其在民法典生態(tài)賠償條款對(duì)兩訴既有所提及、又語(yǔ)焉不詳，從而為重整旗鼓、重構(gòu)體系提供廣闊空間和寶貴契機(jī)的大背景下，通過(guò)理論解釋理順兩訴關(guān)系，通過(guò)配套立法完善制度體系，機(jī)不可失，勢(shì)在必行。

從區(qū)別“不作為之訴”與“損害賠償之訴”或者說(shuō)“代位執(zhí)法訴訟”與“生態(tài)損害填補(bǔ)訴訟”的類型化思維出發(fā)，結(jié)合司法實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，兩訴關(guān)系處理應(yīng)遵循以下原則：

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，環(huán)境民事公益訴訟后位。正如審判機(jī)構(gòu)已認(rèn)識(shí)到的，“政府主導(dǎo)、行政優(yōu)先是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的特點(diǎn)”。無(wú)論從理論邏輯、他國(guó)經(jīng)驗(yàn)、實(shí)際效果還是《改革方案》等重要文件的表述來(lái)看，環(huán)境損害的賠償之訴都應(yīng)由政府主導(dǎo)?！度舾梢?guī)定》第16、17條在案件管轄和審理順位上向生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟傾斜，保證其優(yōu)先，是正確的、必要的。盡管乍看起來(lái)，這種“偏袒”政府原告的處理似乎有違平等精神。但從該訴訟的國(guó)家所有權(quán)基礎(chǔ)看，此種安排是理所當(dāng)然、順理成章——對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)，政府和公眾本就不在同一位階。如前所述，在多數(shù)國(guó)家，生態(tài)損害索賠權(quán)實(shí)際上是為政府主體所壟斷獨(dú)享的。但在我國(guó)，基于環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性和修復(fù)迫切性，以及地方政府發(fā)展沖動(dòng)強(qiáng)烈而環(huán)保激勵(lì)不足、行政公益訴訟尚未向社會(huì)主體開(kāi)放等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，為社會(huì)組織等環(huán)境原告保留一定的生態(tài)賠償訴權(quán)有其價(jià)值與必要，但須確?！昂笪弧?，以政府原告“該訴不訴”、怠于履職為前提。從法理上說(shuō)，社會(huì)主體就民法上并不歸屬其個(gè)人所有的“生態(tài)環(huán)境”訴請(qǐng)“損害賠償”的權(quán)利也只有在資源國(guó)家所有權(quán)“公權(quán)說(shuō)”的框架下才能得到合理解釋，畢竟，此處的“國(guó)家所有”乃“全民所有”。雖然前者賦予代表國(guó)家的政府原告以優(yōu)先地位，但后者又為這種權(quán)力的行使施加限制，當(dāng)政府主體履職不力背離“全民”利益時(shí)，作為終極所有者和實(shí)際受益人的公眾也應(yīng)擁有訴請(qǐng)救濟(jì)、“代位”求償?shù)难a(bǔ)充性權(quán)利。這是“全民所有”的應(yīng)有之義，也是社會(huì)主義制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)充分珍惜和利用，其前提是必須破除國(guó)家所有權(quán)是私權(quán)的理論誤區(qū)，從契合公共財(cái)產(chǎn)之公共屬性的“公權(quán)說(shuō)”角度去認(rèn)識(shí)。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟抓大放小，環(huán)境民事公益訴訟兜底補(bǔ)充。有損失就有補(bǔ)償、損失多少補(bǔ)多少是法律救濟(jì)的愿望，但破壞容易恢復(fù)難、嚴(yán)重?fù)p害不可逆，或者反之，水流百步自凈、生態(tài)自然恢復(fù)都是環(huán)境領(lǐng)域的常態(tài)。故無(wú)論從技術(shù)可行性、成本有效性還是社會(huì)綜合效益角度來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償都既不可能普遍實(shí)施，也不應(yīng)隨意進(jìn)行。那種認(rèn)為有“環(huán)境侵害”就有“環(huán)境損害”，就得修復(fù)、賠償?shù)恼J(rèn)識(shí)，既不正確，也不現(xiàn)實(shí)。就此而言，《改革方案》把索賠范圍限定于因違法行為而“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境”的特定情形，是正確且必要的。但對(duì)于環(huán)境公益救濟(jì)來(lái)說(shuō)，損害賠償只是方式之一。實(shí)踐中的環(huán)境損害情形多樣，可適用的責(zé)任方式豐富多元，那些難以或不須“賠償”的環(huán)境損害未必沒(méi)有追究其他責(zé)任、通過(guò)其他方式救濟(jì)——如“停止侵害”或“賠禮道歉”——的可能和必要。而這，正是環(huán)境民事公益訴訟的自留地。質(zhì)言之，對(duì)那些不能夠或不需要訴請(qǐng)賠償?shù)沫h(huán)境侵害，政府原告無(wú)公益訴權(quán)，但環(huán)境原告還可起訴，根據(jù)案情提出損害賠償之外的其他訴訟請(qǐng)求，從如何更好滿足公眾需要的角度提供靈活多樣的救濟(jì)，如通過(guò)申請(qǐng)“禁令”停止有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)以“預(yù)防”損害；糾正違法行為并間接保護(hù)為相關(guān)法律所認(rèn)可和保障的公眾利益等。就此而言，環(huán)境民事公益訴訟在整個(gè)環(huán)境公益訴訟體系中處于“兜底”角色，具有靈活優(yōu)勢(shì)和廣闊空間，能夠發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所不具備的獨(dú)特功能，而非僅為其翻版和替補(bǔ)。此已為相關(guān)司法實(shí)踐所證實(shí)。實(shí)證研究表明，“停止侵害”在環(huán)境民事公益訴訟中適用更廣，而“實(shí)踐比較成功的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)都沒(méi)有把‘賠償損失’作為環(huán)境民事公益訴訟一種責(zé)任承擔(dān)方式”。

第三，避免重復(fù)，統(tǒng)籌安排，協(xié)同處理。盡管兩訴有所差異，但基本性質(zhì)相同，均為公益指向，內(nèi)容大同小異，各有廣闊空間，故對(duì)同一行為所致環(huán)境公益的救濟(jì)而言，通常一個(gè)訴訟即已足夠，不宜多頭起訴、重復(fù)受理。但考慮到環(huán)境案件的復(fù)雜性，必要時(shí)也可例外，但在案件受理和處置上應(yīng)統(tǒng)籌考慮，協(xié)同處理。《若干規(guī)定》第16條要求在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理過(guò)程中提起的民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)由前訴法院受理，由同一審判組織審理；第17條要求兩訴同時(shí)受理時(shí)應(yīng)中止民事公益訴訟，先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，待其審理完畢后再就“未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求”作補(bǔ)充裁判；第18條要求在兩訴中任一訴訟的裁判生效后又提起的另一訴訟只能就“前案審理時(shí)尚未發(fā)現(xiàn)的損害”提起，均體現(xiàn)了對(duì)二者之“共同性”部分的認(rèn)可和“協(xié)調(diào)統(tǒng)籌”的處理原則，值得肯定。但在更具前提性的“避免重復(fù)”方面還缺乏具體規(guī)定。對(duì)此，可探索“訴前公告”和“共同起訴”，無(wú)論何種類型的環(huán)境公益訴訟，在正式起訴前都應(yīng)廣而告之，通知可能的潛在利益方和感興趣的公眾，在起訴階段充分吸收各方訴求，適格主體可作為共同原告一并訴訟，一案處理，避免同一案件反復(fù)訴訟的混亂。

四、兩訴分工視野下的生態(tài)賠償條款釋疑

作為一種特殊的公共責(zé)任機(jī)制，各國(guó)公益訴訟多由公法創(chuàng)設(shè)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革長(zhǎng)期依政策文件推行，存在無(wú)法可依的尷尬。環(huán)境民事公益訴訟在法律層面也只有程序規(guī)定，缺乏實(shí)體依據(jù)，不得不“借用”針對(duì)私益救濟(jì)的環(huán)境侵權(quán)規(guī)則，存在以私法規(guī)范保障環(huán)境公益的扭曲和錯(cuò)位。就此而言，《民法典》第1234條和1235條為兩類訴訟“提供了實(shí)體法依據(jù)”，具有填補(bǔ)法律空白、夯實(shí)法治根基、健全規(guī)則體系的重要意義。但就具體內(nèi)容看，這兩個(gè)條款仍未對(duì)兩類訴訟作實(shí)質(zhì)區(qū)別，而是混同規(guī)定、一體對(duì)待，如何正確理解，存在諸多不明之處，有待厘清。而就兩類制度具體實(shí)施所需要的規(guī)則供給而言，生態(tài)賠償條款的籠統(tǒng)規(guī)定遠(yuǎn)不能滿足，如何與已有的諸多下位法規(guī)、政策良好銜接，并通過(guò)配套立法補(bǔ)足空白、澄清疑問(wèn)、理順關(guān)系、消解沖突，形成真正契合實(shí)踐需要的完備規(guī)則體系，更存在極大解釋空間。本部分就相關(guān)主要問(wèn)題略作探討，以為相關(guān)制度實(shí)踐提供參考。

(一)法律屬性與實(shí)施機(jī)制

生態(tài)賠償條款是公法規(guī)范還是私法規(guī)范，可否經(jīng)由生態(tài)環(huán)境損害賠償或環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施，這是對(duì)其理解、適用所須回答的首要問(wèn)題。作為以環(huán)境公產(chǎn)為對(duì)象、公益救濟(jì)為指向的公共責(zé)任，生態(tài)損害賠償責(zé)任本身屬于公法責(zé)任，應(yīng)以公法為據(jù)。故有學(xué)者認(rèn)為，“生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐不能援引民法作為直接法律依據(jù)?！弊鳛榻?jīng)由民法典規(guī)定而生的法律規(guī)范，生態(tài)賠償條款似乎應(yīng)當(dāng)屬于私法規(guī)范，應(yīng)從私益保障角度解讀，藉由民事手段實(shí)施。但這種認(rèn)識(shí)顯然與立法初衷不符，與學(xué)界普遍認(rèn)識(shí)相左，且無(wú)實(shí)踐可能，無(wú)法成立。但若將之界定為公法規(guī)范，似又與其“出身”不符。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)區(qū)別“民法典中的規(guī)范”與“民法規(guī)范”。盡管民法典應(yīng)主要、首要規(guī)定調(diào)整平等主體間私益關(guān)系的民法規(guī)范，但無(wú)論公私法關(guān)系的復(fù)雜性，還是本質(zhì)上屬于政治實(shí)踐的立法活動(dòng)的復(fù)雜性，以及現(xiàn)代社會(huì)中民法典角色、功能的多樣性都決定了民法典中的規(guī)范并非全部屬于純粹私法規(guī)范?！艾F(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論是價(jià)值還是規(guī)則方面，民法典是民事法律規(guī)范集大成的地位已不能固守?！睂?duì)于那些與私益保障密切關(guān)聯(lián)、與民法規(guī)范源遠(yuǎn)流長(zhǎng)且制度實(shí)踐需“借用”相關(guān)民法規(guī)則的公法性制度創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，在民法典中予以規(guī)定也有其價(jià)值與必要，生態(tài)賠償條款即為此類規(guī)范。因此，基于各方面考慮，生態(tài)賠償條款只能屬于“被規(guī)定在民法典中的公法規(guī)范”,相關(guān)責(zé)任具有公法屬性，與《環(huán)境保護(hù)法》《改革方案》等公法文件規(guī)定的環(huán)境公益責(zé)任性質(zhì)相同、內(nèi)容近似，可以且只能經(jīng)由這些特別法所規(guī)定的公法性制度機(jī)制來(lái)實(shí)施。

這也意味著，在構(gòu)成要件、舉證規(guī)則等方面，生態(tài)損害賠償也需要借助特別法的具體規(guī)定，而不能簡(jiǎn)單復(fù)制、機(jī)械沿用為保障私益而設(shè)的一般侵權(quán)規(guī)則，尤其《民法典》第1229條至1233條所規(guī)定的對(duì)原告傾斜保護(hù)、對(duì)被告苛責(zé)過(guò)甚的環(huán)境侵權(quán)相關(guān)規(guī)則，否則將出現(xiàn)生態(tài)賠償無(wú)處不在的荒謬，加劇實(shí)踐中已較嚴(yán)重的“泛化”情形，延續(xù)以私法規(guī)則追究公法責(zé)任的錯(cuò)位。

(二)適用條件與訴訟順位

如果生態(tài)賠償條款屬于公法規(guī)范，可借助生態(tài)環(huán)境損害賠償或環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施，那么其到底與何者對(duì)應(yīng)？盡管從相關(guān)規(guī)定的主要內(nèi)容看，生態(tài)賠償條款主要是對(duì)《改革方案》的吸納和轉(zhuǎn)化，但從索賠主體包括“法律規(guī)定的組織”來(lái)看，其向環(huán)境民事公益訴訟開(kāi)放的意圖也很明顯。綜合來(lái)看，只能認(rèn)為，生態(tài)賠償條款是同時(shí)規(guī)范兩類訴訟的共通條款，在二者并非同一制度，主體、條件等均有差異的情況下，此種安排至少導(dǎo)致兩方面疑問(wèn)。

一是適用情形與啟動(dòng)條件。在適用情形和啟動(dòng)條件方面，生態(tài)賠償條款只規(guī)定了“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害”和“生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)”，較為簡(jiǎn)單。但如前所述，依《改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償限于“發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的三類特定情形時(shí)，且起訴須以磋商不成為前提；依《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的啟動(dòng)也以相關(guān)污染、破壞“損害社會(huì)公共利益”為必要。在民法典正式施行后，適格原告是僅依生態(tài)賠償條款的簡(jiǎn)單規(guī)定，也即只要被告行為違法造成生態(tài)損害，即可請(qǐng)求生態(tài)損害賠償，還是仍須分別遵守《環(huán)境保護(hù)法》《解釋》《改革方案》的相關(guān)規(guī)定？從上位法優(yōu)于下位法的角度看，似乎應(yīng)民法典規(guī)定優(yōu)先；而且，就實(shí)踐影響而言，生態(tài)賠償條款條件寬松，幾乎不設(shè)門(mén)檻，以其為準(zhǔn)也具有便利救濟(jì)、加強(qiáng)環(huán)保的積極意義。但適用上位法優(yōu)于下位法規(guī)則的前提是不同規(guī)定之間存在抵觸，而存在抵觸的前提是不同規(guī)定的對(duì)象、內(nèi)容相同。但就生態(tài)賠償條款的內(nèi)容來(lái)看，其實(shí)際上并非針對(duì)環(huán)境公益救濟(jì)制度整體的完整條款，并不涉及具體類型的實(shí)施機(jī)制及其啟動(dòng)條件，而只是對(duì)生態(tài)損害賠償責(zé)任請(qǐng)求的規(guī)定，故并不妨礙下位法就相關(guān)具體機(jī)制的適用情形和啟動(dòng)條件做特別規(guī)定。質(zhì)言之，二者并不存在沖突，應(yīng)當(dāng)“疊加”適用。就實(shí)踐效果看，這種抬高而不是降低制度門(mén)檻的解釋似乎不利于生態(tài)損害賠償?shù)钠毡閷?shí)施，但卻正契合生態(tài)損害賠償應(yīng)限于重大情形、只在確有必要時(shí)啟動(dòng)、須小心謹(jǐn)慎實(shí)施的客觀規(guī)律和應(yīng)然走向，對(duì)扭轉(zhuǎn)和糾正當(dāng)前已嚴(yán)重泛化的實(shí)踐傾向，促進(jìn)該制度的規(guī)范、謹(jǐn)慎、高效實(shí)施，恰為必要。

由此引申出的一個(gè)更具根本性的問(wèn)題是生態(tài)賠償條款與相關(guān)下位法規(guī)定的關(guān)系。就內(nèi)容表述來(lái)看，生態(tài)賠償條款并非可直接適用的操作性規(guī)范，而是以為具體立法提供合法依據(jù)、確立制度框架、指引建設(shè)方向?yàn)橹笟w的基礎(chǔ)性規(guī)范，具有一定“準(zhǔn)憲法”色彩，其實(shí)踐作用的發(fā)揮，也猶如憲法中的制度保障條款，有待特別法或“國(guó)家規(guī)定”的“具體化”。從此角度看，生態(tài)賠償條款與《環(huán)境保護(hù)法》《解釋》《改革方案》等相關(guān)立法的關(guān)系，并非簡(jiǎn)單的上位法與下位法關(guān)系，也非后者對(duì)前者的絕對(duì)遵從為圭臬，而是基礎(chǔ)規(guī)范與具體立法之間的關(guān)系。也因此，后者與前者規(guī)定的“不一致”不能當(dāng)然視為對(duì)前者的“抵觸”，而應(yīng)將后者視為“國(guó)家”代表有關(guān)如何具體實(shí)施相關(guān)條款的“立法決定”或“政治選擇”，在不構(gòu)成直接、明顯違背的情況下，允許較大程度的“具體化”變通。實(shí)際上，從規(guī)范角度看，生態(tài)賠償條款有關(guān)“國(guó)家規(guī)定”的前置規(guī)定，本身也為此種理解和處理留下了“接口”。

二是訴訟順位。針對(duì)同一情形，當(dāng)相關(guān)機(jī)關(guān)、組織都可起訴時(shí)，該如何處理？尤其是，這里的“機(jī)關(guān)”，既包括依《改革方案》充當(dāng)“賠償權(quán)利人”的省、市政府，也可能是依相關(guān)法律規(guī)定充當(dāng)“公益訴訟起訴人”的檢察機(jī)關(guān)。此問(wèn)題不僅關(guān)乎訴訟開(kāi)展的有序性，更是實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，環(huán)境民事公益訴訟后位”的關(guān)鍵。對(duì)于處理原則，前文已有討論，此不贅述。這里有必要指出的是，《若干規(guī)定》雖然作出了大致合理的安排，但僅關(guān)乎受理和管轄，未涉及起訴，不夠全面；以允許共同起訴為前提，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償之優(yōu)先地位的突出和保障不夠堅(jiān)決和徹底；從合法性角度看，作為一種“司法解釋”，也不宜在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下直接就這種關(guān)乎不同訴訟關(guān)系、涉及不同訴權(quán)處分的重大事項(xiàng)作出規(guī)定。故未來(lái)仍須立法補(bǔ)充。

(三)訴訟請(qǐng)求和責(zé)任方式

生態(tài)賠償條款僅規(guī)定了“損害賠償”類責(zé)任，但如前所述，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求不僅僅、不主要是損害賠償，還包括停止侵害和賠禮道歉，且后者更為重要，但生態(tài)賠償條款未有提及，則其是否還可適用？從規(guī)范角度看，非賠償類責(zé)任的主要依據(jù)是《解釋》，在民法典通過(guò)后，這些未獲民法典確認(rèn)的內(nèi)容與生態(tài)賠償條款的規(guī)定存在“不一致”，依上位法優(yōu)于下位法原則，不應(yīng)再繼續(xù)沿用，但這顯然既不合情理，也于實(shí)踐無(wú)益。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)理解為，生態(tài)賠償條款僅針對(duì)環(huán)境公益救濟(jì)中的賠償責(zé)任，故只與環(huán)境民事公益訴訟在此方面發(fā)生交集。對(duì)于其他責(zé)任形式，民法典未作規(guī)定，是留給單行法自行解決，故《解釋》相關(guān)規(guī)定仍繼續(xù)有效，當(dāng)事人仍可依《解釋》請(qǐng)求被告承擔(dān)。當(dāng)然，這也意味著，環(huán)境公益訴訟中的非賠償類責(zé)任在法律層面尚無(wú)規(guī)定，仍面臨實(shí)體法依據(jù)缺失的尷尬問(wèn)題，有待立法補(bǔ)充。

與此密切相關(guān)的是，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中還可否請(qǐng)求非賠償類責(zé)任？對(duì)此，《若干規(guī)定》第11條作出了肯定回答，但值得商榷。從制度目的看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本為修復(fù)環(huán)境、填補(bǔ)損害而生，應(yīng)專精于此。就必要性而言，在非賠償類責(zé)任所追求的制止違法行為目標(biāo)而言，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的政府原告本就擁有類型多樣且具有強(qiáng)行性和優(yōu)先效力的行政手段，不需要也不應(yīng)該舍近求遠(yuǎn)地通過(guò)民事判訴訟來(lái)“停止侵害”。從適用順序上說(shuō)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本為監(jiān)管者窮盡行政手段仍不能充分救濟(jì)環(huán)境公益時(shí)的最后選項(xiàng)。從法理上說(shuō)，在民法典明確就生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任作出專門(mén)規(guī)定的情況下，相關(guān)司法解釋也應(yīng)與之保持一致。而從對(duì)兩類訴訟區(qū)別對(duì)待、分工配合的類型化視角看，在本為“不作為之訴”的環(huán)境民事公益訴訟放寬到可訴請(qǐng)賠償?shù)那闆r下，再允許在“賠償之訴”中提出不作為請(qǐng)求，將導(dǎo)致兩類訴訟的徹底混同，背離類型化構(gòu)建的應(yīng)然方向，故不應(yīng)支持。

(四)訴訟規(guī)則與配套立法

生態(tài)損害賠償主要通過(guò)訴訟實(shí)現(xiàn)，生態(tài)賠償條款的實(shí)施離不開(kāi)相關(guān)訴訟規(guī)則的保障。無(wú)論前述不同原告之間的訴訟順位還是磋商與訴訟的關(guān)系，無(wú)論第1234條的“能夠修復(fù)”、“合理期限”，還是第1235條規(guī)定的不同賠償項(xiàng)目之間的適用關(guān)系，都需要具體規(guī)則的明確，有待后續(xù)立法補(bǔ)充。在此方面，需要指出的是，當(dāng)前最高司法機(jī)關(guān)分別以《解釋》和《若干規(guī)定》對(duì)兩類訴訟分別立規(guī)的處理既不經(jīng)濟(jì)，又不合理。鑒于兩類機(jī)制的大同小異，環(huán)境民事公益訴訟制定的程序規(guī)則大部分可適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在確定兩訴性質(zhì)同一且相當(dāng)部分重合的情況下，尤其在《民法典》相關(guān)條款已在實(shí)體法層面對(duì)兩訴重疊部分作統(tǒng)一規(guī)定的情況下，對(duì)“解釋”和“規(guī)定”進(jìn)行合并，整合重疊內(nèi)容，消除沖突之處，合理劃分邊界，妥善安排順位，基礎(chǔ)已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)已然成熟，應(yīng)盡快實(shí)施。

當(dāng)然，鑒于兩訴的公法性和復(fù)雜性，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，法律層面的專門(mén)立法必不可少。應(yīng)“制定專門(mén)的環(huán)境公益損害救濟(jì)法，對(duì)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償分別作專章規(guī)定”，更充分、周到地對(duì)兩訴進(jìn)行統(tǒng)籌安排。可喜的是，經(jīng)多年曲折探索，對(duì)“生態(tài)環(huán)境責(zé)任與賠償”進(jìn)行專門(mén)立法的必要性已獲得廣泛認(rèn)可。民法典獲得通過(guò)之際，也是人大代表向大會(huì)提交相關(guān)立法建議之時(shí)。希望這一對(duì)保障落實(shí)“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”至關(guān)重要的立法能夠早日面世，把生態(tài)賠償條款的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為細(xì)密的具體制度體系，為兩訴協(xié)調(diào)互補(bǔ)提供充足依據(jù)和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也使得學(xué)者們有關(guān)環(huán)境損害救濟(jì)應(yīng)“民法的歸民法、環(huán)境法的歸環(huán)境法”的愿望真正得以落地生根。