陳 治

(西南政法大學 經(jīng)濟法學院，重慶 401120)

現(xiàn)代社會的發(fā)展日益呈現(xiàn)出風險特質(zhì)，受自然或人為不確定因素引發(fā)的各類突發(fā)事件的影響，人們在關注稀缺語境下的“財富分配”問題的同時不得不高度重視“風險分配”的問題。顯然，防范突發(fā)事件發(fā)生以及在面對現(xiàn)實危機所采取的一系列緊急處置與恢復重建行動，均非社會個體所能完全承擔。在現(xiàn)代社會的風險分配邏輯中，應對突發(fā)事件作為一項極為重要的公共產(chǎn)品被賦予政府承擔供給責任。這就要求建立一整套規(guī)范化的應急運作機制以便指引實踐中從事前風險防范到事中緊急處置，再到事后恢復重建過程的各種應急行動。而貫穿始終的一條核心線索便是如何針對不同階段的應急保障需求提供財政資金的預算支持，確保政府應急責任有效實施。突發(fā)事件的應急過程考驗政府能否“有效而且負責地籌集和使用財政資金的預算能力”，也成為檢視預算法應急機制效果的實踐場域。預算法是規(guī)范政府收支行為的基本法律形式，為應對突發(fā)事件而采取的相應收支行動理應納入預算并受預算法調(diào)整，為此，預算法亦規(guī)定了預備費、先行支出、預算調(diào)整等具體應急措施，旨在為突發(fā)事件應對提供規(guī)范化的運作依據(jù)。然而，這一套應急機制在面對復雜多變的應急實踐時產(chǎn)生明顯的不適應性，如何全過程把握應急實踐不同環(huán)節(jié)的資金保障特點，如何實現(xiàn)預算法應急機制在資金保障向度與行為約束向度之間的平衡，如何協(xié)調(diào)預算法與其他突發(fā)事件應對專門立法在應急行動安排上的關系等，亟待做出深入思考。

一、預算法應急機制的作用機理及其現(xiàn)實困境

在現(xiàn)有的預算法規(guī)范層面，針對突發(fā)事件的應急機制主要包括預備費、先行支出、預算調(diào)整機制及其他進行應急財力調(diào)配補充的機制。依照預算法規(guī)定，各級一般公共預算須按本級一般公共預算支出額的1%-3%的比例設置預備費，用于預算執(zhí)行中處理突發(fā)事件增加的支出及其他難以預見的支出。如因預備費計提額度不足難以滿足支出需要，而有待預算做出新的授權進行追加，或者預算授權本身因預算程序尚未啟動而處于未生效狀態(tài)，都會導致財政支出暫時性偏離預算軌道。為此，預算法提供了在預算授權缺位時具有暫時性替代作用的先行支出機制，即為應對“自然災害等突發(fā)事件必須及時增加預算支出”且“預備費不足支出的”，可先行安排支出，以及“在預算年度開始后，各級預算草案在本級人民代表大會批準前”，可以安排“用于自然災害等突發(fā)事件處理的支出”。除預備費與先行支出機制之外，預算法提供的第三種應急機制是預算調(diào)整，其適用范圍限定于需要增加或者減少預算總支出、調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減預算安排的重點支出數(shù)額以及增加舉借債務數(shù)額幾種特殊情形，依照法定程序可以進行預算變動。在實踐中還包括預算流轉(zhuǎn)及借助預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預算周轉(zhuǎn)金補充應急資金不足的應急機制安排。預算流轉(zhuǎn)是在一定預算科目之間進行財政資金的移轉(zhuǎn)與流用，其主要目的在于科目之間預算資金余缺調(diào)劑。在原則上，不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金調(diào)劑是被禁止的，確需調(diào)劑使用的，按照國務院財政部門的規(guī)定辦理，一般限定于同類機關、同類業(yè)務科目之間進行。預算周轉(zhuǎn)金、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在預算法上分別被定位于“調(diào)劑預算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額”與“彌補以后年度預算資金的不足”，并未明確規(guī)定是用于應對突發(fā)事件中的應急保障資金，但從實施情況看，由于對其用途界定較為寬泛，因而也在實踐中用于補充應急保障資金的不足。

整體而言，預算法的應急機制重在提供突發(fā)事件發(fā)生時緊急處置的資金保障，其作用機理在于確保不因財力不足而延誤處置時機，彌補因突發(fā)事件引發(fā)的損失，而在風險預防及恢復重建階段制度供給明顯乏力，與應急管理領域公認的4R系統(tǒng)化應對模式——縮減(reduction)、預備(readiness)、反應(response)、恢復(recovery)不相契合；同時，在緊急處置階段盡管預算法做出了相關規(guī)定，但呈現(xiàn)出單方面的資金保障運作邏輯，與預算法固有的強調(diào)收支行為約束的基本理念存在矛盾。

(一)風險預防的預算安排缺乏制度化考量

風險意味著一種尚未現(xiàn)實發(fā)生的損害可能性。面對風險，現(xiàn)代國家已經(jīng)從“關心現(xiàn)狀、保護或建立一個不受干擾的狀態(tài)發(fā)展到以未來為目標，對可能給社會造成的風險進行預防”，再固守于現(xiàn)實損害的消極應對顯然無法適應國家規(guī)制任務的變遷要求。預算是支撐國家風險規(guī)制行動的基本保障，在預算中做出促進風險預防的傾斜性安排有利于引導實踐中的風險規(guī)制行動方向。更為重要的是風險預防的預算增加對緊急處置以及恢復重建階段中的支出安排產(chǎn)生積極影響，有助于節(jié)省事后支出并提升支出績效。參見Philip O. Shapiro, , 17N.Y.U.J.Legis. & Pub. Pol’y, p621-622.但在實踐中，一方面預算法應急機制的適用范圍過于狹窄，集中于解決緊急處置階段的支出需求；另一方面，常規(guī)狀態(tài)下的預算安排則按照既有的確定化標準對相關資源進行配給，未對風險因素的吸納以及風險預防提供有效支撐。這與預算法的相關制度供給缺乏風險預防考量具有密切關系。

預算安排依據(jù)的確定化支出標準的不足。風險的基本特征是不確定性，風險發(fā)生的概率、產(chǎn)生損害的范圍、程度以及采取相應防范措施的預算投入規(guī)模、方向等都存在不確定因素，這使得旨在應對風險的預算安排難以通過簡單套用事前確定的量化標準達到目的。而預算法提供的用以規(guī)范預算草案編制的相關制度恰恰是以確定性的支出標準為基礎。該標準的意義在于通過事先“對預算事項合理分類并分別規(guī)定支出預算編制標準”，一定程度上簡化那些大量反復發(fā)生、具有較高預見性和確定性的項目，如工資福利、辦公差旅等的資金分配過程，降低預算過程中的協(xié)商成本，提高預算分配效率，但對于那些難以預見、確定性程度弱，而一旦發(fā)生又將導致重大損害的突發(fā)事件而言則存在先天不足。在考慮風險因素的情況下，不存在如同公務員人數(shù)或者工資水平的標準數(shù)量與標準價格。需要結合風險概率、風險后果以及財政介入承擔風險損失的程度、比例等因素綜合加以考量，提前進行預防。預算的本質(zhì)屬性即屬于典型的“面向未知的決策”，本應具有天然的預防優(yōu)勢，旨在為風險社會注入確定性，降低公共風險的不確定性水平，而確定化支出標準傾向于固化支出規(guī)?；蛘咧皇窃谏夏昊鶖?shù)上進行漸進的調(diào)整，難以實現(xiàn)預防風險、降低不確定性的預算目的。

預算安排運行周期的年度性局限。年度性預算原則是各國預算實踐中普遍采納的一項基本原則，也在我國預算法上得到確認，它意味著預算每年必須重新制定，其有效存續(xù)期間只能覆蓋以一年作為基本預算單位的時期，以確保財政支出在立法機關審批通過之后以非連續(xù)的方式實施，達到控制財政支出的目的。然而嚴格限定在年度內(nèi)的預算安排無法對未來可能發(fā)生的潛在支出需求進行有效回應。此類支出需求雖未在當前預算年度現(xiàn)實化、特定化為某種支出項目，但在預測未來風險概率、風險后果及財政負擔損失的程度比例等因素的基礎上，有必要在當前預算年度提前加以統(tǒng)籌規(guī)劃，參見Steve Swidler, : , Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, Vol 19, No.4, 2007.p455.進行真正面向未來的資金儲備與預算優(yōu)先性安排，減弱當潛在支出需求現(xiàn)實化時對預算既有秩序格局的沖擊。參見Jason Harris, Richard Hughes, - : , , , in Cangiano, M.Curristine, Teresa R, and Lazare, Michel edit, , International Monetary Fund, 2013,p137.

(二)緊急處置的預算支出約束弱化

當風險轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實危機時對緊急動用財政資金產(chǎn)生急迫壓力，進而容易弱化預算法固有的支出約束要求。財政支出應當經(jīng)過預算授權，沒有預算授權，政府不得支出。因而，預算的意義在形式上表現(xiàn)為賦予政府動用財政資金的權力，而其實質(zhì)在于拘束政府只能在經(jīng)立法機關批準的范圍內(nèi)(包括支出金額、支出目的、支出期間等)開展行動。預算對支出的授權即應定位于以約束為導向的授權，而不能抽離約束的功能實質(zhì)，片面強調(diào)授權的自主性、靈活性。應對突發(fā)事件的緊急支出同樣有賴于預算做出授權并受預算約束。但緊急情況的發(fā)生，維護公眾生命健康與財產(chǎn)安全需求的迫在眉睫，往往成為淡化乃至一定程度排除預算約束而只保留其形式化授權外觀的重要誘因。

在預算法現(xiàn)有的應急機制實施過程中，不同程度反映此種約束弱化的趨勢。預備費意味著政府擁有一筆已經(jīng)事前獲得預算授權但又未對其具體用途進行明確細化的財政資金，因而預備費的動用預留了自由彈性的支出空間。依照預算法規(guī)定，預備費除可用于“當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出”外，還可用于“其他難以預見的開支”。依據(jù)《突發(fā)事件應對法》之規(guī)定，突發(fā)事件涵蓋了“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”，具有事件發(fā)生的不確定性、采取處置措施的緊急性以及范圍邊界的限定性特征，而對于“其他難以預見”的開支則缺乏預算法的明確規(guī)定及其他相關立法依據(jù)，可能導致實踐中將雖屬“難以預見”但并非急迫、刻不容緩的支出需求也籠統(tǒng)納入預備費適用范圍，而當遭遇真正需要動用預備費以解燃眉之急的緊急情勢時，又面臨因儲備不足而不敷其用的尷尬境地。例如受此次新冠肺炎疫情影響，不少地方的就業(yè)發(fā)生困難，就出現(xiàn)動用預備費促進就業(yè)的情況。預備費本身就是依預算法提前設置的應對資金，動用預備費具備預算授權的正當性基礎，但是對預備費用途過于寬泛的界定以及追求一時一地的資金保障而不從整體全局的角度進行資源統(tǒng)籌安排，顯然不利于預備費應急保障功能的發(fā)揮。

預算授權缺位時的暫時性替代機制須以盡快啟動正式預算審議程序或者預算調(diào)整程序，回歸預算授權軌道為必要，而不能一直保持此種“暫時性”狀態(tài)。然而，實踐中從適用暫時性授權替代機制到恢復預算授權之間的間隔期究竟多長并不確定。同時，對于超出預備費額度但尚未觸發(fā)預算調(diào)整的其他資金變動情形，例如不改變預算總支出，通過調(diào)減非重點支出數(shù)額騰挪出可支配財力滿足增支需求，便意味著事實上在預算授權之外實現(xiàn)支出追加，對該部分資金的使用狀況難以有效跟蹤監(jiān)督；對于已經(jīng)觸發(fā)預算調(diào)整，例如本次疫情防控中，各地政府因財政部新增地方債務限額而增發(fā)地方專項債屬于預算調(diào)整適用情形，須依照法定預算調(diào)整程序提交人大常委會審議獲得新的預算授權，但其包含的實質(zhì)性的約束支出意味已經(jīng)弱化，更多表現(xiàn)為程序上的要件滿足。預算調(diào)整適用于若干“需要”進行預算變動的情形，而對于“需要”的判斷極為彈性和模糊——為緊急處置增加的支出可謂一種“需要”，而恢復重建階段的支出增加也可能被視作一種正當“需要”，兩者適用無差別的預算調(diào)整程序以獲得新的預算授權的妥當性應予考量。顯然，緊急性的、刻不容緩也無法容納更多的權衡空間的支出與非緊急的、可以權衡取舍或優(yōu)先性排序的支出在法律適用的標準上應當有所甄別。

(三)恢復重建的支出法定化及預算僵化傾向限制了預算法的功能空間

突發(fā)事件的危害得到控制或消除之后，應急管理就從緊急處置狀態(tài)進入恢復重建階段。而為盡快恢復受突發(fā)事件影響的經(jīng)濟社會生活秩序，采取具有促導性的財稅支持政策，比如給予受影響嚴重的產(chǎn)業(yè)行業(yè)以財政補貼或者貸款貼息等，成為普遍的選擇。但這種政策措施的實施往往是依據(jù)預算法之外的其他具有約束力的規(guī)范進行的，相關的資金安排亦是在預算決策過程之外予以考量，這使得財政支出呈現(xiàn)一定程度的法定化傾向，做出支出安排的預算分配過程因受到來自外部強制性因素的制約而難以靈活彈性地決定資源配置，預算僵化現(xiàn)象明顯，限制了預算法的功能空間。

支出的法定化是指支出由預算法之外的其他具有約束力的規(guī)范予以確定的實踐發(fā)展趨勢，一般理解的我國法定支出的形式是在法律法規(guī)乃至規(guī)范性文件中指定某類財政支出應當達到一定水平并保障逐步增長或要求與國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入增長掛鉤，其共同點在于立法包含通過財政支出方式扶持、引導、促進某種產(chǎn)業(yè)或行業(yè)發(fā)展的制度內(nèi)容，對預算分配均產(chǎn)生一定強制性作用。突發(fā)事件應對中的財政支出呈現(xiàn)更多元化的法定支出表現(xiàn)形式，分別依據(jù)的規(guī)范來源包括三個層級：突發(fā)事件應對立法，具有紓困性、促進性的相關立法，具體指引恢復重建行動的應急預案，其對預算安排的影響一方面表現(xiàn)在要求特定財政支出方式的預算安排須達到一定水平或不低于一定比例，如在一些紓困性、促進性立法中規(guī)定加大對中小企業(yè)的傾斜力度，提高面向中小企業(yè)采購的金額和比例，向中小企業(yè)、小微企業(yè)進行政府采購的預留份額須達到年度政府采購項目預算總額的一定比例。另一方面表現(xiàn)在對突發(fā)事件應對中的財政支出做出概括性授權，如《突發(fā)事件應對法》授權國務院或者有關主管部門采取保障、控制等必要的應急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發(fā)事件的影響；財政應急預案授權在特定情形下可同時采取或部分采取財政收入、財政支出、資金快速撥付等應急保障措施。值得注意的是，一些地方性的中小企業(yè)促進立法在此次新冠肺炎疫情之后進行修訂，明確建立中小企業(yè)應急救助制度，增強中小企業(yè)積極應對疫情等重大突發(fā)事件影響的能力。這些應急保障措施或應急救助制度均包含財政支出內(nèi)容，都會相應投射到預算過程中，使預算安排變得僵化。

預算僵化的核心要義是“預算資源的配置決定在預算過程之外做出，預算過程只是被動地計算落實這些決定需要的資源，而不能根據(jù)國家戰(zhàn)略優(yōu)先性和政策重點相機抉擇地配置資源”。不可否認，預算法處理法定支出與預算程序自身運作機制的關系須遵循“預算不抵觸法律”的基本原則。預算編制、預算審議應當反映法定支出的安排，否則人大預算審議時有權提出修改調(diào)整。但是存在某種具有約束力的規(guī)范措施并不意味著直接設置了一項具體的法定支出項目，在遵循制度規(guī)范要求與安排法定支出具體內(nèi)容之間仍然存在預算權衡的空間。遺憾的是預算法并未做出有效規(guī)定，而更多反映的是基于外部政策引導與制度要求一味接納法定支出的內(nèi)容，例如，在預算執(zhí)行中，原則上“各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施”，但是預留了通過預算調(diào)整實現(xiàn)支出變動的空間，制約了預算法自身的功能發(fā)揮。

二、面向風險預防的應急機制范圍延展

預算法應急機制的完善應當首先改變集中于緊急處置階段應急保障的狹隘觀念，將風險預防因素吸納進其適用范圍。在預算法所調(diào)整的預算編制、預算審查、預算執(zhí)行等運作過程中，預算編制和預算審查是形成具有約束力的法定預算安排的兩大基本程序制度，能否在預算安排中吸納風險預防因素取決于預算編制與預算審查程序的制度調(diào)適。這就要求一方面，延展預算法應急機制作用的空間范圍，在既有的定量化的預算支出標準之外，增補能夠反映風險預防因素的預算支出標準，形成動態(tài)化的風險評估與財政負擔相匹配的預算編制機制，同時強化立法機關對預算編制吸納風險預防因素的規(guī)范性與合理性審查。另一方面，延展預算法應急機制作用的時間范圍，考慮到其局限于年度預算內(nèi)的運作過程無法對更長時間周期的收支變動及其影響因素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，也制約了預算的風險預防能力，因而，有必要引入跨周期預算，形成在更長周期跨度內(nèi)考慮風險預防安排的規(guī)范化機制。

(一)空間范圍延展：確立適應風險預防需要的新型支出標準

與現(xiàn)有的立足于定量化基礎上的支出標準不同，其核心要義在于要求財政支出的預算安排應當適應風險預防需要而匹配相應的財政資源，預算安排的自由裁量在風險預防的財政資源配置上將受到拘束。相應的，各支出領域在做出預算安排時除了考慮人員數(shù)量、工資水平等定量因素之外，還需要對本領域未來可能面臨的風險因素及其需要匹配的財政資源進行綜合考量。須注意的是，由于風險本身的產(chǎn)生及其影響的不確定性，因而對是否是公共風險、是否是需要財政采取行動的公共風險、是什么類型公共風險、公共風險發(fā)生的概率及發(fā)展的程度等都有待進行動態(tài)化識別與評估，避免因片面強化“預防”而陷入開支過巨而收益甚微的局面，或者“因為對某些風險采取規(guī)制措施而導致不能對另外一些風險采取相應的措施”，降低稀缺財政資源的配置效率。

預算法上的支出標準不僅在預算編制環(huán)節(jié)起到指引和約束作用，還應當成為預算審批環(huán)節(jié)立法機關監(jiān)督和控制政府預算裁量的有效工具。預算審批涉及對預算安排規(guī)范性與合理性兩個方面的審查。在預算法上立法機關對預算編制草案的規(guī)范性審查表現(xiàn)在預算安排是否符合人大預算決議要求、是否符合預算法規(guī)定等，合理性審查則是指預算安排是否適當、是否切實可行等。對于要求吸納風險預防的預算安排而言，立法機關的規(guī)范性審查指向預算有無反映風險預防的相關支出安排，合理性審查指向該支出安排的優(yōu)先性選擇、支出規(guī)模適度性設置、支出方式權衡等具體內(nèi)容方面。

(二)時間范圍延展：完善適應風險預防需要的跨周期預算運行機制

風險預防要求預算安排在更長時間周期內(nèi)通過預測公共風險因素對財政收支變動帶來的影響，提前統(tǒng)籌可支配的財政資源，以有效應對公共風險對財政收支運行的沖擊。有關時間維度的延展在預算法上不乏先例，但都集中于預算安排付諸執(zhí)行階段之后對使用預算資金的展期處理，如結轉(zhuǎn)，適用于預算執(zhí)行過程中超越年度預算限制而須持續(xù)性使用預算資金的情形，跨期預算平衡適用于預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)短收無法實現(xiàn)年度內(nèi)收支平衡而延遲到下一年度彌補赤字的情形，顯然都缺乏從跨周期的預算安排角度對風險預防的事前規(guī)劃，更未形成動態(tài)可持續(xù)的能夠及時因應風險因素變化的預算運行機制?？缰芷陬A算運行機制是在跨越若干預算年度(如3個預算年度)的周期內(nèi)，實施預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督等程序機制，實現(xiàn)在更長時間周期內(nèi)財力來源與支出需求的有效匹配與可持續(xù)發(fā)展，具有運行時間的跨期性與涵蓋內(nèi)容的統(tǒng)籌規(guī)劃性。

為此，預算法應當將目前實踐中已經(jīng)開始實施的中期財政規(guī)劃管理機制與年度預算運行機制結合，建立跨周期預算運行的基本框架，實現(xiàn)時間上的跨年度性、事項上的統(tǒng)籌規(guī)劃性以及目標上的風險預防性幾方面因素的兼容并包。依據(jù)《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》以及《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的指導意見》，中期財政規(guī)劃是基于對經(jīng)濟社會發(fā)展與財政收支形勢的預判，估計規(guī)劃期內(nèi)的財力狀況并提前確定規(guī)劃期內(nèi)支出限額與優(yōu)先性投向方向，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況調(diào)整形成中期的滾動的預算總量框架，以約束或指引相應預算年度安排的管理模式?！耙晒獙诧L險，就要從應急性、臨時性的反應轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?、系統(tǒng)、綜合的風險管理”，“破解預算分配被動應對、無的放矢的現(xiàn)實困局，從管理公共風險的高度將預算與規(guī)劃緊密相連”。實施中期財政規(guī)劃管理有利于提前對規(guī)劃期內(nèi)的財力分配與支出選擇進行了安排，當遭遇影響財政收支的政策因素變化或者突發(fā)事件等客觀情勢產(chǎn)生，可以通過年度間可用資源調(diào)度與跨期預算平衡，緩沖公共風險對財政收支平穩(wěn)運行帶來的影響。其次，由于中期財政規(guī)劃具有滾動實施的特點，即第一年規(guī)劃約束對應年度預算，后兩年規(guī)劃指引對應年度預算，在此基礎上伴隨年度預算的推進再相應增補新的預算年度，因而可以考慮將中期財政規(guī)劃與年度預算一并提交立法機關審議，既有助于促進中期財政規(guī)劃與年度預算的動態(tài)銜接，增強中期財政規(guī)劃落地實施的執(zhí)行力，也有利于立法機關結合中期財政規(guī)劃對年度預算進行更有針對性和實效性的審查監(jiān)督。再次，對于規(guī)劃期內(nèi)受規(guī)劃約束或者指引的分年度預算制定區(qū)別性的運行規(guī)則。對于受約束的年度預編制應當將反映中期財政規(guī)劃內(nèi)容，包括突發(fā)事件預防性支出規(guī)模設置、支出方向優(yōu)先性選擇以及重點支出項目安排等作為預算編制的法定化考量因素；在預算審批程序中，立法機關重點審查預算草案是否反映中期財政規(guī)劃以及相關安排是否可行與合理；在預算執(zhí)行程序中，對于因疫情防控等出臺的增支政策，須結合增支的項目安排是否屬于中期財政規(guī)劃的重點項目支出進行判斷進而決定是否啟動預算變動程序。對于受指引的年度預算，則容許在預算編制審批執(zhí)行等程序中有更大的靈活空間，但是仍然應當遵循中期財政規(guī)劃管理的基本理念，確保中期財政規(guī)劃中確定的支出規(guī)模限額、支出優(yōu)先性選擇及支出項目安排不因年度預算而任意更改。同時中期財政規(guī)劃自身亦須根據(jù)預算執(zhí)行情況以及外部政策變化適時調(diào)整規(guī)劃期內(nèi)的目標定位及實施路徑，引導后續(xù)預算年度做出合理安排。

三、平衡保障與約束需求的應急機制類型分野

風險預防的目的是未雨綢繆，而當突發(fā)緊急情況到來時，需要調(diào)動預算法上的緊急處置機制，及時滿足資金支出需求；同時應伴隨緊急事態(tài)發(fā)展變化，調(diào)整退出緊急處置支出方式，恢復常規(guī)預算運行格局。預算法應急機制應當根據(jù)不同階段支出類型的差異進行有針對性調(diào)適，達致在維持預算約束效力與靈活彈性保障支出需求之間的平衡。

(一)保障與約束各有側重的緊急處置應急機制與常規(guī)狀態(tài)應急機制

預算法應急機制的分野秉持從風險預防、緊急處置到恢復重建全過程的應急理念，通過確定緊急處置支出與包含風險預防及恢復重建階段的常規(guī)預算支出而形成相應的突發(fā)事件應對機制。在常規(guī)預算應急機制之下，既有對財政支出的財力配備與保障，更有對支出規(guī)模限額、支出方向優(yōu)先性選擇、支出項目安排等全方位的制度約束；在緊急處置應急機制之下，由于該階段的支出具有更強的政策導向性，支出需求關乎生命健康安全與社會秩序穩(wěn)定，屬于社會重大關切，回應此需求具有急迫性、刻不容緩，按部就班地推進常規(guī)狀態(tài)下的預算授權既不符合相關應急立法規(guī)定，也缺乏現(xiàn)實合理根基，因而更強調(diào)該階段支出的及時性、充分性、全面性，以最大限度減少因突發(fā)事件正在或已經(jīng)造成的生命健康與財產(chǎn)損失，而常規(guī)預算應急機制所包含的規(guī)模限額、方向選擇、程序遵循等約束性規(guī)范則往往退居其次。

之所以要對預算法應急機制采取類型化、有針對性的制度安排，這并非只是立法技術層面精細化的發(fā)展要求，更源自在不同預算運行狀態(tài)下對行政預算權力配置的不同要求。在緊急處置狀態(tài)下，行政預算權力需要有更大的自由裁量空間，包括決定支出規(guī)模、選擇優(yōu)先性支出方向并采取有效支出方式，以便在緊急情況發(fā)生時能夠高效調(diào)度可用資源，實現(xiàn)財力配備與支出需求的優(yōu)化組合，這在客觀上要求收縮常規(guī)的預算約束機能，而讓渡更大的權力保障空間。正如同在一般行政應急法治領域，賦予行政機關靈活彈性的緊急權力已成必然選擇，在預算法治領域，對緊急情況下行政預算權力的擴張趨勢也須予以承認。但不能忽視的是，一般行政應急法治體系的建構高度重視與行政緊急權力伴生的權力濫用、侵害個體合法權益等負面效應，同樣，預算法對行政應急預算權力的配置亦應當注重其權力的謙抑性，合理設定權力運行邊界，明確行政應急預算權力阻卻常規(guī)預算約束機能的法定條件。

從其他國家立法經(jīng)驗看，這種阻卻條件是通過確定專門化的緊急支出條款的形式表現(xiàn)出來的。即在屬于法定緊急支出的條件下，允許行政機關采取更為靈活彈性的應對措施，不受常規(guī)預算約束；同時，為了規(guī)范緊急支出中行政預算權力的行使，對緊急支出的情形設置一定排除性條款。典型的是美國2011年頒布的《預算控制法》，設定了一個可以阻卻其支出限額約束的“緊急支出”(emergency spending)條款。該法將“緊急支出”界定為兩種情況：一是為預防、減輕、處置生命財產(chǎn)損失、國土安全威脅而需要獲得新的預算授權的支出；二是未曾預料的支出，表現(xiàn)為突發(fā)的、急迫的、不可預見且為暫時性的支出。同時，該法將恢復重建支出排除在緊急支出之外?；謴椭亟A段的支出時間緊迫性有所放松，預算安排應既受政策引導，亦應通過法定的預算分配過程進行權衡做出決定，否則，機械性地延續(xù)緊急處置階段的支出模式，乃至形成事無巨細的財政兜底，就會導致財政支出范圍過寬，甚至超越了財政應當承擔支出責任的界限，混淆財政與市場的邊界。但值得注意的是，一方面，美國《預算控制法》上的緊急支出涵蓋了預防及減輕性的非急迫支出，而超越控制額度的新的預算授權應當“專用于來不及等待下一年度預算授權的情形”，預防及減輕類的支出理應排除在緊急支出條款適用范圍之外。參見Philip O. Shapiro, . 17N.Y.U.J.Legis.& Pub. Pol’y, 2014. p15-16.另一方面，《預算控制法》沒有將實踐中具有可預見性的緊急狀態(tài)作為排除事由考量。例如，那些具有年度性發(fā)生規(guī)律的自然災害。從目前頒布的《預算控制法》看，無法充分阻止那些在個別或特定化層面上無法預見但整體上具有可預見性的災害救助事后性支出。

由此可見，排除適用常規(guī)預算約束的情形應當限定為具有突發(fā)性、急迫性、不可預見性、暫時性等特征的緊急支出。從危機管理實踐流程來看，這類支出對應于危機管理這個系統(tǒng)工程中的緊急處置環(huán)節(jié)，而不包括事前預防減輕與事后恢復重建環(huán)節(jié)中的支出。緊急支出的立法條款設置是有針對性實施預算授權的基礎，它將直接決定行政應急預算權力的范圍及強度，進而影響行政應急能力的施展，應當在我國預算法上加以明確規(guī)定。

(二)緊急處置應急機制約束機能的修復

緊急處置階段的支出行動使得常規(guī)預算約束機能大為減弱，但并不意味著放棄約束，而是需要重新尋求替代性解決機制。緊急處置的應急機制核心是預算法賦予行政機關具有彈性的支配動用財政資金的預算權力，因而，替代性解決機制的建構思路也可以圍繞緊急處置的預算授權展開。其一，附條件預算授權。例如在日本預算法上，針對因災害影響而追加支出的情況，規(guī)定在授權支出追加方案時，應當提供滿足增支需求的確定化的來源渠道；另外德國基本法允許針對自然災害或特殊的緊急情況擴大借貸融資，但要求制定相應的清償規(guī)則，目的是“均衡地考慮自然災害和其他超出國家控制、嚴重損害國家財政的緊急情況造成的后果”。根據(jù)預算授權的不同內(nèi)容而附加義務要求，既能保證國家處置危機的行動能力，又不失卻預算授權的約束機能，可為我國預算法應急反應預算授權機制的完善提供借鑒。

其二，附期限預算授權。由于緊急處置應急機制會改變常規(guī)狀態(tài)下所確定的支出限額、支出優(yōu)先性選擇、支出項目安排等，使得非屬緊急支出范疇但同樣關乎社會公共利益的財政負擔事項受到一定不利影響；同時，處于支出大量追加與收入短缺(受疫情影響以及減稅降費政策影響的減收)階段的收支不平衡狀況也會阻礙財政可持續(xù)發(fā)展，因而設置適度合理的預算授權期限也成為一些國家在規(guī)劃突發(fā)事件應急機制時的現(xiàn)實選擇。例如為應對本次新冠肺炎疫情，加拿大政府于2020年3月頒布新冠疫情緊急應對法，授予政府特別支出權力，以提高政府應急反應能力，但同時規(guī)定該特別支出授權于2020年9月30日到期；芬蘭政府在疫情發(fā)生后迅速向國會提交預算補正計劃，采取有針對性應急反應支出行動，并規(guī)定由于緊急狀態(tài)，在本預算年度中央政府支出將不適用限額規(guī)定，但是從2021年起將繼續(xù)實施支出限制。參見Public Governance Committee of Organization for Economic Co-operation and Development, (-19) GOV/PGC(2020)14,p4當然，由于現(xiàn)實引發(fā)緊急支出的因素往往難以預測其發(fā)展變化狀況，附加預算授權期限可能一定程度上會限制行政應急反應能力，但在預算法上有必要做出制度安排，以便實踐中作為預算約束的選擇性工具加以考量。

其三，預算授權后的支出過程及結果約束。授權做出之后的支出過程及結果應當更多向立法機關、社會公眾的預算監(jiān)督開放，保持緊急支出預算公開的透明度。在預算法及其實施條例的制度安排上，預算透明度通過整體性預算公開(部門預算公開)、重點事項預算公開(政府采購、政府舉借債務情況、機關運行經(jīng)費、財政專戶資金)、預算公開的程序及責任規(guī)范等內(nèi)容加以保障，但在涉及緊急處置財政資金的使用公開上則欠缺相關規(guī)定。值得注意的是，在部分預算審查監(jiān)督地方性法規(guī)中，包含對預備費使用情況的預算執(zhí)行監(jiān)督以及預算決算審查，并規(guī)定該監(jiān)督及審查結果應當向社會公開，這無疑充實了預算法層面的透明度規(guī)則，有助于強化緊急處置應急機制的約束機能。

其四，預算授權的退出。緊急處置是應對公共風險的特殊階段，伴隨著緊急情況的減輕及消除，基于緊急處置支出需求的預算授權也應當適時退出，恢復常規(guī)預算運作程序。《突發(fā)事件應對法》規(guī)定突發(fā)事件威脅和危害得到控制或者消除后，行政機關及相關職能部門負有停止采取應急處置措施的法定義務，緊急支出行動當然屬于該“應急處置措施”的范圍。在缺乏直接預算法規(guī)定的情況下，《突發(fā)事件應對法》為緊急處置預算授權退出提供了一定規(guī)范依據(jù)。但是既然支出行動源自預算授權，那么相關支出措施的終止也應當經(jīng)由預算授權的退出而產(chǎn)生效力，并且實踐中可能出現(xiàn)支出行動在行政緊急處置結束之后持續(xù)存在一定時間的情況，因而，更有必要在預算法上明確緊急處置預算授權的退出規(guī)則。在具體制度安排上，可以與前述附期限預算授權結合起來，確定期限到來在無另外規(guī)定的情況下自動終止相關支出措施，或者未明確附加期限時則由立法機關通過預算執(zhí)行監(jiān)督及預算決算審查做出相關決議，終止相關支出措施的施行。

四、基于法際協(xié)調(diào)的應急機制功能擴張

基于風險預防因素的考量以及預算約束機能的修復，預算法整體的功能強度有所提升，然而不得不承認的是，面對包括疫情防控在內(nèi)的各類突發(fā)事件的財政支出時，預算法仍有其功能限度。

在由突發(fā)事件應對立法，具有紓困性、促進性的相關立法，具體指引恢復重建行動的應急預案所構成的風險應對專門立法體系中，往往包含大量涉及應急管理救助的事權配置及支出責任安排的內(nèi)容。事權是一級政府依法承擔的公共管理與公共服務供給職責，支出責任是與該事權配置相適應的，借助財政支出工具履行法定事權形成的制度安排。如果說事權配置是對各級政府承擔的法定職責的宏觀性、原則性規(guī)定，那么支出責任就是落實細化這一事權任務的行動方式。在支出責任安排層面，風險應對專門立法可能就支出責任做出明確、具體乃至量化的支出安排要求，也可能做出概括、抽象的支出授權。而在所有財政支出都應當納入預算的基本原則之下，對財政系統(tǒng)的輸出控制是借助于預算法對預算編制、審批、執(zhí)行的一系列預算行為的規(guī)范調(diào)整而實現(xiàn)的。但預算法所發(fā)揮的現(xiàn)實作用表現(xiàn)在接收來自風險應對專門立法所發(fā)出的支出“信號”并通過納入事前的預算安排或者事后的預算調(diào)整加以反饋和落實。換言之，預算法是在接納、服從、保障風險應對專門立法的前提下開展應急行動，在預算法運作系統(tǒng)之外似乎存在自身無法企及的“天花板”。

不可否認，預算的運作過程需要貫徹實現(xiàn)公共政策目標，但是做出傾斜性、促導性的政策安排并非直接對應于特定化、確定化的支出責任，也非意味著做出長期持續(xù)性的支出承諾，固化財政預算資金用途。在實現(xiàn)政策目標與做出具體預算安排之間仍然存在預算權衡和裁量的空間。而預算法恰恰為在正式的預算過程之中完成收支匹配與資源統(tǒng)籌利用的權衡裁量提供了制度保障。預算法對各種突發(fā)事件外在刺激因素的回應始終是通過自身各種制度要素，如預算程序、預算主體及其權限配置、預算行為、預算責任等發(fā)生作用的。即便當來自風險應對專門立法上的支出責任安排非常急迫，“預算內(nèi)固有的穩(wěn)定措施仍然發(fā)揮著作用”，更何況風險應對是一個發(fā)展變化的過程，在恢復重建階段更有必要通過預算運作系統(tǒng)的識別、權衡、取舍之后最終向社會輸出公共產(chǎn)品。因而，風險應對專門立法看似限制了預算法的作用空間，但預算法對于來自專門立法釋放的支出信號并非毫無反思與約束能力。通過風險應對專門立法與預算法之間的法際協(xié)調(diào)有助于突破專門立法設置的“天花板”，擴張預算法應急機制的功能邊界。

法際協(xié)調(diào)意味著預算法之外的風險應對專門立法與預算法自身雙向協(xié)調(diào)的努力方向。在專門立法上應當避免采取直接設定特定化、確定化的支出責任，尤其是具有量化標準的支出責任，固化預算資金的使用。相對而言，概括性授權方式既包含引導預算制定的政策方向，使稀缺財政預算資金優(yōu)先投放于恢復重建階段重點發(fā)展和扶持的領域，同時又留存了預算權衡裁量的空間，不會對預算安排產(chǎn)生強制性約束力，避免預算僵化，可以作為風險應對專門立法在涉及支出責任規(guī)定上采取的主要方式。當然，風險應對專門立法對支出責任的設計考量帶有不確定性，也非預算法自身所能控制，就預算法而言，應當采取更為積極主動、形式多元的“協(xié)調(diào)”姿態(tài)。

其一，強制性調(diào)整。預算法對風險應對專門立法所涉支出責任規(guī)定附加強制性約束條件，要求新增支出必須以削減其他支出或增加財政收入為補償，達到量入為出的目的。此種方式在本次疫情防控采取的財稅應對措施中已經(jīng)有所體現(xiàn)(如削減一般公共服務支出)，但主要依托自上而下的行為示范或者基于行政管理性的命令服從要求，往往是一次危機或事件發(fā)生之后以“一事一議”、“特事特辦”的方式做出臨時性削減決定，缺乏穩(wěn)定化、可預期的制度安排。由于現(xiàn)行預算法上對于因依據(jù)法定權限而制定增加支出或減少收入的措施是通過納入預算草案或者啟動預算調(diào)整程序?qū)崿F(xiàn)的，因而，在預算草案的內(nèi)容設置及預算調(diào)整程序規(guī)定中可以包含要求附加削減支出或增加收入來源的說明，并在人大對預算草案以及預算調(diào)整方案的審批過程中加以審議。

其二，同步程序?qū)彶椤娭菩哉{(diào)整是基于量入為出、收支平衡的角度對來自風險應對專門立法的支出責任進行預算額度的矯正，并未觸及支出責任設置本身的正當性、合理性。而同步程序?qū)彶橐馕吨鴮M出臺的影響收支水平的立法措施連同預算方案的選擇安排一并納入立法機關審查范圍，這種方式旨在從源頭評估支出責任設置是否必要、是否可行，是否是實現(xiàn)公共政策目標的妥當選擇。在實踐中，美國1974年《預算與扣押法》較早采取這種同步化程序?qū)彶榉绞?，以達到控制法定支出的目的。按照該法規(guī)定，國會預算委員會將向其他頒布專門立法的委員會發(fā)出指令，要求其推薦法律修訂議案以便在更長財政年度內(nèi)降低支出水平，各委員會提出的法律修正議案通常集中起來形成一個綜合性的議案，與預算委員會做出的預算決議一并提交國會進行審議。參見CRS Report for Congress: . Congressional Research Service,1990.p23.這種將影響支出水平的立法修訂案與預算案“打包”審議的做法不僅有利于節(jié)省時間，而且可以在一個統(tǒng)一程序中將公共政策與資源配置結合起來，更容易實現(xiàn)支出控制目標，從而成為一項能夠適應環(huán)境變化并且節(jié)省法定支出成本的有效工具。當然，在行政機關內(nèi)部也可以采取行政職能部門將其擬出臺的影響收支安排的恢復重建措施與預算草案一并提交財政部門審查的做法，由財政部門向相關行政部門發(fā)出“要求相互協(xié)調(diào)的行政指令”，“對規(guī)制議程以及各個規(guī)制機構擬議提出的主要規(guī)制(措施)予以審查”或者“至少是對擬議規(guī)制的持續(xù)評估”，分析可能帶來的收益或成本?？梢杂^察到，在疫情發(fā)生之后多項恢復重建措施都是在財政部門的參與或者在其主導下完成并實施的，這就表明風險應對并非只是一個行政應急管理部門的事務，還涉及對這種應急管理處置行動的成本評估及相應財政資源的匹配，財政部門扮演重要的協(xié)調(diào)者角色。相對而言，在行政部門之間進行相互協(xié)調(diào)的制度化努力更接近我國危機應對管理的現(xiàn)狀，但在大量支配具體支出行動的措施背后往往都包含上位法依據(jù)，在不觸動專門立法與預算安排關系格局的前提下，實施行政部門之間的相互協(xié)調(diào)往往“無功而返”。基于此，仍有必要對立法機關制定相關專門立法所帶來的收支影響實施預算評估與審查，增強預算評估與審查結果的溝通反饋與信息披露。

結語

在新冠肺炎疫情依然全球流行的現(xiàn)實背景下，思考完善包括疫情在內(nèi)的各類突發(fā)事件的預算法應急機制、提升國家的應急治理能力是一個極具實踐意義的重要話題。突發(fā)事件應對是對國家組織、調(diào)配、動用公共資源的治理能力的重大考驗，而財政是國家治理的基礎與重要支柱，財政應對突發(fā)事件的具體行動軌跡又進一步透過預算編制、審批、執(zhí)行的運作過程而展示出來。這就決定了預算在整個應急體系中扮演著不可或缺的核心中樞角色。借助財政預算視角，可以清晰把握國家為應對突發(fā)事件而采取的政策選擇及行動軌跡，通過財政預算應對的“管中窺豹”，為進一步探究國家應急治理機制的改進空間與完善方向提供切入點和突破口。經(jīng)過對預算法相關應急機制的全面檢視，不難發(fā)現(xiàn)其在風險預防階段的預算安排缺乏制度化考量，在緊急處置階段的支出行動缺乏有效約束，在恢復重建階段的功能空間受到風險應對專門立法等的限制，與突發(fā)事件應急機制的客觀發(fā)展需求不相適應。為此，有必要通過預算法的相關制度供給從空間維度與時間維度擴展預算法應急機制的適用范圍，確立適應風險預防需要的新型支出標準與跨周期預算運行機制；區(qū)分緊急處置應急機制與常規(guī)狀態(tài)應急機制的資金需求，限定緊急處置支出的特定內(nèi)涵，在保障緊急處置支出的同時，修復緊急處置應急機制的約束機能；基于法際協(xié)調(diào)的維度，通過引入強制性調(diào)整與同步程序?qū)彶榭朔A算法應急機制的功能限度。須強調(diào)的是，預算法內(nèi)部不同階段、不同類型應急機制的分野，是為緊急處置預算權力的必要擴張預留空間，顯示出預算法審慎克制的一面；而在預算法外部，面對預算法與其他風險應對專門立法的關系處理上，則又顯示出預算法功能擴張的一面，但殊途同歸，在本質(zhì)上都是為了更好地平衡突發(fā)事件背景下應急保障與應急約束的關系，最終促進國家統(tǒng)籌利用財政資金的應急治理能力的提升。